II SA/Sz 156/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-10-11	
Data wpływu	2024-03-14	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie	
Sędziowie	Katarzyna Sokołowska /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Szydłowski
Renata Bukowiecka-Kleczaj	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II OZ 393/24	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 775;  art. 6-7, art. 8 par. 1, art. 10 par. 1, art. 11, art. 15, art. 77 par. 1, art. 107; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 nr 0 poz 682;  art. 35 ust. 1, ust. 5, art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. d; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 nr 0 poz 1130;  art. 87 ust. 3, art. 2 pkt 31; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 2012 nr 0 poz 463;   par. 7, par. 3 ust. 1; Rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych  warunków posadowienia obiektów budowlanych
Dz.U. 2022 nr 0 poz 1225;  par. 12, par. 216, par. 271 ust. 1-2, ust. 10, par. 3 pkt 16-18, par. 18, par. 6; Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935;  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 par. 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 września 2024 r. sprawy ze skarg B. P. i Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w S. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 12 stycznia 2024 r. nr AP-2.7840.181.2023.JKO(7) w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 17 lipca 2023 r. nr 519/23, II. zasądza od Wojewody Zachodniopomorskiego na rzecz skarżącej B. P. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. zasądza od Wojewody Zachodniopomorskiego na rzecz skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w S. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 17 lipca 2024 r., Prezydent Miasta Szczecin, na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), dalej jako "u.p.b." oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę z dnia 13 stycznia 2023 r., zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę, dla Firmy B.-H.-U. "M." Sp. z o.o. w S., dalej jako "inwestor", obejmującego budowę budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z usługami w parterze, zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą przy [...] (obok) w S. (działka nr [...] z obrębu [...]).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że projektowany budynek swoimi gabarytami nawiązuje do budynku znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie przy ul. [...], ma regularny kształt prostokąta z wystającą poza obrys klatką schodową z holem windowym. Budynek posiada 3 kondygnacje nadziemne. Na parterze znajduje się lokal usługowy. Budynek został posadowiony na słupach poniżej poziomu terenu w otwartej części podziemnej, w której - oprócz elementów konstrukcyjnych budynku (słupy i ściany), znajdują się dwa pomieszczenia techniczne oraz miejsca postojowe dla samochodów osobowych. Obiekt przekryty dachem stromym, dwuspadowym o pokryciu ceramicznym w kolorze ciemno ceglastym. Poddasze nieużytkowe, bez dostępu z klatki schodowej i windy. Projektowany budynek posiada balkony z ażurowymi balustradami. Projektowany budynek jest w pełni dostosowany/zharmonizowany z istniejącą zabudową w sąsiedztwie.

Dalej wskazano, że na terenie objętym inwestycją obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalony uchwałą Nr [...] Rady Miasta S. z dnia 25 października 1999 r. - w sprawie 7 zmian należących do lI edycji zmian Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S. zmiana "S.16 - rejon ulicy [...]", teren elementarny [...], dalej jako "plan miejscowy", "m.p.z.p.".

Następnie organ zrelacjonował przebieg postępowania, wskazując na uwagi i zastrzeżenia zgłaszane przez inne strony postępowania i opisując treść udzielanych przez inwestora wyjaśnień w tym zakresie.

Przechodząc do merytorycznej oceny złożonego wniosku, organ I instancji wywiódł, że inwestor przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i trzy egzemplarze projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, stosownie do art. 33 ust. 2 u.p.b. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdzono:

1) zgodność projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami uchwały Nr [...] Rady Miasta S. z dnia 25 października 1999 r. - w sprawie 7 zmian należących do II edycji zmian Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S. zmiana "S.16 - rejon ulicy [...]", teren elementarny [...];

2) zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym warunkami technicznymi;

3) kompletność projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego, posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień i sprawdzeń;

4) wykonanie i sprawdzenie projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

Wskazano, że projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany został uzgodniony bez uwag przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz uzgodniony pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych bez zastrzeżeń przez rzeczoznawcę do spraw sanitarnohigienicznych. Zaznaczono przy tym, że zatwierdzenie przez organ dokumentacji projektowej nie narusza ogólnej zasady odpowiedzialności projektanta za rozwiązania przyjęte w projekcie.

