II OSK 1233/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-02-18	
Data wpływu	2022-05-30	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Antas
Robert Sawuła	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 1331/21	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 141, 147, 151, 174, 176, 183, 184, 189; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 nr 0 poz 777; art. 46; Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - t.j.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 741; art. 4, 14, 15, 28; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 87, 94;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1331/21 w sprawie ze skargi X sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 r. nr CXV/1551/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kliny Gadomskiego II" oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 9 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1331/21, po rozpoznaniu skargi X sp. z o.o. w [...] na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 r. nr CXV/1551/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kliny Gadomskiego II", w pkt I stwierdził nieważność § 7 ust. 2 pkt 2 oraz § 10 pkt. 3 części tekstowej zaskarżonej uchwały, w pkt II w pozostałym zakresie skargę oddalił, w pkt III zasądził od Rady Miasta Krakowa na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

X sp. z o.o. w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa Nr CXV/1551/10 z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kliny Gadomskiego II" (Dz. Urz. Woj. Małop. Nr 603, poz. 4785, dalej: m.p.z.p.) w części tj. § 7 ust. 2 pkt 2) uchwały, § 10 pkt 2 uchwały, § 10 pkt 3 uchwały, § 15 ust. 9 pkt 3 in fine uchwały (wyrażenie "pod warunkiem nie naruszania pozostałych ustaleń planu"). Uchwale w zaskarżonej części zarzucono naruszenie: art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP (Dz.U. Nr 78 poz. 483 ze zm.) w zw. z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej: u.p.z.p.) oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 777, dalej: "ustawa o wspieraniu rozwoju" lub "megaustawa"); art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju. Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części i zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku w pierwszej kolejności wskazał, że uchwała Rady Miasta Krakowa Nr CXV/1551/10 z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kliny Gadomskiego II" była już przedmiotem oceny WSA w Krakowie w sprawach do sygn. akt II SA/Kr 821/11, II SA/Kr 1381/11, II SA/Kr 840/14 oraz II SA/Kr 987/18. W żadnym z poprzednich wyroków nie była poddana szczegółowej analizie kwestia objęta niniejszą skargą tj. kwestia związana z zasadami lokalizowania urządzeń infrastruktury technicznej (telekomunikacyjnej), zatem rozpoznania niniejszej skargi jest dopuszczalne.

Sąd nie dopatrzył się naruszenia procedury planistycznej uregulowanej w art. 17 u.p.z.p. Podkreślił, że w tym zakresie wypowiedział się już zresztą WSA w Krakowie w wyroku o sygn. akt II SA/Kr 1381/11, gdzie wskazał, że: "analizując według powyższych zasad zaskarżoną uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 r. Sąd doszedł do przekonania, że nie jest ona sprzeczna z prawem ani też przy jej wydaniu nie naruszono zasad sporządzania planu miejscowego lub ustawowego trybu jego sporządzania." Skarżąca dopełniła obowiązku poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, co uczyniła pismem z dnia 2 września 2021 r. (data wpływu do UMK w dniu 6 września 2021 r.). Skarga złożona w dniu 21 października 2021 r. (data nadania listu poleconego), wobec braku odpowiedzi Rady Miasta Krakowa została zatem złożona w terminie. Strona skarżąca trafnie wywodzi też swój indywidualny interes prawny do zaskarżenia uchwały z art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych ( Dz.U.2021.777 t.j. z dnia 2021.04.26), który stanowi, że przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć, w zakresie telekomunikacji, uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego.

W pkt. I wyroku Sąd stwierdził nieważność § 7 ust. 2 pkt. 2 oraz § 10 pkt. 3 zaskarżonej uchwały. Postanowienia te zawarte są w rozdziale II uchwały pt. "Ustalenia ogólne" i dotyczą całego obszaru planu. § 7 uchwały ustala zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. W ust. 2 pkt. 2 tego przepisu wskazano, że w zakresie zasad ochrony walorów krajobrazowych ustala się przeciwdziałanie dewastacji krajobrazu elementami istniejącej i nowoprojektowanej infrastruktury technicznej poprzez maskowanie ich zielenią. Natomiast § 10 dotyczy ochrony i kształtowania krajobrazu dla terenów przeznaczonych do zainwestowania. W jego pkt. 3 przyjęto, że w tym celu ustala się nakaz przeciwdziałania dewastacji krajobrazu elementami nowopowstającej infrastruktury technicznej poprzez maskowanie ich zielenią.

