Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Henryka Lewandowska- Kuraszkiewicz (spr.) Sędzia del WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant starszy asystent sędziego Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 listopada 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 871/21 w sprawie ze skargi E. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 15 kwietnia 2021 r. nr BP.501.332.2021.0993.ML6.24677 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1.uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2.oddala skargę; 3.zasądza od E. G. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 775 (siedemset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 8 listopada 2021r., sygn. III SA/Kr 871/21, po rozpoznaniu skargi E. G. (dalej: Przedsiębiorca, Skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z 15 kwietnia 2021 r., którą utrzymano w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: MWITD) z 27 stycznia 2021 r. nakładającą na Przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 5.000zł za naruszenie przepisów o transporcie drogowym – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję MWITD i orzekł o zwrocie Skarżącej przez GITD kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w oparciu o następujące ustalenia:

W dniu [...] grudnia 2020 r. w miejscowości H., inspektor ITD zatrzymał do kontroli samochód marki [...] nr rej. [...], którym kierował S. Ś. Pojazdem tym, na podstawie wypisu [...] z zezwolenia [...], Skarżąca wykonywała transport drogowy rzeczy z M. do W. Podczas kontroli, na podstawie okazanych wykresówek, stwierdzono że kierowca prowadził pojazd bez włożonej wykresówki. Na wykresówce nie zarejestrowano czasu prowadzenia, prędkości i przebytej drogi. Kierowca nie okazał do kontroli innych wykresówek z tygodnia objętego kontrolą.

Po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania, MWITD decyzją z 27 stycznia 2021 r., na podstawie art. 92a ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. 2019, poz. 2140, ze zm., dalej u.t.d.), nałożył na Stronę karę pieniężną w wysokości 5.000 zł. Uzasadniał tym, że chociaż w ww. pojeździe był zainstalowany tachograf z ważną legalizacją, to w kontrolowanym okresie, dwukrotnie nie został zarejestrowany pełny czas prowadzenia wskazanego pojazdu, tj. 16-17 grudnia 2020 r. i 17-18 grudnia 2020 r. Stwierdził, że na wykresówce z 16 grudnia 2020 r. kierowca zakończył zapis w S. o godzinie 19:40 ze stanem licznika 72796. Następna wykresówka z 17 grudnia 2020 r. miała zarejestrowany okres pracy od godziny 8:10 ze stanem licznika 72796. Kierowca jako miejsce rozpoczęcia i zakończenia używania wykresówki wpisał miejscowość S. Pomimo kontynuacji stanu licznika, rysik przebytej drogi nie był kontynuowany. Zdaniem MWITD, na wykresówce nie zarejestrowano około 15 km. Wykresówkę z 17 grudnia 2020 r. kierowca zakończył zapisem jazdy o godzinie 22:25, ze stanem licznika 73318, w miejscowości S. Z kolei wykresówka z 18 grudnia 2020 r. również z zapisem z miejscowości S, posiadała zapis rejestracji pracy od godziny 7:25 ze stanem licznika 73318. W trakcie kontroli odczytano stan drogomierza 73691 km i ustalono, że na wykresówce nie zarejestrowano około 40 km jazdy. Organ stwierdził, że kierowca świadomie wyjął wykresówkę z tachografu i nie rejestrował czasu przejazdu. Kierowca przyznał się do popełnionego czynu i przyjął mandat karny za stwierdzone naruszenie.

Zdaniem organu brak rejestracji pełnego czasu pracy na wykresówce był celowy, skutkował nieprzestrzeganiem dopuszczalnych norm prowadzenia pojazdu przez kierowcę, był korzyścią dla przedsiębiorcy, dla którego kierowca świadczył pracę. Podał też, że każda forma manipulowania tachografem, wykresówką lub kartą kierowcy, która mogłaby spowodować sfałszowanie, zlikwidowanie lub zniszczenie danych lub informacji wydrukowanych, jest zabroniona. Jazda pojazdem wyposażonym w tachograf analogowy bez włożonej wykresówki stanowi natomiast naruszenie art. 32 ust. 1, art. 33 ust. 1, art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. U. UE. L 2014.60.1. z 28 lutego 2014 r.; dalej: rozporządzenie 164/2014).