Organ uznał, że zgodnie z ustaleniami m.p.z.p., zaprojektowany został budynek o formie i cechach zabudowy sąsiedniej, tj. trzech kondygnacjach nadziemnych, krytych dachem stromym, analogicznie do budynków znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie – przy ul. [...] i [...]

Zdaniem organu, projektowany budynek nawiązuje skalą i gabarytami do budynków sąsiednich, a także do zasad historycznej kompozycji zespołu i charakteru zabudowy sąsiadującej.

Linie zabudowy zostały wyznaczone zgodnie z zasadami określonymi w planie miejscowym. Działka inwestycyjna nie jest wpisana do rejestru zabytków ani do gminnej ewidencji zabytków.

Udział powierzchni ekopozytywnych został obliczony zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz ustaleniami m.p.z.p. Zdaniem organu powierzchnię tę należy liczyć w stosunku do terenu działki inwestycyjnej i wynosi ona w niniejszej sprawie 51,15%.

W budynku zaprojektowano jeden lokal usługowy na parterze, na dwóch pozostałych kondygnacjach nadziemnych zaplanowano 20 lokali mieszkalnych. Projekt nie przewiduje realizacji pełnogabarytowej kondygnacji podziemnej - budynek został zaprojektowany na słupach, znajdujących się poniżej poziomu terenu, w otwartej przestrzeni. W tej części budynku elementami kubaturowymi są dwa pomieszczenia techniczne i pion klatki schodowej z windą, które wraz z konstrukcją w tej części zostały wliczone do powierzchni całkowitej budynku.

Pomiędzy elementami konstrukcji budynku zaprojektowano miejsca postojowe w dwóch zespołach - 7 i 6 miejsc usytuowanych od ul. [...], rozdzielonych przejazdem o szer. 3,20 m, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 – j.t.), dalej jako "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych". Organ wskazał, że według projektu miejsca te są urządzeniami budowlanymi i nie są trwale związane z gruntem i posiadają warstwy konstrukcyjne typowe dla dróg i parkingów, w związku z tym nie mogą być kwalifikowane, jako garaż podziemny zamknięty czy otwarty, a podziemna konstrukcja budynku jest otwarta i została wydzielona budowlami, czyli konstrukcjami oporowymi (murami oporowymi), zapewniającymi przewiew pod budynkiem. Strop nad częścią podziemną w poziomie parteru, ma izolację termiczną i akustyczną oraz szczelność uniemożliwiającą przenikanie spalin do sąsiednich pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi usytuowanych nad miejscami postojowymi. Nad otwartą przestrzenią podziemną nie ma pomieszczeń mieszkalnych przeznaczonych na pobyt ludzi.

W parterze budynku zaprojektowano usługi - lokal handlowy z wentylacją mechaniczną i klimatyzacją oraz oknami nieotwieralnymi. Wyloty szybów wentylacyjnych w części podziemnej zostały zabezpieczone poziomymi zadaszeniami w klasie odporności pożarowej, jak dla stropu nad parterem, które są dodatkowym zabezpieczeniem przeciwpożarowym okien wyższych kondygnacji.

Do projektu zostało załączono szczegółowe opracowanie, dotyczące analizy zacieniania (A-16 do A-19 analiza nasłonecznienia), które wykazało, że projektowana zabudowa spełnia warunki określone w § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W wyniku analizy nasłonecznienia najmniej korzystnie usytuowany pokój mieszkania w budynku sąsiednim przy ul. [...] ma zapewniony czas nasłonecznienia w godzinach 10:45-14:00 (3,15 h). Z kolei analiza przesłaniania sporządzona zgodnie z § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wykazała, że wzajemne odległości pomiędzy budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi umożliwiają naturalne oświetlenie tych pomieszczeń.