Skarżąca wskazuje, że "niezrozumiałe jest dlaczego jakakolwiek infrastruktura techniczna z założenia jest elementem dewastującym krajobraz i co w istocie oznacza dewastacja krajobrazu przez tę infrastrukturę". Zdaniem Sądu jest oczywistym, że masywna infrastruktura techniczna taka jak słupy wysokiego napięcia czy wolnostojące wieże stacji bazowych telefonii komórkowych – choć ich istnienie jest konieczne – krajobrazu nie upiększają, jednakże polemika w tym zakresie jest bezprzedmiotowa. W istocie dotyczyłaby kwestii ocennych (indywidualnych upodobań estetycznych) i pozaprawnych, podczas gdy kontrola sądu zamyka się w badaniu zgodności z prawem poszczególnych rozwiązań zawartych w akcie prawa miejscowego. Natomiast niewątpliwe w ocenie Sądu rację ma skarżąca, że nakaz "maskowania zielenią" antenowej konstrukcji wsporczej wraz z antenami i osprzętem, może uniemożliwić spełnianie przez stacje bazowe swoich funkcji tj. komunikowania się z innymi stacjami bazowymi tworzącymi sieć telekomunikacyjną oraz urządzeniami końcowymi. Przede wszystkim jednak zupełnie z przywołanych wyżej, kwestionowanych uregulowań nie wynika zdaniem Sądu, na czym konkretnie miałoby to "maskowanie zielenią" polegać. Czy chodzi o jakiegoś rodzaju nasadzenia roślinne, czy też może o pomalowanie urządzeń na zielono? Organ w odpowiedzi na skargę przywołuje powód, dla którego postanowienie to zostało do planu wprowadzone, wskazując na "podręcznik dla urbanistów", stanowiący materiał Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Cytuje też zawarte tam zalecenia: w miejscowym planie zagospodarowani przestrzennego można wprowadzić zapisy odnoszące się do maskowania infrastruktury telekomunikacyjnej, która nie musi szpecić krajobrazu: "stacje bazowe są maskowane jako drzewa, pomniki czy słupy ogłoszeniowe. Taki obiekt można świetnie ukryć na kościele, kamienicy czy nawet w parku narodowym." Rzecz jednak w tym, że w przytoczonych, kwestionowanych przez stronę skarżąca przepisach uchwały dotyczących "maskowania zielenią" nie wskazano i nie skonkretyzowano żadnej z wyżej wymienionych propozycji.

Sąd podniósł, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stosownie do art. 14 ust. 8 u.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego. Oznacza to konieczność zachowania wymogów prawidłowej legislacji. Tymczasem analizując powyższe ustalenia (przepisy) zaskarżonej uchwały, niepodobna w ocenie Sądu nie zauważyć, że kształtują one niedookreśloną normę prawa miejscowego, która może być różnie rozumiana. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 maja 2002 r., sygn. K 6/02 stwierdził, że: "naruszeniem zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa byłoby uchwalenie ustawy, w której używane pojęcia są wzajemnie sprzeczne lub też umożliwiają dowolną ich interpretację. (...) z wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady państwa prawnego wynika nakaz przestrzegania przez ustawodawcę zasad poprawnej legislacji. Nakaz ten jest funkcjonalnie związany z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i prawa. Zasady te mają szczególnie doniosłe znaczenie w sferze wolności i praw człowieka i obywatela. (...) jako naruszenie wymagań konstytucyjnych oceniać należy takie niejasne i nieprecyzyjne formułowanie przepisu, które powoduje niepewność jego adresatów co do ich praw i obowiązków. Powoduje ono bowiem stworzenie nazbyt szerokich ram dla organów stosujących taki przepis, które w istocie muszą zastępować prawodawcę w zakresie tych zagadnień, które uregulował on w sposób niejasny i nieprecyzyjny. Ustawodawca nie może poprzez niejasne formułowanie tekstu przepisów pozostawiać organom mającym je stosować nadmiernej swobody przy ustalaniu w praktyce zakresu podmiotowego i przedmiotowego ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw jednostki. (...) Naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają obywatelowi na przewidzenie konsekwencji prawnych jego zachowań. Należyta poprawność, precyzyjność i jasność przepisów prawnych ma szczególne znaczenie, gdy chodzi o ochronę konstytucyjnych praw i wolności człowieka i obywatela. Adresat normy prawnej musi wiedzieć, jakie jego zachowanie i z jakich przyczyn ma znaczenie prawne." Zdaniem Sądu uwagi te należy odnieść również do stanowienia aktów prawa miejscowego przez prawodawcę lokalnego, który we wskazanych przepisach nie zachował należytej precyzji w formułowaniu przepisów prawa.

