Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubuskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 stycznia 2025 r. sygn. akt II SA/Go 578/24 w sprawie ze skargi Wojewody Lubuskiego na uchwałę Rady Gminy Przytoczna z dnia 3 czerwca 2024 r. nr IV.20.2024 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Przytoczna oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej WSA) wyrokiem z dnia 15 stycznia 2025 r., II SA/Go 578/24, oddalił skargę Wojewody Lubuskiego (dalej Wojewoda) na uchwałę Rady Gminy Przytoczna (dalej RG Przytoczna) z dnia 3 czerwca 2024 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Przytoczna.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 3 czerwca 2024 r. RG Przytoczna podjęła zaskarżoną uchwałę nr IV.20.2024.

Skargę na tę uchwałę, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t.Dz.U.2024.609 ze zm.; dalej u.s.g.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935; dalej p.p.s.a.), złożył Wojewoda, zarzucając istotne naruszenie trybu sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz właściwości organów w tym zakresie, tj. art. 9 ust. 1, art. 11, art. 12 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.Dz.U.2023.799 ze zm.; dalej u.p.z.p.), w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia kwestionowanej uchwały i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.

Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił wniesioną skargę.

W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia właściwości organów, gdyż na końcu procedury planistycznej zgodę na uchwalenie zmiany studium z pominięciem działki nr [...] zatwierdziła Rada Gminy, a zatwierdzając go uznała przyjęte granice etapowania. Sąd podkreślił, że nie doszło do objęcia zaskarżoną uchwałą innych terenów niż te, których dotyczyła uchwała intencyjna, a jedynie do pominięcia działki nr [...]. Z tej przyczyny Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody, uznając, że dokonane zmniejszenie granic obszaru w porównaniu do tego, co przyjęła Rada Gminy w uchwale intencyjnej, przez wyłączenie działki nr [...], nie stanowiło przypadku istotnego naruszenia trybu sporządzania studium oraz przepisów o właściwości organów - art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Zdaniem WSA nie zasługiwał też na uwzględnienie zarzut skargi odnoszący się do braku tożsamości granic obszaru wskazanego w uchwale intencyjnej z granicami przyjętymi w uchwale przyjmującej zmianę studium z uwagi, jak to wskazano w skardze, "na liczne przesunięcia w obrębie wyznaczonych granic opracowania zmiany studium (zachodnia i południowa granica opracowania zmiany studium z etapu uchwalenia wykracza poza granice opracowania zmiany z etapu przystąpienia, z kolei północna część granic opracowania zmiany z etapu uchwalenia jest zawężona w stosunku do obszaru przedstawionego na etapie przystąpienia do zmiany studium)". Jak wyjaśniono w odpowiedzi na skargę różnice, jeżeli chodzi o granice obszaru wskazane w uchwale intencyjnej oraz uchwale przyjmującej zmianę studium, wynikały z kwestii technicznych, gdyż granice obszaru zmiany studium wskazane w uchwale intencyjnej z 2022 r. wymagały odwzorowania na rysunku, a nie jest możliwe, aby treść mapy zasadniczej (1:1000 lub 1:2000) w relatywnie dużej skali, stanowiącej podkład dla załącznika graficznego uchwały intencyjnej, odpowiadała dokładnie mapie topograficznej cechującej się skalami znacznie mniejszymi 1:25000 lub 1:50000. Doszło do deformacji samego rysunku, która jest charakterystyczna w procesie digitalizowania gdy pierwotna wersja, która została wykonana w technice analogowej z zastosowaniem kolorów i oznaczeń nanoszonych ręcznie, była skanowana w celu wprowadzenia nowych ustaleń tym razem przy użyciu technik cyfrowych. W ocenie Sądu w wyniku zastosowania map różnej skali nie doszło jednak do niedopuszczalnych zmian obszaru objętego uchwałą zmieniającą, w szczególności przez jego powiększenie w porównaniu do obszaru objętego uchwałą intencyjną. WSA podał, że w skardze nie wskazano na konkretne zmiany granic ograniczając się do bardzo ogólnego twierdzenia o licznych przesunięciach i koncentrując się na pominięciu działki nr [...], o czym była mowa wyżej. W opinii WSA, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do niedopuszczalnej zmiany obszaru wskazanego w uchwale intencyjnej, stanowiącej istotne naruszenie trybu w rozumieniu art. 28 u.p.z.p.