W odniesieniu do określenia miejsc parkingowych, z racji tego, że plan miejscowy jej nie ustalił i zawiera odesłanie do uchwały Rady Miejskiej w Szczecinie z dnia 9 maja 1994 r., której nieważność stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, wskazano, że projektant określił je na poziomie 0,5 miejsca postojowego na jeden lokal mieszkalny, 1 miejsce okresowe, 4 miejsca postojowe dla klientów lokalu użytkowego. Ponadto zaplanowano odtworzenie 9 miejsc istniejących uprzednio na terenie działki. Łączne zapotrzebowanie zostało określone na 24 miejsca postojowe.

Projekt zagospodarowania terenu został uzupełniony o wszystkie elementy, w tym wymiary i wzajemne odległości wymagane przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2020 r., poz. 1609), w szczególności w zakresie wymaganych odległości projektowanego budynku od granicy działki i istniejących sąsiednich budynków przy ul. [...], ul. [...] oraz ul. [...] Zgodnie z projektem zagospodarowania terenu odległość projektowanego budynku od budynku istniejącego przy ul. [...] wynosi od 8,06 m do 8,31 m, a od części, w której znajduje się klatka schodowa z windą - 6,42 m.

Organ wyjaśnił, że § 271 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wyznacza minimalną odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędących ścianami oddzielenia pożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65 % klasę odporności ogniowej E, która powinna wynosić 8,0 m. Ponadto zgodnie z § 271 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jeżeli jedna ze ścian zewnętrznych usytuowana od strony sąsiedniego budynku lub przekrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień, wówczas odległość określoną w ust. 1 należy zwiększyć o 50%, a jeżeli dotyczy to obu ścian zewnętrznych lub przekrycia dachu obu budynków - o 100%.

Organ wyjaśnił, że projektant wskazuje, iż zewnętrzna ściana projektowanego budynku oraz zewnętrzna ściana istniejącego budynku, są ścianami posiadającymi klasę NRO - warunek odległości między ścianami jest spełniony. Wg projektanta istniejące przekrycie lukarny (RO) jest w płaszczyźnie prostopadłej do ściany projektowanego budynku ) i nie jest w jej kierunku zwrócone i na dodatek jest ok. 4,12 m powyżej górnej krawędzi ściany zewnętrznej projektowanego budynku, stąd z punktu widzenia ochrony pożarowej nie ma wpływu na projektowany budynek, stąd nie wymaga zastosowania § 271 pkt 2 zwiększającego odległość pomiędzy ścianami zewnętrznymi budynków usytuowanych naprzeciw siebie.

Zgodnie z § 249 pkt 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zbliżenie ściany zewnętrznej obudowy klatki schodowej do ściany budynku sąsiedniego jest możliwe na odległość mniejszą niż 8,0 m projektując tą ścianę w klasie min REI 60. W projekcie ta ściana na całej długości budynku (razem z klatką schodową i windą) ma zabezpieczenie REI 120, zatem warunek został spełniony. Rozwiązanie to zostało pozytywnie zaopiniowane (bez uwag) na rys. PZT-01 zagospodarowanie terenu oraz na rys. A-02 rzut parteru, przez rzeczoznawcę do spraw przeciwpożarowych.

Projektowany budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami w parterze, zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą przy [...] (obok) w S. znajduje się na terenie objętym obowiązującym planem miejscowym, o ustaleniach m. in. § 3 ust. 6 pkt 6.2 ppkt 1c - zakaz lokalizacji nowych obiektów budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego o intensywności powyżej 0,6. W myśl art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2022 r. poz 503 – j.t.) - dalej jako "u.p.z.p.", w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy, jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Wskaźnik intensywności zabudowy stanowi stosunek powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji budynków do powierzchni terenu działki. Powierzchnia działki nr [...] z obrębu [...], na której znajduje się projektowany budynek wynosi 3130 m2. Budynek posiada 3 kondygnacje nadziemne. Został posadowiony na słupach poniżej poziomu terenu w otwartej części podziemnej, w której oprócz elementów konstrukcyjnych budynku (słupy ściany, znajdują się dwa pomieszczenia techniczne oraz miejsca postojowe.