W pkt. II wyroku Sąd skargę w pozostałym zakresie oddalił, a dotyczy to kwestionowanego przepisu § 10 pkt. 2 oraz § 15 ust. 9 pkt. 3 in fine. Wyjaśnił, że zgodnie z § 10 pkt 2, dla ochrony i kształtowania krajobrazu dla terenów przeznaczonych do zainwestowania ustala się realizację dominanty przestrzennej i akcentów przestrzennych w ich sugerowanej lokalizacji w miejscach wskazanych na Rysunku planu. Zgodnie z art. 16 oraz art. 20 ust. 1 zdanie ostatnie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2404), plan miejscowy składa się części tekstowej i graficznej, które odczytywane muszą być łącznie. § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały wymienia jej integralne części, w tym rysunek planu, natomiast zgodnie z § 3 ust. 4 uchwały, ustalenia planu należy rozpatrywać i stosować z uwzględnieniem przepisów odrębnych. Jak wynika z części graficznej (rysunku) planu, zawiera on ustalenia wynikające z przepisów odrębnych (np. udokumentowane stanowisk archeologiczne), ale również "elementy informacyjne nie będące ustaleniami planu". Do tych właśnie elementów informacyjnych zaliczają się między innymi "dominanty przestrzenne projektowane" oraz "akcenty przestrzenne sugerowana lokalizacja". Tym samym kwestionowane uregulowanie planu odczytane łącznie z rysunkiem planu nie pozwala na stwierdzenie, że dominanty i akcenty przestrzenne obligatoryjnie muszą zostać zlokalizowane w "informacyjnie" wskazanych punktach rysunku planu. Sugerowana lokalizacja ani nie jest lokalizacją obligatoryjną, ani nie wyłącza lokalizacji w innym miejscu objętym ustaleniami planu – oczywiście pod warunkiem pozostawania w zgodnie z innymi jego ustaleniami. Skoro lokalizacja akcentów i dominat przestrzennych określona została jako "element informacyjny", to tak musi być traktowana – jako urbanistyczna sugestia organu planistycznego, co do najkorzystniejszego położenia tego rodzaju elementów przestrzeni architektonicznej obszaru objętego planem. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, podnoszony zarzut braku zawarcia w zaskarżonej uchwale odrębnych definicji słowa dominanta czy akcent przestrzenny jest kwestią bez istotnego znaczenia, choć Sąd w całości zgodził się z organem, że pojęcia te nie wymagają tworzenia osobnych definicji "ustawowych". Są to słowa wchodzące w zasób słownictwa języka polskiego, są powszechnie używane w urbanistyce i mają określone, znane, choć potoczne znaczenie, przytoczone w odpowiedzi na skargę, za słownikiem języka polskiego PWN.

Nadto zdaniem Sądu kwestie związane z budową infrastruktury telekomunikacyjnej wyczerpująco zostały uregulowane w § 15 ust. 9 uchwały, i tam należy poszukiwać kompleksowych zasad lokalizacji nowej infrastruktury telekomunikacyjnej. Na podstawie art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Ponadto od dnia 25 października 2019 r., (na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2019 r. poz. 1815) obowiązuje przepis art. 46 ust. 1a ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, zgodnie z którym nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sąd zaznaczył nadto, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2021 r. (sygn. akt I OSK 579/21) dokonując wykładni aktualnego brzmienia art. 46 cyt. ustawy wyjaśnił, że wprowadzona w art. 46 zmiana przez dodanie ust. 1a nie oznacza całkowitej dowolności w posadowieniu urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Organ gminy nadal może korzystać ze swego władztwa planistycznego w zakresie lokalizowania na jego terenie urządzeń telekomunikacyjnych i nie oznacza to, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsce, w którym będą zlokalizowane, czy też ograniczeń z uwagi na ochronę innych, istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią, wartości.

Podzielając przywołany pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd stwierdził, że przepisu art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie należy rozumieć w tej sposób, że pozbawia on całkowicie gminę prawa kształtowania przestrzeni poprzez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy urządzeń łączności publicznej w tym telefonii komórkowej. Rzecz jednak w tym, by zakazy i ograniczenia, jako wyjątki od zasady dopuszczalności lokalizowania obiektów i urządzeń z zakresu łączności publicznej, formułowane były ściśle i precyzyjnie, tak aby adresaci regulacji mogli na jej podstawie ustalić, czy na danym obszarze określone zamierzenie inwestycyjne może być zrealizowane, czy też nie, ewentualnie pod jakimi warunkami.

W ocenie Sądu konstrukcja art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie jest w żadnym stopniu podobna do konstrukcji art. 11i ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 176), który to przepis po prostu wyłącza stosowanie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Natomiast art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, w tym jego ust. 1a dodany w 2019 r., nie wyłącza stosowania przepisów o planowaniu przestrzennym dla inwestycji telekomunikacyjnych, ale nakierowany jest na to, aby poprzez ustalenia planów miejscowych (uwzględniających często oczekiwania lokalnych społeczności niechętnych tego rodzaju inwestycjom) budowa infrastruktury telekomunikacyjnej nie była systemowo uniemożliwiana. Sąd podkreślił, że przepis ten jednak nie oznacza, że przedsiębiorstwa telekomunikacyjne uzyskały zupełną swobodę w zakresie wymagań dotyczących lokalizacji swoich inwestycji.

Wobec powyższego Sąd uznał, że postanowienie § 15 ust. 9 pkt. 3, zgodnie z którym "wskazuje się, jako zasadę lokalizację urządzeń infrastruktury telekomunikacji w lub na obiektach budowlanych; dopuszcza się wolnostojące obiekty infrastruktury teletechnicznej lokalizowane zgodnie z zasadami określonymi dla poszczególnych terenów, stosownie do warunków wynikających ze szczegółowych rozwiązań technicznych, pod warunkiem nie naruszania pozostałych ustaleń planu" – nie narusza przepisów prawa ani wynikających z nich zasad sporządzania planu miejscowego.