Organ podniósł, że Skarżąca nie odniosła się do stwierdzonego podczas kontroli naruszenia. Jednocześnie podkreślił, że Skarżąca jako profesjonalista, miała obowiązek i powinność zadbać o należyte wykonywanie ciążących na niej obowiązków ujętych w przepisach regulujących daną sferę prowadzonej działalności gospodarczej. Odpowiedzialność przedsiębiorcy oparta na zasadzie ryzyka oznacza, że ponosi on odpowiedzialność za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności się posługuje. Przedsiębiorca nie wykazał dochowania wszelkiej staranności, by nie dopuścić do naruszenia obowiązujących przepisów.

Po rozpatrzeniu odwołania Strony, GITD zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Odwołał się do treści art. 92a ust. 1, ust. 3 i ust. 7 oraz art. 92c ust. 1 i art. 4 pkt 22 lit. h u.t.d. oraz art. 92a w zw. z art. 93 ust. 1 u.t.d., na podstawie których nałożono kary pieniężne. Podał, że art. 92a ust. 1 i ust. 7 w zw. z załącznikiem nr 3 do u.t.d., określają w sposób sztywny wysokość kar pieniężnych i organ nie ma możliwości miarkowania kar pieniężnych. Dlatego regulacja z art. 189d ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, z późn. zm., dalej: k.p.a.), na mocy art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a., nie miała zastosowania. Podobnie, z uwagi na odrębną regulację art. 92c ust. 1 pkt 1 i art. 92b ust. 1 u.t.d., nie znajdowały zastosowania art. 189e oraz art. 189f k.p.a., określające przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej oraz udzielenia pouczenia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d., GITD przywołał brzmienie art. 32 ust. 1, art. 33 ust.1 i ust. 3 oraz art. 34 ust. 1 rozporządzenia 165/2014. Uważał za udowodnione, że w dniach 16-17 i 17-18 grudnia 2020 r. Skarżąca wykonywała przewozy drogowe, w trakcie których - na skutek nieprawidłowej obsługi tachografu, tj. nieumieszczenia wykresówki w tachografie nie była rejestrowana aktywność kierowcy, prędkość pojazdu i przebyta droga. Mimo użytkowania obu podlegających kontroli wykresówek jedna po drugiej, stwierdzono brak ciągłości zapisu na wykresie przebytej drogi. Wykresówka umieszczona w tachografie w ciągu 24 godzin wykonuje obrót o 360°, co oznacza, że po włożeniu kolejnej wykresówki do tachografu, jeżeli pojazd się nie przemieszczał, rysik przebytej drogi zacznie na nowej wykresówce rejestrować przemieszczanie pojazdu, na tej samej wysokości, na której zakończył rejestrację na poprzednio używanej wykresówce, z odpowiednim przesunięciem, z uwzględnieniem czasu jaki upłynął od momentu wyjęcia wykresówki i ponownego włożenia kolejnej wykresówki. Organ wskazał, że na obu wykresówkach - z 17 i 18 grudnia 2020 r. stan licznika był zgodny. Jednak pomimo tej zgodności, na ww. wykresówkach brak było ciągłości w wykresie przebytej drogi, gdyż nie zarejestrowano kilku kilometrów przebytej drogi.

Podniósł, że lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. odnosi się do stanu faktycznego polegającego na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w tachograf analogowy bez umieszczonej wykresówki w tachografie. Skoro tachograf analogowy, by móc rejestrować aktywność kierowcy, prędkość pojazdu i przebytą drogę, musi mieć materiał, na którym te dane będzie rejestrował, to nieumieszczenie w tachografie wykresówki, oznacza niewłaściwą obsługę tego urządzenia. Zatem brak wykresówki w tachografie powoduje, że tachograf nie ma materiału, na którym mógłby rejestrować wymagane dane. Co do sprawy zakończonej decyzją GITD z 26 maja 2011 r., wyjaśnił, że odnosiła się do innego stanu faktycznego i była wydana na podstawie przepisów, które nie obowiązywały w dniu kontroli. Dlatego nie miała odniesienia do kontrolowanej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, rozpoznając skargę Strony, uznał jej zasadność. Przyjął, że analiza treści obu decyzji wydanych w sprawie, prowadziła do wniosku, że ustalony przez organy stan faktyczny pozostawał w zasadzie tożsamy, z tą różnicą, że organ I instancji precyzyjnie określił pokonaną odległość bez umieszczenia wykresówek w tachografie oraz uściślił, że w ujawnionych przypadkach naruszenia, kierujący każdorazowo w pierwszej fazie transportu umieścił wykresówkę w tachografie, aby następnie ją usunąć i kontynuować przewóz drogowy.