Wskazano, że projekt budynku uwzględnia w obliczeniu powierzchni całkowitej do intensywności zabudowy powierzchnie zamknięte ze wszystkich stron stałymi przegrodami budowlanymi i przykryte, wg PN-ISO 9836:2015-12 jest to powierzchnia całkowita trzech użytkowych kondygnacji naziemnych oraz pomieszczeń technicznych i komunikacji pionowej (klatka schodowa z windą) podziemnej części budynku. Do tego projektant dodał powierzchnię balkonów oraz elementów konstrukcyjnych (słupy i ściany konstrukcyjne) znajdujących się pod budynkiem obliczonych wewnątrz obrysu przykrycia parteru w rzucie poziomym. W ten sposób projektant uwzględnił wszystkie składowe, niezbędne do wyliczenia powierzchni całkowitej budynku, która wyniosła 1876, 75 m2, przy dopuszczalnej 1878 m2. Wskaźnik intensywności zabudowy dla projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze wynosi 0,599 - w oparciu o powyższe obowiązujące przepisy, projektowany budynek jest zgodny z ustaleniami m.p.z.p., w zakresie § 3 ust. 6 pkt 6.2 ppkt 1c zakaz lokalizacji nowych obiektów budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego o intensywności powyżej 0,6.

Zgodnie z obowiązującym na terenie inwestycji planem miejscowym maksymalna wysokość nowej zabudowy wynosi 11m (§ 10 ust. 8 pkt 8.2). Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. akt SA/Sz 801/18 ,Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził nieważność § 2 pkt 43 zaskarżonej ww. uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1074/19, podzielił ocenę prawną WSA w Szczecinie stwierdzając, że w sytuacji, gdy obiektem budowlanym jest również budynek, to organ gminy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie może zawrzeć przepisów, które skutkowałyby innym sposobem mierzenia wysokości budynku, niż to przewidują przepisy powszechnie obowiązujące rozporządzeń wykonawczych, wydanych na podstawie stosownej delegacji ustawowej wynikającej z ustawy Prawo budowlane i oddalił skargę kasacyjną złożoną przez Radę Miasto Szczecin. Ww. wyrok jest wiążący i ma zastosowanie do wszystkich inwestycji realizowanych na podstawie przedmiotowego planu miejscowego. Organ podkreślił, że "maksymalna wysokość zabudowy" obejmuje wszelkie obiekty stanowiące zabudowę, w tym także budynki, zawierając tym samym w sobie pojęcie wysokości budynku. W tej sytuacji wysokość budynku określa definicja wynikająca z § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

W projektowanym budynku przy [...] (obok) poddasze jest nieużytkowe, a ostatnią kondygnacją z pomieszczeniami na pobyt ludzi jest 3 kondygnacja, a nad nią bezpośrednio położony strop z warstwami izolacji termicznej i przeciwwilgociowej. Zgodnie z definicją zawartą w § 6 rozporządzenia wysokość projektowanego budynku została policzona od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, która wynosi 9,48 m (patrz rys. A-07, A-08), co jest zgodne z ustaleniami w zakresie wysokości zabudowy wynikającej z obowiązującego planu.

Końcowo organ I instancji podkreślił, że inwestor spełnił wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, zatem organ administracji architektoniczno-budowlanej nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Od decyzji odwołania wnieśli B. P. i Spółdzielnia Mieszkaniowa Ś. , zwani dalej również "stronami", "skarżącymi".

B. P., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, podniosła zarzut naruszenia norm prawa materialnego:

- art. 35 ust. 1 pkt. 1 lit. a ustawy Prawo budowlanego, poprzez niewłaściwe ustalenia faktyczne zgodności projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno- budowlanego z ustaleniami uchwały Nr [...] Rady Miasta S. z dnia 25.02.1999 r. - w sprawie 7 zmian należących do II edycji zmian Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S. zmiana "[...] ulicy [...]", teren elementarny [...], powodujące błędy w rozstrzygnięciu;

- art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez niewłaściwe ustalenia faktyczne zgodności projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, powodujące błędy w rozstrzygnięciu.