Z przedstawionych powodów Sąd uwzględniając skargę orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., stwierdzając nieważność § 7 ust. 2 pkt. 2 oraz § 10 pkt. 3 zaskarżonej uchwały. W pkt. II wyroku orzeczono o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie na zasadzie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w pkt III sentencji, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Skargą kasacyjną X sp. z o.o. w [...] zaskarżyła powyższy wyrok zarzucając mu naruszenie:

1. prawa materialnego:

a. art. 46 ust. 1 w zw. z ust. 2 megaustawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało nieuzasadnioną odmową stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień m.p.z.p. z jednoczesnym błędnym stwierdzeniem, że ustanowione ograniczenia w możliwości lokalizowania na terenie m.p.z.p. stacji bazowych telefonii komórkowej nie zostały wprowadzone uchwałą tj. Sąd uznał za zgodne z art. 46 ust. 1 megaustawy:

i. nieostre, niezdefiniowane pojęcie dominanty przestrzennej i akcentu przestrzennego;

ii. wprowadzenie pozytywnej lokalizacji tj. błędne uznanie, że inwestycje celu publicznego z zakresu łączności publicznej mogą być lokalizowane na całym obszarze objętym uchwałą a nie tylko w sugerowanej lokalizacji;

iii. wyłączenie dla całego terenu m.p.z.p. większości inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w technologii mobilnej za wyjątkiem sugerowanej ich lokalizacji;

b. art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p w zw. z art. 46 ust. 1 megaustawy poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień uchwały, pomimo że w sposób arbitralny i nieuzasadniony ograniczają one rozwój bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej;

c. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP (Dz.U. Nr 78 poz. 483 ze zm.) w związku z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust. 1 megaustawy poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień m.p.z.p., pomimo że zostały one uchwalone z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego tj.:

i. dublowanie warunku dotyczącego nienaruszania przez lokalizację systemów telekomunikacyjnych pozostałych ustaleń m.p.z.p., choć nakaz taki wynika wprost ze struktury m.p.z.p. oraz wprost z brzmienia § 15 ust. 9 pkt 3 uchwały ("lokalizowane zgodnie z zasadami") i w konsekwencji wprowadzenie superfluum uchwałodawczego;

ii. nieuzasadnionego niczym warunku, aby tylko i wyłączenie rozbudowa i budowa systemów telekomunikacyjnych w zakresie wolnostojących obiektów infrastruktury nie naruszała pozostałych postanowień m.p.z.p., czyli a contrario inne inwestycje mogłyby naruszać uchwałę;

iii. pominięcia, przy wykładni § 15 ust. 9 pkt 3 in fine uchwały, że pozostałe postanowienia planu mogą być sprzeczne z przepisami megaustawy, to jest mogą ustanawiać niedozwolone zakazy albo wprowadzać rozwiązania, które w praktyce uniemożliwiają lokalizowanie inwestycji telekomunikacyjnych;

2. przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a. art. 151 w zw. z art. 134 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w części, w wyniku nienależytego wykonania obowiązku oceny zgodności skarżonych postanowień planu miejscowego z prawem i w rezultacie niedostrzeżenia, że w sposób istotny naruszają one zakres władztwa planistycznego gminy;

b. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.) poprzez odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień uchwały, pomimo ich sprzeczności z prawem materialnym;

c. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku z jakich przyczyn Sąd I instancji uznał, że skarżone postanowienia uchwały:

i. nie budzą wątpliwości;

ii. są zgodne z powołanymi powyżej przepisami prawa materialnego, których naruszenie skarżąca podnosi w przedmiotowej skardze, jak i uprzednio podnosiła w skardze do WSA w Krakowie.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Z ostrożności procesowej, w przypadku gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów w przedmiocie uchybień procesowych Sądu I instancji, na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi co do istoty zgodnie ze skargą, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania za pierwszą instancję oraz z postępowanie kasacyjne według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony wyrok, wbrew stanowisku zawartemu we wniesionym środku odwoławczym w kwestionowanej części dotyczącej pkt II. zaskarżonego wyroku w pełni odpowiada prawu, albowiem w okolicznościach tej sprawy Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej uchwały trafnie przyjmując, że jej uregulowania zamieszczone w § 10 pkt 2 i § 15 ust. 9 pkt 3 in fine nie naruszają prawa ani wynikających z nich zasad sporządzania planu, stąd w tym zakresie prawidłowo zastosowano konstrukcję prawną oddalenia skargi z art. 151 p.p.s.a. Odmienne stanowisko skarżącej spółki nie zasługuje na uwzględnienie stanowiąc wyłącznie nieuprawnioną polemikę z prawidłowym wyrokiem Sądu pierwszej instancji w opisywanej części.