Skarżąca zaś w skardze, przyznała że dwukrotnie miał miejsce przewóz towarów, w trakcie którego, odnośnie części trasy, miało miejsce kontynuowanie jazdy bez umieszczenia wykresówek w tachografie.

Wobec powyższego, przy uwzględnieniu treści protokołu kontrolnego, WSA stwierdził, że stan faktyczny sprawy został ustalony przez organy prawidłowo i nie był sporny. Rozbieżność istniała co do wykładni przepisów załącznika nr 3 do u.t.d., czy naruszenie należało zakwalifikować zgodnie z lp. 6.2.1., jak przyjęły organy, czy też na mocy lp. 6.3.5. zał. nr 3 do u.t.d., jak oczekiwała Strona.

W ocenie WSA, Skarżąca słusznie zarzuciła, że ustalony przez organy administracyjne stan faktyczny, należy zakwalifikować jako naruszenie z lp. 6.3.5. Wniosek taki znajduje podstawę w wykładni literalnej oraz wykładni systemowej wewnętrznej wymienionych przepisów załącznika nr 3 do u.t.d. Według WSA z treści lp. 6.2.1. zał. nr 3 do u.t.d. wynika, że niewłaściwa obsługa lub odłączenie tachografu ma m.in. wywołać skutek w postaci nierejestrowania danych na wykresówce. Chodzi o sytuację, gdy wykresówka będzie znajdować się w tachografie i na skutek różnego rodzaju działań, urządzenie nie rejestruje danych na wykresówce. Gdyby nie te działania, zapis miałby miejsce, a to jest możliwe jedynie wówczas, gdy wykresówka jest umieszczona w tachografie. Natomiast w lp. 6.3.5. zał. nr. 3 do u.t.d. jednoznacznie określono przypadek niedopuszczalnego wyjęcia wykresówek, a oczywistą konsekwencją tego, jest brak uwidocznienia danych na wykresówce. Podkreślił, że wymienione przepisy stanowią część większej grupy przepisów dotyczących naruszenia zasad korzystania z tachografów, ujętych w grupie 6, określonej jako naruszenie przepisów o stosowaniu tachografów. W ramach tej grupy, należy wyróżnić trzy podgrupy: 6.1. naruszenie zasad i warunków wyposażenia pojazdu w tachograf, 6.2. wykonywanie przewozu drogowego z ingerencją w działanie tachografu lub dane rejestrowane przez tachograf, 6.3. naruszenie zasad i warunków użytkowania tachografu. W ocenie WSA oznaczenie tych podgrup zawiera w sobie treść normatywną, co oznacza, że właściwa wykładnia przepisów określających konkretne naruszenia, wymaga także uwzględnienia opisu danej podgrupy. Co do podgrupy 6.2., kluczowe znaczenie ma posłużenie się przez ustawodawcę słowem "ingerować", które należy odczytywać jako wywieranie negatywnego wpływu na działanie samego urządzenia tachografu lub dane przez niego rejestrowane. Zestawienie naruszeń z podgrup 6.2. i 6.3. wskazuje, że w podgrupie 6.2. zebrano czyny o najwyższym stopniu społecznej szkodliwości z grupy 6, co znalazło także odzwierciedlenie w wysokości sankcji, albowiem czyny z tej podgrupy są zagrożone karą pieniężną w kwocie 10.000 zł i 5.000 zł, podczas gdy w podgrupie 6.3. maksymalną karę stanowi kwota 3.000 zł. Dodatkowo realizacja naruszeń z podgrupy 6.2. wymaga podjęcia działań o wyższym stopniu skomplikowania, niejednokrotnie stosowania dodatkowych urządzeń lub oprogramowania, a działania te będą cechować się większą determinacją sprawcy w naruszeniu zasad, niż czyny z podgrupy 6.3. Czym innym jest proste wyjęcie wykresówek, w porównaniu do takiej obsługi tachografu, która, pomimo właściwie umieszczonej wykresówki, wywołuje brak rejestrowania danych lub ich rejestrowanie niezgodnie z rzeczywistością. Sąd odniósł się krytycznie do widocznej po stronie organu tendencji do rozszerzającej wykładni przepisów załącznika nr 3, zmierzającej do objęcia części naruszeń z podgrupy 6.3. kwalifikacją właściwą dla podgrupy 6.2.