Spółdzielnia Mieszkaniowa Ś. podniosła zarzuty:

I. naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów polegające na oparciu rozstrzygnięcia na stanowisku przedstawionym przez autora projektu budowlanego, przy jednoczesnym pominięciu stanowiska Spółdzielni,

II. naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności:

a) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że przedłożony projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na przedmiotowym terenie i innymi aktami prawa miejscowego oraz, że projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, podczas gdy przedmiotowy projekt narusza ww. regulacje w szczególności w zakresie:

- wysokości budynku - niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (§ 10 ust. 8 pkt 8.2) w związku z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

- liczby kondygnacji - niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w związku z § 3 pkt 16 i 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz w związku z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane,

- intensywności zabudowy - niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w związku z § 3 pkt 16 i 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz normą PN-ISO 9836.2022-07,

- ochrony przeciwpożarowej - niezgodne z § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

- warunków wymaganych dla pomieszczeń mieszkalnych zlokalizowanych nad garażem - niezgodne z § 271 w związku z § 106 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

b) art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że zostały spełnione wymagania określone w art. 35 ust. 1, podczas gdy przedłożony projekt takich wymagań nie spełnia,

c) art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że zostały usunięte przedstawione nieprawidłowości.

Spółdzielnia Mieszkaniowa ". " w S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie sprawy poprzez odmowę zatwierdzenia przedmiotowego projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, ewentualnie o uchylenie ww. decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Wojewoda Zachodniopomorski, decyzją z dnia 12 stycznia 2024 r. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Po krótkim zrelacjonowaniu stanu faktycznego, organ odwoławczy przywołał treść art. 35 u.p.b., a następnie podkreślił, że w razie spełnienia przewidzianych treścią tego przepisu wymagań oraz warunków wynikających z art. 32 ust. 4 u.p.b., organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego).

Dalej organ wyjaśnił, że przedmiotem inwestycji objętej wnioskiem inwestora są roboty budowlane polegające na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą przy ul. [...], na działce nr ewid. [...], obręb [...] w S.. Projektowany budynek usytuowany będzie w południowo-wschodniej części działki. Od strony południowo-wschodniej (ul. [...] zaprojektowano wejście do lokalu usługowego mieszczącego się w parterze budynku, zaś dojście do części mieszkalnej budynku zlokalizowano od strony północno-wschodniej. Budynek zaprojektowany został jako 3-kondygnacyjny posadowiony na słupach i ścianach konstrukcyjnych z trzonem komunikacyjnym i dwoma pomieszczeniami technicznymi zlokalizowanymi poniżej poziomu terenu. W przestrzeni między słupami budynku zaprojektowano zewnętrzne miejsca postojowe w dwóch zespołach - 6 i 7 miejsc, ze zjazdem od strony ul. [...].

Działka inwestycyjna nr [...], w obrębie [...] zlokalizowana jest na obszarze objętym zapisami uchwały Nr [...] Rady Miasta S. z dnia 25 października 1999 r., (Dz. U. Woj. Z. z 1999 r., poz. 695), w sprawie 7 zmian należących do II edycji zmian Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S. na obszarze dzielnicy Ś. , na terenie elementarnym [...]