Zdaniem Sądu nie doszło również do istotnego naruszenia trybu sporządzenia zaskarżonej zmiany studium przez sposób, w jaki organy gminy Przytoczna (Wójt oraz Rada Gminy) rozpatrzyły uwagi wniesione do wyłożonego do publicznego wglądu projektu zmiany studium. W okolicznościach tej sprawy rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu zmiany studium, przedłożone zgodnie z art. 11 pkt 9 u.p.z.p. w formie listy wszystkich nieuwzględnionych uwag, stanowiło integralną część zaskarżonej uchwały jako załącznik nr 2. Z treści protokołu z sesji RG Przytoczna z dnia 3 czerwca 2024 r. wynika, że przed przystąpieniem do głosowania nad zaskarżoną uchwałą przeprowadzona została dyskusja nad wszystkimi wniesionymi uwagami, a więc także tymi opisanymi w skardze, po czym przedstawione przez Wójta Gminy Przytoczna rozstrzygnięcie dotyczące wniesionych uwag zostało poddane głosowaniu przez RG Przytoczna, w którym przyjęto zaproponowany sposób ich rozpatrzenia. RG Przytoczna podejmując uchwałę uchwaliła zmianę studium gminy Przytoczna orzekając jednocześnie o negatywnym sposobie rozpatrzenia określonych uwag. Taki sposób procedowania nie może, w ocenie Sądu, stanowić o istotnym naruszeniu prawa uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały. Zdaniem WSA, dla zrealizowania wymagania z art. 12 ust. 1 u.p.z.p. wystarczające jest, że rada rozpatrzyła nieuwzględnione przez wójta uwagi i uczyniła to "jednocześnie" z uchwaleniem studium. W opinii Sądu, sposób regulacji art. 11 pkt 9 i art. 12 ust. 1 u.p.z.p. oraz treść art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie określenia "istotnego naruszenia trybu sporządzenia studium" nie pozwalają w okolicznościach tej konkretnej sprawy przyjąć, że z uwagi na sposób rozpatrzenia zgłoszonych uwag uchwałę z powodu jej istotnej wadliwości należy usunąć z obrotu prawnego.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wojewoda, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania sprawy co do istoty, ewentualnie uchylenia ww. wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także – w obu przypadkach – zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie:

art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zarzutu podnoszonego w skardze dotyczącego braku merytorycznej oceny przez organ uwag krytycznych złożonych w toku procedury planistycznej wymienionych w załączniku Nr 3 do uchwały w wykazie uwag pod pozycją od 3 do 5, wobec tego, że organ ten nie przedstawił należytego uzasadnienia odrzucenia tych uwag, podczas gdy rozpoznanie tych zarzutów winno skutkować uwzględnieniem skargi i stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały,

art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutu zgłoszonego przez skarżącego dotyczącego braku merytorycznej oceny przez organ trzech uwag krytycznych złożonych w toku procedury planistycznej wymienionych w załączniku Nr 3 do uchwały w wykazie uwag pod pozycją od 3 do 5, wobec tego, że organ ten nie przedstawił należytego uzasadnienia odrzucenia tych uwag, co w konsekwencji doprowadziło do braku możliwości dokonania rzetelnej kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku,

art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia kwestionowanej uchwały, poprzez ich niezastosowanie przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organu nie stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały i oddalił skargę, mimo iż doszło do naruszenia art. 12 ust. 1 w zw. z art. 11 pkt 8, 9 oraz art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia kwestionowanej uchwały, polegającego na braku merytorycznej oceny przez organ uwag krytycznych złożonych w toku procedury planistycznej wymienionych w załączniku Nr 3 do uchwały w wykazie uwag pod pozycją od 3 do 5, wobec tego, że organ ten nie przedstawił należytego uzasadnienia odrzucenia tych uwag pozwalającego na weryfikację, czy uwagi zostały poddane przez organ rzetelnej analizie, oraz czy samo ich rozstrzygnięcie zostało oparte na konkluzjach wynikających z tej analizy, co w sposób istotny narusza prawo czynnego udziału społeczeństwa w pracach nad uchwaleniem lub zmianą studium oraz zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Oceniając zasadność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdzić trzeba, że Wojewoda nie wykazał, by rzeczywiście doszło do naruszenia wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów i to w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

