Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2015 r. sprawy ze skargi A. S. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu -skargę oddala-

II SA/Rz 330/15

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] zatwierdził projektu budowlany i udzielił K. G. i R. R. pozwolenia na budowę siedmiostanowiskowej ręcznej myjni samochodowej z zadaszeniem, stanowiska czyszczenia, kontenera socjalno-technicznego, miejsc postojowych, zjazdu i ekranu akustycznego wraz z niezbędną infrastruktura techniczną, przebudowę linii oświetleniowej na działkach nr 14/1, 14/2, 38/18 oraz likwidacji części napowietrznej linii energetycznej na działkach nr 14/1, 14/2, 38/18 i 750/10 w [...].

Wnioskiem z dnia 25 czerwca 2014 r. B.W. i J.W. zwrócili się do Prezydenta Miasta [...] o wznowienie postępowania w sprawie podnosząc, że o wydaniu opisanej wyżej decyzji o pozwoleniu na budowę dowiedzieli się z treści decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]. Będąc stroną na etapie ustalania dla przedmiotowej myjni warunków zabudowy oczekiwali, że zostaną powiadomieni o postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.

Działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 149 § 1 i 2 oraz art. 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) - dalej: "k.p.a.", postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] wznowił na żądanie wnioskodawców postępowanie dotyczące sprawy zakończonej własną ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 2013 r., a następnie decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił jej uchylenia.

Zdaniem organu planowane od strony stanowiącej własność B. W. działki nr 1163 stanowiska do czyszczenia, miejsce na kontener na śmieci oraz ekran akustyczny zostały zaprojektowane zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Usytuowanie spornej inwestycji wyklucza zatem uznanie za usprawiedliwione twierdzenie wnioskodawców, że zostali narażeni na niebezpieczeństwo i utratę prawa własności nieruchomości. Ponadto działka nr 1163 nie znajduje się w prawidłowo wyznaczonym obszarze oddziaływania obiektu, wobec czego brak było podstaw do uznania wnioskodawców za strony postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.

We wniesionym odwołaniu B. W. i J. W. wskazali, że powołując się na obszar oddziaływania inwestycji organ I instancji wziął pod uwagę jedynie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 z późn.zm), dotyczące ograniczenia prawa do zagospodarowania nieruchomości. Nie wziął pod uwagę chociażby przepisów z zakresu ochrony środowiska, ochrony przyrody, przepisów Prawa wodnego, lub chociażby właśnie przepisów z zakresu zagospodarowania przestrzennego, stanowiących "przepisy odrębne" w rozumieniu definicji obszaru oddziaływania określonej w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu podał, że status strony postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę wiąże się ściśle z posiadaniem tytułu prawnego do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. W opisywanej sprawie Prezydent zaniechał zbadania tytułu do działki nr 1163 traktując jednakowo oboje wnioskodawców, podczas gdy z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, iż właścicielem ww. nieruchomości jest wyłącznie B.W. Niemniej mając na względzie, że jest ona właścicielką działki nr 1163 należało ustalić, czy nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, nie utożsamiając obszaru oddziaływania tylko i wyłącznie z naruszeniem przepisów techniczno – budowlanych na skutek realizacji planowanej inwestycji. Przy ustalaniu obszaru oddziaływania chodzi bowiem nie tyle o faktyczne naruszenie konkretnego przepisu, co o potencjalną możliwość oddziaływania obiektu na otoczenie, ze względu na jego specyfikę, w celu ochrony interesów stron postępowania. Skoro zatem w niniejszej sprawi zachodzi konieczność opracowania dokumentacji dotyczącej emisji hałasu oraz realizacji ekranu akustycznego w celu zachowania wymaganych norm ochrony przed hałasem, oczywistym jest, że występuje potencjalne oddziaływanie na tereny sąsiednie, a zatem kwestionowaną decyzje wydano co najmniej przedwcześnie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 75 § 1 k.p.a., gdyż organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na przypuszczeniach i hipotezach, podważając jednocześnie wiarygodność zgromadzonych w aktach dokumentów, w tym opinii biegłych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wyeliminowanie zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W rozpoznawanej sprawie Sąd tego rodzaju wad i uchybień nie stwierdził, co przesądziło o oddaleniu skargi.