Sąd podzielił opinię GITD co do istotnego znaczenia protokołu kontroli drogowej z [...] grudnia 2020 r., będącego dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. stanowiącym dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Zauważył, że Skarżąca akceptowała ustalenia faktyczne organów. Jednakże z faktu, że w załączniku nr 1 do protokołu kontroli wskazano, z jakim przepisem załącznika nr 3 i przepisem u.t.d. ma być związane naruszenie, nie można wywodzić, że organy wydające decyzje, są związane określoną w protokole kontroli podstawą prawną. Podkreślił, że dokonanie w trakcie kontroli ustaleń faktycznych i prawnych, nie zwalniało organów od dokonania we własnym zakresie ustaleń w tej mierze, w tym weryfikacji poprawności przeprowadzonej kontroli. Z faktu przytoczenia przez GITD orzecznictwa sądów administracyjnych, akcentującego znaczenie protokołu kontroli drogowej dla określenia stanu faktycznego, WSA wnioskował, że stanowisko tego organu co do znaczenia protokołu sporządzonego w tej sprawie, odnosi się właśnie do dokonanych w tym postępowaniu ustaleń faktycznych. Z drugiej strony, pewne wątpliwości co do tego, czy rzeczywiście organ II instancji przyjmował tego rodzaju rozumienie protokołu tj. z pominięciem związania określoną w nim kwalifikacją prawną, budziły podkreślenia tekstu uzasadnienia decyzji, podczas gdy Strona w odwołaniu od decyzji MWITD podnosiła, że stan faktyczny w sprawie został ustalony poprawnie. Tego rodzaju działanie, stwarza ryzyko wywołania u strony błędnego przekonania, że w istocie już sama czynność kontroli zdeterminowała w pełni treść rozstrzygnięcia w jej sprawie. Także argumentacja przedstawiona w odpowiedzi na skargę mogła wywoływać tego rodzaju wątpliwości, aczkolwiek Sąd ściśle odgranicza decyzje organów administracyjnych (podlegające kontroli Sądu w zakresie ich zgodności z prawem), od odpowiedzi na skargę, będącej pismem procesowym, które nie może uzupełniać decyzji wydanej w postępowaniu.

W tym stanie sprawy, WSA na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji. Nie dopatrzył się wystąpienia przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego (art. 145 § 3 p.p.s.a.).