Jest niesporne, iż wniesioną skargą na uchwałę Rady Miasta Krakowa Nr CXV/1551/10 z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kliny Gadomskiego II" dalej: m.p.z.p. skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności tego prawa miejscowego w części tj. § 7 ust. 2 pkt 2, § 10 pkt 2 i 3, § 15 ust. 9 pkt 3 in fine uchwały (wyrażenie "pod warunkiem nie naruszania pozostałych ustaleń planu"), zaś Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę stwierdzając nieważność uregulowań § 7 ust. 2 pkt 2 oraz § 10 pkt 3 m.p.z.p. z uwagi na pomieszczony w tych przepisach nakaz przeciwdziałania dewastacji krajobrazu elementami nowopowstającej infrastruktury technicznej poprzez maskowanie ich zielenią. Sąd uznał, iż z ww. przepisów m.p.z.p. nie wynika na czym konkretnie miało by polegać "maskowanie zielenią". Wykazano, iż powołane przepisy kształtują niedookreśloną normę prawa miejscowego, która może być różnie rozumiana. Nie można poprzez niejasne formułowanie tekstu przepisu pozostawiać organom mającym je stosować nadmiernej swobody przy ustalaniu w praktyce zakresu podmiotowego i przedmiotowego ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw jednostki. Natomiast w przypadku ww. przepisów prawa miejscowego lokalny prawodawca nie zachował precyzji w formułowaniu przepisów. Natomiast w pozostałym zakresie oddalono skargę (pkt II zaskarżonego wyroku) uznając, że skarga i zarzuty wobec § 10 pkt 2 i § 15 ust. 9 pkt 3 in fine m.p.z.p. nie są zasadne. Skarga kasacyjna właśnie w odniesieniu do pkt II zaskarżonego wyroku kwestionuje to stanowisko, lecz w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kasacja nie zasługuje na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej podkreślić należy, iż § 10 uchwały Nr CXV/1551/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 r. dotyczy ochrony i kształtowania krajobrazu dla terenów przeznaczonych do zainwestowania gdzie ustala się, w pkt 1) ochronę punktów, otwarć i ciągów widokowych w obszarze i ich przedpolach oraz osi widokowych, w tym również tych zakończonych akcentem lub dominanta przestrzenną – przez niewprowadzanie ogrodzeń o wysokości powyżej 1,2 m i zieleni wysokiej, a w pkt 2) realizację dominanty przestrzennej i akcentów przestrzennych w ich sugerowanej lokalizacji w miejscach wskazanych na rysunku planu. Zdaniem skarżącej norma § 10 pkt 2 m.p.z.p. wprowadza niezdefiniowane pojęcie dominanty przestrzennej i akcentu przestrzennego. Poza tym podniesiono, iż skoro realizacja dominanty i akcentu ma odbywać się w sugerowanej lokalizacji oznaczonej na rysunku planu to znaczy, że tylko w tych miejscach można je realizować, w przeciwnym wypadku brzmienie ww. przepisu powinno być inne tj. nie powinno władczo ustalać żadnej lokalizacji ewentualnie mogłoby wskazywać tylko i wyłącznie, że rysunek obejmuje sugerowane miejsce lokalizacji, które nie wiążą inwestora. Skoro jednak tak nie jest to, jak zaznaczono w kasacji, wprowadzono do uchwały zasadę pozytywnej lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej co stanowi powrót do stanu prawnego sprzed wejścia w życie ustawy o wspieraniu rozwoju, co stanowi naruszenie art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju. Dodano także, iż plan jako akt prawa miejscowego winien jednoznacznie i precyzyjnie określać możliwość lokalizowania min. infrastruktury technicznej, a w tym zakresie plan nie spełnia tych wymagań.

Nie podzielając stanowiska skarżącej należy zaznaczyć, iż zgodnie z dyspozycją art 46 ust.1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z kolei ust. 2 tej normy stanowi, iż jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.

Odczytując literalnie ten przepis należało by uznać, iż prawodawca lokalny jest pozbawiony instrumentów pozwalających mu formułować przepisy prawa miejscowego w zakresie jakichkolwiek ograniczeń dotyczących lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych. W ocenie sądu stanowisko takie jest jednak nieuprawnione. W uzasadnieniu projektu ustawy wprowadzającej tą regulację (Sejm RP VI kadencji, Nr druku 2546) wskazano, iż w art. 46 przyjęto zasadę, że żaden plan miejscowy nie może na jakimkolwiek obszarze zakazywać ani uniemożliwiać świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, w szczególności poprzez zakazy lub ograniczenia, o ile nie jest to konieczne dla ochrony bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, przyrody, zdrowia, zabytków albo ze względu na inny ważny interes publiczny. Wskazano również, że przepis ten ma stanowić punkt oparcia dla weryfikacji tego, czy ograniczenia i zakazy w planach miejscowych mają merytoryczne uzasadnienie i są konieczne w demokratycznym państwie prawa.

Sam ustawodawca wskazuje zatem cel regulacji zamieszczonej w art. 46 ust. 1 cytowanej ustawy. Chodzi w nim między innymi o wykluczenie zakazów i ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej przez treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z tym zastrzeżeniem, że zakazy te i ograniczenia nie są związane z ochroną nadrzędnych wartości jakimi są bezpieczeństwo państwa, bezpieczeństwo porządku publicznego, ochrona środowiska, przyrody, zdrowia ale też ochrona zabytków. Prawodawca lokalny może więc w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzać pewne ograniczenia lub zakazy. W tym też zakresie ograniczenia i zakazy, o ile nie naruszają zasad sporządzania planu miejscowego nie mogą być uznane za nielegalne.

Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3131/18 z treści art. 46 ust.1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzenie zakazów czy ograniczeń zabudowy obiektami infrastruktury telekomunikacyjnej, a inwestor na podstawie wymienionego przepisu nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na takie inwestycje. Organy gminy mogą więc w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało regulacją ustawy z dnia 7 maja 2010 r. jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone w zakresie decydowania o lokalizacji i warunkach budowy stacji bazowych telefonii komórkowej. Wskazuje się przy tym, że art. 46 ust. 1 i ust. 2 zostałby naruszony, gdyby uchwała w przedmiocie planu miejscowego pozbawiała przedsiębiorcę telekomunikacyjnego jakichkolwiek możliwości inwestycyjnych w zakresie lokalizowania stacji bazowych na całym terenie objętym planem. Nie oznacza to jednak, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsca, w których będą zlokalizowane, bądź ograniczeń z uwagi na ochronę innych wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią.

Organy gminy mogą w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało omawianą regulacją jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone, w zakresie decydowania o lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej i jej warunkach. Innymi słowy, przepis art. 46 ust. 2 omawianej ustawy nie oznacza, że lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej jest dopuszczalna w każdym, wybranym przez inwestora miejscu, bez względu na treść planu, gdyż ustawodawca wprost nakazuje także respektowanie wprowadzonych w planie zakazów lub ograniczeń (por. wyroki NSA: z 18 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1508/17, z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1935/19, wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1632/16, WSA z Łodzi dnia 17 października 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 320/19, WSA z Wrocławia z dnia 14 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 747/18). Tym samym zasada, o jakiej mowa w art. 46 ust. 1 cytowanej ustawy nie daje podstawy do przyjęcia, że inwestycje tzw. "telekomunikacyjne" mogą być realizowane na danym terenie niezależnie od treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając na uwadze powyższe rozważania należy zaznaczyć, iż przepis § 10 pkt 2 m.p.z.p. nakazując realizację dominanty przestrzennej i akcentów przestrzennych w ich sugerowanej lokalizacji w miejscach wskazanych na rysunku planu odczytywany łącznie z częścią graficzną stanowiącą załączniki do tej uchwały nie narusza art. 46 ust.1 w zw. z ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju w sposób opisany w petitum wniesionego środka odwoławczego. Zarzut czyniony w tym zakresie pozostaje nieusprawiedliwiony.

Niewątpliwie treść przytoczonego wyżej § 10 pkt 2 m.p.z.p. jest skorelowana z częścią graficzną planu, zaś w części graficznej planu a więc na jego rysunkach (załącznik nr 1 i załącznik nr 2) znalazły się oznaczenia "dominanty przestrzenne projektowane" jak i "akcenty przestrzenne sugerowana lokalizacja", przy czym jak wynika z tych rysunków są to elementy informacyjne planu nie będące ustaleniami planu.

Należy w tym miejscu zauważyć w związku z powyższym stwierdzeniem, że planowanie przestrzenne nie polega na informowaniu, lecz na przesądzeniu o sposobie zagospodarowania określonego terenu, dlatego brak jest podstaw, aby elementy informacyjne planu stanowiły o istotnym naruszeniu zasad planowania i procedury planistycznej. Umieszczenie takich elementów planu nie świadczy o nadaniu im charakteru normatywnego i nie jest uznawane za naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego. Natomiast wskazanie w części tekstowej, że ww. elementy są sugerowane, preferowana lecz nie nakazana oraz w graficznej planu, że są to tylko elementy informacyjne nie pozwala na przyjęcie stanowiska i stwierdzenia, że doszło do istotnego naruszenia, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto nie pozwala na to sama wykładnia pojęcia "informacja", które odnosi się faktu polegającego na przekazywaniu wiadomości o czymś lub zakomunikowaniu czegoś. Pojęcie to nie zawiera w sposobie elementu normatywnego, który miałby decydować o nałożeniu konkretnych praw i obowiązków. Zaznaczyć należy, iż w chwili uchwalania ocenianego m.p.z.p. zgodnie z § 7 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać w razie potrzeby oznaczenia elementów informacyjnych, niebędących ustaleniami projektu planu miejscowego. Takie więc oznaczenia zawarto w części graficznej przedmiotowego planu.

Stąd też Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że skoro do elementów informacyjnych zalicza się między innymi "dominanty przestrzenne projektowane" oraz "akcenty przestrzenne sugerowana lokalizacja" tym samym łączne odczytanie obu części planu (tekstowej i graficznej) nie pozwala na stwierdzenie, że dominanty i akcenty przestrzenne obligatoryjnie muszą zostać zlokalizowane w "informacyjnie" wskazanych punktach rysunku planu. Sugerowana lokalizacja ani nie jest lokalizacją obligatoryjną, ani nie wyłącza lokalizacji w innym miejscu objętym ustaleniami planu - oczywiście pod warunkiem pozostawania w zgodzie z innymi jego ustaleniami. Skoro lokalizacja akcentów i dominat przestrzennych określona została jako "element informacyjny", to tak musi być traktowana - jako urbanistyczna sugestia organu planistycznego, co do najkorzystniejszego położenia tego rodzaju elementów przestrzeni architektonicznej obszaru objętego planem.