Organ przytoczył następnie ustalenia m.p.z.p., które wziął pod uwagę przy badaniu zgodności inwestycji z planem miejscowym i wskazał, że przedmiotowe przedsięwzięcie jest zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie: dominującej funkcji mieszkaniowej - zaprojektowano budynek mieszkalny wielorodzinny z towarzyszącą funkcją usługową; minimalnej powierzchni ekopozytywnej 50% terenu - wykazano, że powierzchnia biologicznie czynna stanowi 51,15% terenu inwestycji, co stanowi 1600,9 m2; dostosowania nowej zabudowy do typu zabudowy istniejącej - zaprojektowano 3 kondygnacje nadziemne kryte dachem stromym; linii zabudowy obowiązującej i nieprzekraczalnej w oparciu o istniejącą zabudowę - zaprojektowano budynek w oparciu o linię zabudowy istniejących budynków od ul. [...], zaś linię zabudowy od strony ul. [...] określono na przedłużeniu ściany szczytowej budynku przy ul. [...]; maksymalnej wysokości zabudowy 11 m - wskazano wysokość 9,48 m - mierzoną zgodnie z § 6 warunków technicznych; intensywności zabudowy - 0,6 - wskazano, iż przy wskazanej intensywności zabudowy stosunek powierzchni całkowitej do powierzchni terenu stanowi 1878 m2 - liczona po obrysie ścian zewnętrznych wszystkich kondygnacji naziemnych, zaś powierzchnia całkowita projektowanego budynku wynosi 1876,75 m2, co nie przekracza wskaźnika intensywności dla terenu inwestycyjnego.

Zdaniem Wojewody, budynek zaprojektowano zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Planowany budynek usytuowano zgodnie z § 12 ust. 1, który stanowi, że jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Zgodnie z § 13 ust. 1 odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli: 1) między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż: a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m. Ponadto, w myśl § 60 ust. 1 i ust. 2, pokoje mieszkalne powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia wynoszący co najmniej 3 godziny w dniach równonocy w godzinach 7.00 - 17.00. W mieszkaniach wielopokojowych wymagania ust. 1 powinny być spełnione przynajmniej dla jednego pokoju. Do przedmiotowego projektu budowlanego przedłożono analizę nasłonecznienia i przesłaniania, o której mowa w ww. § 13 i § 60 warunków technicznych. Dla najbardziej niekorzystnie usytuowanego pomieszczenia mieszkalnego w budynku sąsiednim (na działce nr [...]), usytuowanym od strony północno-zachodniej planowanej inwestycji, wykazano zapewnienie czasu nasłonecznienia od godz. 10.45 - 14.00.

Organ uznał, że nie zachodzi również przesłanianie sąsiedniego budynku, co wynika z analizy przesłaniania przedłożonej do projektu budowlanego. Analiza wykazała, że spełnione są wymagania zawarte w § 13 i § 60 rozporządzenia.

Dalej organ wskazał, że miejsca parkingowe zlokalizowane na projektowanym parkingu (9 miejsc postojowych oraz 1 dla osób niepełnosprawnych), zaprojektowano w odległości 10 m od istniejących budynków mieszkalnych, zaś projektowane zewnętrzne miejsca postojowe zlokalizowane na terenie pod budynkiem w odległości 14,34 m.

Podkreślono, że dla przedmiotowej inwestycji usytuowanie budynku w granicach działki inwestycyjnej determinują postanowienia § 271 ust. 10 w zw. z § 271 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jak wynika z projektu architektoniczno-budowlanego, istniejący budynek mieszkalny wielorodzinny zlokalizowany na działce nr [...], obręb [...], posiada przekrycie dachowe o właściwościach rozprzestrzeniających ogień, przy czym dotyczy to wyłącznie przekrycia lukarn zlokalizowanych w dachu budynku istniejącego. Tym samym jak wynika z brzmienia § 271 ust. 2 warunków technicznych, projektowany budynek powinien być zlokalizowany w odległości 50% większej niż wynika to z ust. 1 - tj. 12 m, lub w myśl § 271 ust. 10 warunków technicznych w pasie terenu o szerokości określonej w ust. 1-7 ściany zewnętrzne innego budynku powinny spełniać wymagania określone w § 232 ust. 4 i 5 dla ścian oddzielenia przeciwpożarowego obu budynków. Jak zaś wynika z § 271 ust. 1 dla budynków ZL, odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej (E), nie powinna, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, być mniejsza niż 8 m. Wskazał, że w związku z powyższym wezwał inwestora do wykazania zgodności planowanego zamierzenia budowlanego z § 271 ust. 10, w zw. z § 271 ust. 2 warunków technicznych.