Zaskarżona decyzja jest decyzją kasacyjną – uchylającą rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazującą sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, zapadła ona w postępowaniu wznowieniowym, który jest jednym z nadzwyczajnych trybów służących weryfikacji decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu administracyjnym, regulowanym przepisami art. 145 – 152 k.p.a. Postępowanie wznowieniowe przebiega w 2 fazach – wstępnej, zainicjowanej wnioskiem o wznowienie, w której następuje badanie dopuszczalności wznowienia pod względem podmiotowym, zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie oraz powołania ustawowych przesłanek określonych w art. 145 § 1 k.p.a. oraz – w fazie następującej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (właściwej). Na tym etapie organ administracji dokonuje merytorycznej oceny materiału dowodowego celem zweryfikowania twierdzeń wnoszącego podanie.

Negatywny wynik badania podstaw formalnych prowadzi do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.).

Ustalenie natomiast czy w danym przypadku zaistniały rzeczywiście podstawy wznowienia, a następnie rozstrzygnięcie istoty sprawy może nastąpić wyłącznie w fazie postępowania rozpoznawczego, o czym stanowi expressis verbis art. 149 § 2 k.p.a. Rodzaje rozstrzygnięć jakie mogą zapaść we wznowionym postępowaniu wymienia art. 151 k.p.a. w § 1 – są to:

1) odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy organ stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

2) uchylenie decyzji dotychczasowej, gdy organ stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy.

Art. 151 § 2 k.p.a. stanowi, że w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Zgodnie natomiast z art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Z powyższej regulacji wynika, że w sytuacji, gdy organ stwierdzi brak zaistnienia przesłanki wznowienia – odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 k.p.a., zaś w sytuacji, gdy stwierdzi, że taka przesłanka zachodzi – prowadzi dalej postępowanie. Jego zakończenie następuje poprzez wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. (uchylenie decyzji dotychczasowej i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej istotę sprawy) lub na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 lub § 2 k.p.a. (stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa i wskazanie powodów nieuchylenia decyzji – upływ czasu lub okoliczność, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej). Uznanie zatem przez organ, zgodnie z wnioskiem podmiotu ubiegającego się o wznowienie, że istnieje przesłanka wznowienia wymieniona w art. 145 § 1, 145a lub 145b k.p.a., nie oznacza automatycznie uchylenia wydanej uprzednio decyzji źródłowej.

W niniejszej sprawie, rozpatrując wniosek o wznowienie oparty na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ I instancji uznał, że B. W. i J. W. nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 7-stanowiskowej myjni samochodowej z infrastrukturą. Konsekwencją tego stanowiska była odmowa uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, orzeczona decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2014 r., wydaną w oparciu o art. 151 § 1 k.p.a.

Stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013, poz. 1409, ze zm.) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy natomiast rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia zagospodarowania tego terenu (art. 3 pkt 20 cyt. ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji).

Oceniając legitymację strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę Wojewoda [...] zakwestionował stanowisko organu I instancji w tym zakresie i wskazał, że obszar oddziaływania obiektu budowlanego nie może być utożsamiany tylko i wyłącznie z naruszeniem, w związku z projektowaną inwestycją, wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi. Chodzi nie o faktyczne naruszenie, a o potencjalną możliwość takiego naruszenia związaną z oddziaływaniem obiektu na otoczenie, a celem wyznaczenia obszaru oddziaływania jest ochrona interesów właścicieli sąsiednich działek przed takim naruszeniem. W rozpoznawanej sprawie ma to istotne znaczenie w kontekście konkretnego przeznaczenia obiektu i sposobu zagospodarowania terenu (myjnia samochodowa), co do którego w wydanej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2010 r. wskazano, iż "na etapie pozwolenia na budowę należy sporządzić ekspertyzę wykazującą spełnienie wymogów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, a jej zalecenia uwzględnić w projekcie budowlanym". Stąd Wojewoda wywodzi konkluzję, że skoro zachodzi potrzeba spełnienia określonych wymagań w zakresie ochrony przed hałasem, występuje oddziaływanie na tereny sąsiednie.