Z powyższym wyrokiem nie zgodził się organ- Główny Inspektor Transportu Drogowego i na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 p.p.s.a. zaskarżył w całości ww. wyrok. Orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów prawa tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 92a ust. 1, ust. 7 u.t.d. (Dz.U. z 2019 r. poz. 58), w zw. z Ip. 6.2.1 zał. nr 3 do u.t.d. oraz Ip. 6.3.5 zał. nr 3 do u.t.d. w zw. z art. 34 ust. 1 rozporządzenia 165/2014, poprzez błędne przyjęcie, że w bezspornie ustalonym stanie faktycznym, organy winny nałożyć karę pieniężną za naruszenie określone w Ip. 6.3.5 zał. nr 3 do u.t.d. zamiast Ip. 6.2.1 zał. nr 3 do u.t.d., podczas gdy w przedmiotowej sprawie ustalono, że kierujący pojazdem prowadząc pojazd nie rejestrował na wykresówce aktywności związanej z przebytą drogą, z uwagi na jej brak w tachografie, zatem w sprawie nie mogło mieć zastosowania naruszenie Ip. 6.3.5, które mówi o niedopuszczalnym wyjęciu wykresówki,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak możliwości jednoznacznego ustalenia przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji i jednocześnie ich wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, wskazując, że w podgrupie naruszeń 6.2 zebrano czyny o najwyższym stopniu szkodliwości, na co wskazują wysokości przewidzianych sankcji, podczas gdy dla oceny wagi naruszenia nie mają znaczenia wysokości sankcji, a "poziom przewinienia" uregulowany w ww. rozporządzeniu 2016/403.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie GITD wnosił o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi; ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; rozpoznanie sprawy na rozprawie; zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej GITD przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Obecny na rozprawie przed NSA pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zajęte w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna organu podlegała uwzględnieniu, choć nie wszystkie jej zarzuty okazały się być usprawiedliwione.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż stosownie do treści art. 184 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Z powołanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, której przesłanki wyszczególniono w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez WSA wykładni i zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Nieskuteczny i niezasadny okazał się zarzut zgłoszony w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej, podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 w zw. z art.141 § 4 p.p.s.a. Odnosząc się do konstrukcji tego zarzutu, w pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., którego naruszenie zarzuca skarżący kasacyjnie GITD, podobnie zresztą jak art. 149 § 1, czy § 1a, art. 146 § 1, art. 147, czy też art. 151 i art. 161 § 1 p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zobowiązany jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jego zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA z:30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, 8 kwietnia 2015r., I OSK 71/15; 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14).

W związku z tym, że autor skargi kasacyjnej powiązał zarzut art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. z wytknięciem naruszenia art. 135, art. 141 § 4 p.p.s.a., wyjaśnić należy, odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 135 p.p.s.a., że zgodnie z jego brzmieniem: "Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia". Przepis ten nie dotyczy więc uprawnień procesowych stron, lecz odnosząc się do fazy orzekania przez sąd administracyjny kształtuje kompetencje tego sądu uwzględniającego skargę. W konsekwencji przepis ten nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej (por. wyroki NSA z: 12 marca 2013 r., I OSK 1199/12; 13 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 91/10; dlatego powiązanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. z tym przepisem nie mogło odnieść skutku (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2025 r., sygn. akt III OSK 2778/22).

Wymaga także zauważenia, gdyż kasator jednoznacznie nie określił, ale powołane przepisy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135, art. 141 § 1 p.p.s.a. przesądzają, że zarzut ten mieści się w podstawie naruszenia przepisów postępowania, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wobec tego przy badaniu zasadności, a co za tym idzie – skuteczności, nie może pomijać znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z: 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2163/13; 27 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014r., sygn. akt II OSK 793/13). Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem, a związek ten, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a więc oznacza obowiązek wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były - co trzeba podkreślić - na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby (mógłby być) inny. Skoro w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest mowa o "naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", to należy przyjąć, że nie chodzi o każde (jakiekolwiek) naruszenia przepisów postępowania, lecz o naruszenie kwalifikowane jego skutkiem, którego wpływ może nie pozostawać bez wpływu na inny wynik sprawy, co wymaga uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia prawa na wynik sprawy. Wyjaśnienie to powinno znaleźć się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Natomiast uzasadnienie skargi kasacyjnej w ogóle nie rozwija omawianego zarzutu, nie wspominając o koniecznym elemencie, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., co także prowadzi do wniosku o braku skuteczności ww. zarzutu kasacyjnego.

Przechodząc do oceny prawidłowości zarzutu naruszenia art. 141 4 p.p.s.a., wymaga wyjaśnienia, że naruszenie powołanego przepisu może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera podstawowych elementów konstrukcyjnych, którymi musi charakteryzować się prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego (zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie) bądź wyrok nie zawiera stanowiska co do przyjętego przez sąd stanu faktycznego lub nie poddaje się kontroli instancyjnej (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09). Jak wspomniano, naruszenie to, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a., musi być na tyle poważne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Natomiast, w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska Sądu I instancji w zakresie wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 22 czerwca 2016 r., sygn. akt I GSK 1821/14; 6 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 985/17; 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13), do czego właśnie zmierzał Skarżący kasacyjnie organ.