W odpowiedzi na powyższe, pełnomocnik inwestora, pismem z dnia 29 listopada 2023 r., złożył wyjaśnienia wraz z rysunkiem, z którego wynika iż w projektowanym budynku, w pasie 12 m mierząc od budynku sąsiedniego zlokalizowanego na działce nr [...], którego pokrycie lukarn wykonane jest z materiałów rozprzestrzeniających ogień, zaprojektowana została ściana oddzielenia pożarowego REI 120, tj. zgodnie z § 271 ust. 10 warunków technicznych.

Wyjaśniono, że projekt zawiera wszystkie wymagane ustawą Prawo budowlane dokumenty. Zgodnie z art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 2 i art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego do wniosku o pozwolenie na budowę przedłożono, 3 egzemplarze projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego wraz z wymaganymi uzgodnieniami i opiniami, oświadczenie projektantów zgodnie z art. 34 ust. 3 d pkt 3 Prawa Budowlanego, że projekt budowlany wykonany jest zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projektanci załączyli aktualne na dzień sporządzania projektu budowlanego zaświadczenia o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego w myśl art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. Ponadto projekt zawiera wszystkie niezbędne opinie, uzgodnienia, pozwolenia, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw.

Wojewoda wskazał, że w toku postępowania odwoławczego wezwał inwestora do przedłożenia opinii geotechnicznej oraz informacji o sposobie posadowienia obiektu budowlanego sporządzonej dla zamierzenia budowlanego objętego wnioskiem inwestora, gdyż jak ustalono projekt architektoniczno-budowlany budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą przy ul. [...] w S. (działka nr [...], obręb [...] sporządzony został w oparciu o dokumentację ustalającą geotechniczne warunki posadowienia obiektu budowlanego wykonaną w październiku 2021 r., na potrzeby zamierzenia budowlanego o tym samym przeznaczeniu, jednak charakteryzującego się odmiennymi podstawowymi parametrami obiektu budowlanego, jak kubatura i wysokość. Inwestor uzupełnił wskazaną w postanowieniu dokumentację przy piśmie z dnia 8 listopada 2023 r.

Ponadto, jak wyjaśnił organ odwoławczy, w toku postępowania ustalono, iż z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że działka nr [...] obciążona jest ograniczonym prawem rzeczowym. Dla ww. nieruchomości ustanowiono nieodpłatną i nieograniczoną czasowo służebność gruntową na rzecz każdoczesnego właściciela lub użytkownika wieczystego działek nr [...] i [...], polegającą na prawie przechodu i przejazdu przez działkę nr [...], przy czym zakres wykonywania tej służebności ogranicza się do korzystania z chodnika o szerokości 1,1 m i drogi dojazdowej o szerokości 4,7 m, o łącznej długości 40 m, w celu dojścia do śmietnika posadowionego na działce nr [...]. Mając powyższe na uwadze, wezwano inwestora do wykazania zapewnienia służebności gruntowej na rzecz właścicieli/użytkowników wieczystych działek nr [...] i [...]. Inwestor przedłożył opis wraz z załącznikiem graficznym, wykazując iż przedmiotowa inwestycja nie wprowadza ograniczeń dla wynikającego ze służebności prawa przechodu i przejazdu użytkowników działek nr [...] i [...].

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniach, organ odwoławczy wskazał, że nie znalazł podstawy do ich uwzględnienia. W zakresie wysokości projektowanego budynku powołano się na wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 801/18, uznając, że z wyroku tego wynika, iż w zakresie ustalenia wysokości budynku zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane i przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Zgodnie z § 6 rozporządzenia, wysokość budynku lub jego części jest liczona od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku, niebędącym wyłącznie wejściem do pomieszczeń gospodarczych lub technicznych, do górnej płaszczyzny stropu lub stropodachu nad najwyższą kondygnacją użytkową, łącznie z grubością izolacji cieplnej, bez uwzględnienia wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych. Tym samym przyjęty przez projektanta sposób określenia wysokości projektowanej zabudowy (z pominięciem poddasza nieużytkowego) jest prawidłowy i wynosi 9,48 m.