W tej sytuacji podnoszony zarzut braku zawarcia w zaskarżonej uchwale odrębnych definicji słowa dominanta czy akcent przestrzenny faktycznie nie ma znaczenia dla odczytania tego fragmentu planu w ramach innych postępowań. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w kontrolowanej uchwale nie było potrzeby wyjaśniania pojęć użytych w tym przepisie a dotyczących dominanty czy akcentu planistycznego. Przede wszystkim pojęcia te, użyte zostało wyłącznie w § 10 planu, w innych miejscach części tekstowej ocenianego m.p.z.p. brak jest uregulowań z nimi związanych. Pojęcie to nie powtarza się w pozostałej części uchwalonego m.p.z.p. a skoro tak to nie ma potrzeby wyjaśniania co do zasady każdego wyrażenia użytego w części tekstowej planu. Jedynie, co wyżej już zaznaczono, na rysunku planu a więc na jego części graficznej (załącznik nr 1 i załącznik nr 2) znajduje się oznaczenie "dominanty przestrzennej projektowanej" jak i "akcentu przestrzennego sugerowana lokalizacja".

Poza tym zdaniem NSA pojęcie dominanty, chociaż ma charakter ocenny, to jednak pozwala na ustalenie, że o zakwalifikowaniu obiektu budowlanego jako dominanty decydować będą takie cechy związane z jego gabarytem lub formą architektoniczną które sprawiają, że będzie się wyróżniał w stosunku do otaczającej przestrzeni. Pojęcie zaś akcentu przestrzennego nie odnosi się do obiektów telekomunikacyjnych i w ocenie Sądu odwoławczego należy przez to rozumieć charakterystycznie ukształtowane obiekty, w tym elementy zabudowy, o cechach indywidualnych wyróżniających te obiekty w danym otoczeniu, przyczyniające się do identyfikacji tego otoczenia oraz orientacji w terenie.

Pojęcia te zasadniczo nie wymagają tworzenia osobnych definicji "ustawowych". Są to słowa wchodzące w zasób słownictwa języka polskiego, są powszechnie używane w urbanistyce i mają określone, znane, choć potoczne znaczenie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącej, iż przedstawiony a pozostawiony (po wyeliminowaniu z obrotu prawnego § 10 pkt 3 planu) w § 10 pkt 2 m.p.z.p. zakres uregulowania dot. ochrony i kształtowania środowiska dla terenów przeznaczonych do zainwestowania z załącznikiem graficznym planu wprowadza do uchwały zasadę pozytywnej lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej co stanowi powrót do stanu prawnego sprzed wejścia w życie ustawy o wspieraniu rozwoju. Podobnie nie można uznać za trafne to, by akt prawa miejscowego w sposób jednoznaczny i bardzo precyzyjny określał możliwość lokalizowania, w tym infrastruktury technicznej, czego zaskarżony plan nie spełnia.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie NSA - nie można podzielić stanowiska, zgodnie z którym w planie miejscowym musi być precyzyjnie określona lokalizacja inwestycji celu publicznego. Wprawdzie dokładne ustalenie miejsca lokalizacji takiej inwestycji byłoby jak najbardziej wskazane, to jednak samo przeznaczenie danego obszaru pod taką lokalizację nie stanowi naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego- patrz wyrok z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3128/18.

Właśnie w skarżonym planie kwestia infrastruktury telekomunikacyjnej została uregulowana w § 15 m.p.z.p. W § 15 ust. 9 pkt 3 planu dot. modernizacji, rozbudowy, budowy systemów telekomunikacyjnych wskazuje się, jako zasadę lokalizację urządzeń infrastruktury telekomunikacji w lub na obiektach budowlanych; dopuszcza się wolnostojące obiekty infrastruktury teletechnicznej lokalizowane zgodnie z zasadami określonymi dla poszczególnych terenów, stosownie do warunków wynikających ze szczegółowych rozwiązań technicznych, pod warunkiem nie naruszania pozostałych ustaleń planu. Przy tak skonstruowanym planie mając na uwadze wykazywaną wyżej prawidłowość uregulowania § 10 pkt 2 m.p.z.p. nie można skutecznie uznać, by powołany przepis § 15 ust. 6 pkt 3 in fine naruszał prawo skoro skarżąca obrazę tej ostatniej normy planu wiązała właśnie z wykazywaną wcześniej wadliwością § 10 pkt 2 m.p.z.p. Tym samym należy zgodzić się z tezami przedstawionymi w motywach zaskarżonego wyroku, że postanowienie § 15 ust. 9 pkt 3, nie narusza przepisów prawa ani wynikających z nich zasad sporządzania planu miejscowego, przyjmując jako swoją argumentację Sądu pierwszej instancji na poparcie tej tezy.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust.1 ustawy o wspieraniu rozwoju. Z tej pierwszej normy wynika, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. "zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej". Nie jest sporne, iż te zagadnienia zostały uwzględnione w m.p.z.p. w § 15 ust. 9 pkt 3 uchwały a wynika z nich, że dopuszczalna jest modernizacja, rozbudowa lub budowa nowych systemów telekomunikacyjnych przy zachowaniu pozostałych ustaleń planu co zostało szczegółowo omówione w zaskarżonym wyroku. Należy więc zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że kwestie związane z budową infrastruktury telekomunikacyjnej wyczerpująco zostały uregulowane w § 15 ust. 9 uchwały, i tam należy poszukiwać kompleksowych zasad lokalizacji nowej infrastruktury telekomunikacyjnej. Nie jest tym samym usprawiedliwiony zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, iż postanowienia uchwały w sposób arbitralny i nieuzasadniony ograniczają rozwój bezprzewodowej sieci telefonicznej. Twierdzenia kasacji w tym zakresie w kontekście zaskarżonego planu są bezpodstawne. Dlatego też generalnie zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust.1 ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez błędne ich zastosowanie jest chybiony.