Zatem w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. kwestionować można jedynie "techniczną kompletność" uzasadnienia. Polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawarte w uzasadnieniu wyroku motywy, jakimi Sąd I instancji kierował się, podejmując orzeczenie, pozwalają na kontrolę instancyjną w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną (art. 183 § 1 p.p.s.a.).

Zasadny okazał się natomiast zarzut zgłoszony w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej – naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 92a ust. 1, ust. 7 u.t.d. (Dz.U. z 2019 r. poz. 58), w zw. z Ip. 6.2.1 zał. nr 3 do u.t.d. oraz Ip. 6.3.5 zał. nr 3 do u.t.d. w zw. z art. 34 ust. 1 rozporządzenia 165/2014,

Przed jego oceną, należy zgodzić się, że stan faktyczny sprawy został ustalony przez organy administracyjne prawidłowo i nie był sporny pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego. Oznaczało to, że dwukrotnie nie został zarejestrowany pełny czas prowadzenia wskazanego pojazdu, tj. w okresach 16-17 grudnia 2020 r. i 17-18 grudnia 2020 r., chociaż w obu przypadkach na wykresówce z wcześniejszego przejazdu kierowca kończył zapis w S. ze stanem licznika, który także wpisywał, łącznie z miejscowością, na kolejnej wykresówce jako stan początkowy (jako miejsce rozpoczęcia i zakończenia używania wykresówki kierowca wpisał miejscowość S.). Wpisy na wykresówce wykazywały, że pomimo kontynuacji stanu licznika, rysik przebytej drogi nie był kontynuowany, czyli mimo użytkowania wykresówek jedna po drugiej, nie było na nich ciągłości zapisu na wykresie przebytej drogi. W rezultacie na wykresówce z 17 grudnia 2020 r. nie zarejestrowano przejazdu ok. 15 km, a na wykresówce z 18 grudnia 2020 r.- około 40 km.

Wobec powyższego za błędne należało uznać stanowisko WSA, że organy za stwierdzone naruszenia winny nałożyć karę pieniężną za naruszenie określone w Ip. 6.3.5 zał. nr 3 do u.t.d., zamiast Ip. 6.2.1 zał. nr 3 do u.t.d., skoro kierujący pojazdem prowadząc pojazd nie rejestrował na wykresówce aktywności związanej z przebytą drogą, z uwagi na brak wykresówki w tachografie.

Przepis lp. 6.2.1. został umiejscowiony w grupie naruszeń 6.2. zał. nr 3 do u.t.d. - Wykonywanie przewozu drogowego z ingerencją w działanie tachografu lub dane rejestrowane przez tachograf i ma treść: "Niewłaściwa obsługa lub odłączenie homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkującego nierejestrowaniem na wykresówce lub karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi." Autor skargi kasacyjnej trafnie wskazuje, że przywołany przepis należy rozumieć w ten sposób, że sankcjonuje on sytuacje, gdy dochodzi do nierejestrowania na karcie kierowcy lub wykresówce aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi, przy czym brak tej rejestracji na karcie kierowcy jest powodowany odłączeniem tachografu bądź jego niewłaściwą obsługą. Należy bowiem mieć na uwadze, że kluczowym elementem składającym się na właściwą obsługę tachografu jest umieszczenie w nim wykresówki lub karty kierowcy. W myśl bowiem art. 34 ust. 1 rozporządzenia 165/2014 kierowcy stosują wykresówki lub karty kierowcy w każdym dniu, w którym prowadzą pojazd, począwszy od przejęcia pojazdu. Wykresówki ani karty kierowcy nie wyjmuje się z urządzenia rejestrującego przed zakończeniem dziennego okresu pracy, chyba że jej wyjęcie jest dopuszczalne z innych powodów lub jest konieczne do wprowadzenia symbolu państwa po przekroczeniu granicy. Wykresówka lub karta kierowcy nie może być używana przez okres dłuższy niż ten, na który jest przeznaczona. Nie można zatem nie podzielić argumentów organu zawartych w skardze kasacyjnej, że skoro kierowca jest zobowiązany do rejestrowania aktywności na wykresówce, to zaniechanie polegające na niewłożeniu tej karty do tachografu jest nieuprawnioną ingerencją w jego pracę i dane przez niego rejestrowane gdyż karta kierowcy stanowiąca funkcjonalną całość z tachografem zawierać będzie informacje niezgodne ze stanem rzeczywistym (nie będzie rejestrowana aktywność kierowcy, prędkość pojazdu, przebyta droga).