W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego w pełni zasługuje na aprobatę. Podobne wyrażone zostało w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 1182/10, https://cbois.nsa.gov.pl, gdzie NSA zaprezentował pogląd, że zachowanie odległości i innych wymagań wynikających m. in. z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie decyduje o braku interesu prawnego osób mających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanego obiektu. NSA przesądził, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, że osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie są stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Badanie i analizowanie podnoszonych przez nich zarzutów może zatem odbywać się w toku postępowania, przy zapewnieniu im czynnego udziału w postępowaniu.

W rozpoznawanej sprawie wnioskodawcy wskazywali na oddziaływanie inwestycji – myjni samochodowej na działkę nr ewid. 1163, bezpośrednio sąsiadującą z terenem inwestycji, głównie poprzez emisje hałasu i spalin. Zarzuty te winny zostać rozpatrzone przez organ prowadzący postępowanie wznowieniowe wraz z dokonaniem analizy przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego i pozostałych wymaganych art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane dokumentów, tak jak winien by to uczynić organ I instancji udzielający pozwolenia na budowę w postępowaniu zwykłym.

Istotą bowiem wznowionego postępowania, w którym, tak jak w niniejszej sprawie, zaistniały przesłanki z art. 145 § 1 k.p.a., jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, a więc de facto powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Postępowanie to prowadzi się tak, jakby pierwotna decyzja jeszcze nie została wydana, należy zatem po pierwsze uwzględnić aktualny stan faktyczny sprawy, po drugie zaś obecny stan prawny (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15.12.2008 r., IV SA/Wa 1641/08, System Orzecznictwa LEX Nr 529558, wyrok WSA w Warszawie z dnia 30.11.2010 r., VII SA/Wa 1649/10, LEX Nr 760030).

Słuszne są także zastrzeżenia organu odwoławczego co do prawidłowości ustalenia stron postępowania wznowieniowego – i to zarówno w odniesieniu do J. W. – składającego wniosek o wznowienie wraz z B. W., który, jak wynika z akt sprawy, nie jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym ani zarządcą działki nr 1163, jak również poprzez stwierdzenie, że w postępowaniu tym brali udział K. G. i R. R. – poprzednio inwestorzy, nie została natomiast dopuszczona jako strona A. S. - następca prawny ww. podmiotów.

Z wszystkich tych przyczyn Sąd uznał, że zarzuty skargi nie są zasadne, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Odnosząc się natomiast do powołanego przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie wyroku tut. Sądu o sygn. II SA/Rz 466/13 dotyczącego również wznowienia postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę myjni samochodowej, należy podkreślić różnice w stanie faktycznym obu spraw. W sprawie II SA/Rz 466/13 podnoszone przez skarżących przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu dotyczyło już zrealizowanego i użytkowanego obiektu, nie mogło wobec tego wpłynąć na ocenę prawidłowości ustalenia obszaru oddziaływania obiektu, który wyznacza się dla inwestycji projektowanej, a który został wyznaczony w tamtej sprawie z uwzględnieniem szeroko pojętych uwarunkowań środowiskowych, obejmujących także emisję hałasu. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wskazywali na konkretne naruszenie poziomu hałasu czy zanieczyszczenia środowiska, ale odwoływali się do potencjalnych zagrożeń, wynikających z bezpośredniego sąsiedztwa i bliskiego usytuowania ich działki (jak podają ok. 2m) względem działki nr 14/1 objętej inwestycją (droga dojazdowa do myjni).

Z wszystkich tych przyczyn Sąd oddalił skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a