Następny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień m.p.z.p., pozostaje również nieusprawiedliwiony.

W skardze kasacyjnej w jakikolwiek sposób nie wykazano w sposób wymagany art. 176 p.p.s.a. na czym miałby polegać zarzut niezastosowania wskazanych przepisów prawa materialnego, a to art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 8 u.p.z.p., z których wynika odpowiednio, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, oraz iż plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Nie wskazano ponadto, w jaki sposób miałby Sąd pierwszej instancji naruszyć powołane w podstawie kasacyjnej przepisy art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, z których wynika odpowiednio, że "Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego" oraz, że "Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa". Wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. tak określona podstawa kasacyjna, jak to ujęto w pkt 1 lit. c) zarzutów naruszenia prawa materialnego, nie została uzasadniona, nie czyni temu zadość wskazanie w środku odwoławczym, że chodziło o niezastosowanie tych przepisów przez sąd pierwszej instancji, czy uchwalenia planu wbrew zasadom tworzenia aktów prawa miejscowego. To ogólnikowe stanowisko strony skarżącej kasacyjnie nie zostało w tym zakresie jakkolwiek wyjaśnione, czemu nie sprzyjało ponadto także niestawiennictwo pełnomocnika Spółki na rozprawie przed NSA, mimo zażądania rozprawy.

Pozostałe zaś zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania również okazały się całkowicie nieusprawiedliwione w okolicznościach tej sprawy.

Przepis art. 151 p.p.s.a. wskazany w podstawie kasacyjnej ma charakter ogólny i wynikowy, na jego podstawie sąd administracyjny oddala skargę odpowiednio w całości lub w części, w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części. Zarzut naruszenia cyt. przepisu tylko wtedy okazałby się zasadny, gdyby usprawiedliwione były inne podstawy kasacyjne, z których wynikałoby, że skargę należało uwzględnić. Podobnie charakter wynikowy ma przepis art. 147 § 1 p.p.s.a., a dotyczy on wyłącznie formy orzekania w sprawie ze skargi m. in. na akt prawa miejscowego, gdy sąd administracyjny uwzględnia skargę. Jak już wyżej podniesiono we wstępne części tego uzasadnienia, Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności w zakresie zaskarżonym skargą kasacyjną w sposób trafny zastosował w tym zakresie konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. oddalając skargę strony skarżącej (pkt II. zaskarżonego wyroku). Nie było uzasadnionych przesłanek do tego by w odniesieniu do zaskarżonego również § 10 pkt 2 i §15 ust. 9 pkt 3 in fine m.p.z.p. zastosować przepis art. 147 § 1 p.p.s.a.

Nie zasługiwał na uwzględnienie podniesiony także w zw. z art. 151 p.p.s.a. zarzut naruszenia przepisu art. 134 p.p.s.a. Przepis ten został powołany w kasacji w sposób nieprecyzyjny albowiem ma on rozbudowaną konstrukcję wewnętrzną składając się z dwóch odrębnych norm dotyczących różnych stanów prawnych. Niewskazanie, którego z dwóch § dotyczy podniesiony zarzut sprawia, że nie jest możliwe odniesienie się do tak wadliwie skonstruowanego zarzutu.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. W myśl cyt. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Powołany przepis można naruszyć w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jeżeli uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, którymi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na jego kontrolę kasacyjną, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku w kwestionowanej odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji w zaskarżonej części wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 p.p.s.a.) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia w pkt. II wyroku. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe, da się zrekonstruować tok rozumowania Sądu pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Natomiast uzasadnienie omawianego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest w istocie polemiką z rozstrzygnięciem Sądu, w szczególności z wykładnią i zastosowaniem przepisów prawa materialnego, co w ramach zarzutów procesowych nie może być skuteczne. Wyrok w zaskarżonej części poddaje się kontroli instancyjnej, co świadczy o tym, że nie można skutecznie zakwestionować tych motywów podniesionym zarzutem obrazy art. 141 § 4 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.