Takie rozumienie treści naruszenia zawartego w l.p. 6.2.1. jest podzielane w orzecznictwie sadowoadministracyjnym, w którym przyjęto, że przepis ten znajduje zastosowanie w przypadku, gdy dochodzi do przejazdu, lecz przejazd ten nie jest rejestrowany za pomocą urządzenia rejestrującego, np. z powodu nieuprawnionej ingerencji w to urządzenie (por. wyroki NSA z: 11 lipca 2024 r., sygn. akt II GSK 275/24 i powołane w nim orzecznictwo; 16 października 2024 r., sygn. akt II GSK 856/21; 3 września 2025 r., sygn. akt II GSK 2249/21).

Podkreślić należy niesporny fakt ustalony w trakcie kontroli, że kierowca prowadził pojazd bez włożonej do tachografu wykresówki, mimo obowiązku rejestracji swojej aktywności. Natomiast kara z lp. 6.3.5 załącznika nr 3, która wedle Sądu I instancji powinna zostać nałożona zamiast kary z Ip. 6.2.1. zał. nr 3 do u.td., przewidziana została za zachowanie polegające na niedopuszczalnym wyjęciu wykresówek lub karty kierowcy, mających wpływ na rejestrację danych. Inaczej mówiąc, karze na tej podstawie prawnej podlega przedsiębiorca, jeżeli wykazane zostanie, że w sposób niedopuszczalny wyjęto kartę kierowcy np. w trakcie jazdy, tak aby uniknąć odnotowywania na niej wyników działania tachografu, co wpływa na wiarygodność danych, mające przełożenie na ocenę spełnienia wymagań prawa co do czasu pracy i wymaganych odpoczynków. Zatem nie można uznać za trafne stanowiska WSA, iż adekwatną do sytuacji niezalogowania karty do tachografu będzie pozycja z grupy naruszeń 6.3 załącznika do u.t.d., albowiem żadna z zawartych tam pozycji nie odpowiada brakowi użycia karty kierowcy po rozpoczęciu przewozu.

Co do wątpliwości WSA co do wagi naruszeń z lp. 6.2.1. i lp. 6.3.5. zał. nr 3 do u.t.d., oba są kwalifikowane jako BPN –bardzo poważne naruszenia, podobnie jak w załączniku I.2. - Grupy naruszeń przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 (tachograf) do rozporządzenia 2016/403, wyróżnia się następujące grupy naruszeń przepisów: "Użytkowanie tachografu, karty kierowcy lub wykresówki, a w tym: podstawa prawna art. 34 ust. 1 i punkt 13. Nieodpowiednie stosowanie wykresówek/karty kierowcy oraz punkt 14. Niedopuszczalne wyjęcie wykresówek mające wpływ na rejestrację danych". Obydwa te naruszenia zostały zakwalifikowane w rozporządzeniu jako bardzo poważne. Dlatego nie można zgodzić się z Sądem I instancji, że ten element miałby być decydujący o stosowaniu przez organy kwalifikacji z lp. 6.2.1. w sytuacjach, jak stwierdzona.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że wskutek błędnej oceny przez Sąd I instancji istotnych dla rozstrzygnięcia zagadnień materialnoprawnych, doszło do uchylenia prawidłowych decyzji organów ITD o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł stwierdzających naruszenie lp. 6.2.1. zał.nr 3 do u.t.d. Jak zostało wykazane wyżej, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie zostały wydane z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością ich uchylenia.

Wobec stwierdzenia, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., z przytoczonych wyżej względów, uchylił zaskarżony wyrok w całości i rozpoznał skargę. Uznając zaś, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji są zgodne z prawem, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.), mając na uwadze, że sprawę w II instancji prowadził ten sam radca prawny.