W szczególności zauważyć wypada, że w skardze kasacyjnej Wojewody (zarzut "c") niezasadnie zarzucono naruszenie art. 11 pkt 8 i 9 oraz art. 12 ust. 1 u.p.z.p., bowiem są to przepisy, które w dniu 3 czerwca 2024 r., a więc w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały, nie obowiązywały, ponieważ zostały uchylone przez art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. (Dz.U.2023.1688) zmieniającej ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dniem 24 września 2023 r.

Przechodząc do oceny zasadności poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, iż zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. "poprzez nierozpoznanie zarzutu podnoszonego w skardze dotyczącego braku merytorycznej oceny przez organ uwag krytycznych złożonych w toku procedury planistycznej wymienionych w załączniku Nr 3 do uchwały w wykazie uwag pod pozycją od 3 do 5, wobec tego, że organ ten nie przedstawił należytego uzasadnienia odrzucenia tych uwag, podczas gdy rozpoznanie tych zarzutów winno skutkować uwzględnieniem skargi i stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały", wbrew wywodom strony skarżącej kasacyjnie, nie był zasadny. Jeżeli chodzi o treść uwag pod pozycją od 3 do 5, opisanych w skardze Wojewody, podniesionych przez D. i J. R. (poz. 3), Z. J. (poz. 4) oraz M. K. (poz. 5), to pomimo że RG nie ustosunkowała się w sposób oczekiwany przez organ nadzoru do podnoszonej w uwagach kwestii niezgodności granic obszaru opracowania zmiany studium, przedstawionych w załącznikach graficznych do uchwały intencyjnej i do uchwały przyjmującej zmianę studium – ta problematyka, chociaż bez odwoływania się do tych konkretnych uwag, była przedmiotem rozważań WSA. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez Sąd pominięte, lub gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por. np. wyrok NSA z 15.01.2019 r., II OSK 391/17, LEX nr 2624490; z 26.10.2018 r., I OSK 2946/16, LEX nr 2582901). Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. przez Sąd I instancji nie jest w realiach niniejszej sprawy zasadny, bowiem Sąd ten nie pominął żadnych istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności.

Z tych samych względów chybiony był także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. "poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu zgłoszonego przez skarżącego dotyczącego braku merytorycznej oceny przez organ trzech uwag krytycznych złożonych w toku procedury planistycznej wymienionych w załączniku Nr 3 do uchwały w wykazie uwag pod pozycją od 3 do 5". Jak już wyżej wskazano, problematyka niezgodności granic obszaru opracowania zmiany studium przedstawionych w załącznikach graficznych do uchwały intencyjnej i do uchwały przyjmującej zmianę studium, chociaż bez odwoływania się do tych konkretnych uwag, była przedmiotem rozważań WSA. Uwzględniając normatywną treść art. 141 § 4 p.p.s.a., prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji przeprowadził kontrolę ustalonego w sprawie stanu faktycznego, jak i zastosowanie przepisów prawa materialnego. Przedstawił zarzuty skargi i stanowisko organu, a także odniósł się do kwestii niezgodności granic obszaru opracowania zmiany studium, przedstawionych w załącznikach graficznych do uchwały intencyjnej i do uchwały przyjmującej zmianę studium. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku o wskazanej wyżej treści. Sąd I instancji dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie jest zaś naruszeniem tego unormowania wyrażenie w uzasadnieniu stanowiska innego od oczekiwanego przez stronę skarżącą kasacyjnie.

W konsekwencji powyższego nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a także art. 1 ust. 3 u.p.z.p. Ponadto, jak już wyżej podkreślono, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 12 ust. 1 w zw. z art. 11 pkt 8, 9 u.p.z.p., bowiem w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały w dniu 3 czerwca 2024 r. unormowania zawarte w art. 11 i art. 12 u.p.z.p. nie obowiązywały, gdyż z dniem 24 września 2023 r. zostały uchylone.

W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.