Odnosząc się do zarzutów błędnego przyjęcia intensywności zabudowy, organ wyjaśnił, że w projekcie określono wskaźnik intensywności zabudowy, który w ocenie projektanta nie przekracza 0,6, co jest zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan nie definiuje pojęcia "wskaźnika intensywności zabudowy", zatem przyjmując definicję intensywności zabudowy określoną w art. 2 pkt 31 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 2023 r., poz. 997, ze zm.) należy uznać, że intensywność zabudowy stanowi stosunek sumy powierzchni wszystkich kondygnacji budynków zlokalizowanych na działce budowlanej do powierzchni tej działki budowlanej - w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Celem określenia powierzchni wszystkich kondygnacji należy posiłkować się definicją kondygnacji określoną w § 3 pkt 16 warunków technicznych, z którego wynika, iż za kondygnację należy przyjąć poziomą część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne. Jak wskazano zaś w opisie projektu, do obliczeń powierzchni całkowitej budynku przyjęto powierzchnie wszystkich 3 kondygnacji użytkowych oraz powierzchnię pomieszczeń technicznych i komunikacji pionowej znajdujących się pod budynkiem, a także powierzchnię elementów konstrukcyjnych (słupów i ścian), na których posadowiony jest projektowany budynek, oraz powierzchnię balkonów. Przy czym, zdaniem organu, w świetle przytoczonej definicji należało stwierdzić, że zaprojektowane pod budynkiem pomieszczenia techniczne nie mogą być traktowane jako kondygnacja, a tym samym budynek nie posiada kondygnacji podziemnej.

Odnosząc się zaś do zagadnienia związanego z bezpieczeństwem pożarowym projektowanego obiektu, wskazano, iż w toku postępowania inwestor wykazał, że projektowany budynek spełnia warunki określone w § 271 ust. 10 warunków technicznych. Ponadto projekt został uzgodniony przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.

Końcowo wskazano, że zatwierdzenie projektu budowlanego nie narusza ogólnej zasady odpowiedzialności projektantów za rozwiązania przyjęte w projekcie.

Spółdzielnia Mieszkaniowa ". " i B. P. wystąpiły ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższe rozstrzygnięcie.

B. P. podniosła zarzuty:

1) naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez rozstrzygnięcie sprawy na podstawie niepełnego materiału dowodowego i bez dokonania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oceny całokształtu zgromadzonych dowodów w szczególności niedokonanie przez organ oceny dowodu w postaci opinii planistycznej stanowiącej załącznik nr 1 do odwołania skarżącej z dnia 30 lipca 2023 r. pomimo, że wynika z niej, iż zamierzenie budowlane objęte zaskarżoną decyzją jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta S. z dnia 25.10.1999 r. w sprawie 7 zmian należących do II edycji zmian Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta S. na obszarze dzielnicy Ś. (Dz. Urz. Woj. [...] z 1999 r. Nr [...] poz. 695), zwanego dalej w skardze obowiązującym planem miejscowym, a w konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji wyłącznie w oparciu o wyjaśnienia pełnomocnika uczestnika postępowania będącego inwestorem, z pominięciem istotnych dowodów przedstawionych przez skarżącą, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2) naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez rozstrzygnięcie sprawy na podstawie niepełnego materiału dowodowego i bez dokonania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oceny całokształtu zgromadzonych dowodów wskutek niedokonania przez organ oceny dowodu w postaci analizy wielkości powierzchni ekopozytywnej terenu elementarnego [...] (S. 16) rejon ulicy [...], stanowiącej załącznik nr 2 do odwołania skarżącej z dnia 30 lipca 2023 r., zgodnie z którą zamierzenie budowlane objęte zaskarżoną decyzją nie może być w ogóle zrealizowane, ponieważ aktualna powierzchnia ekopozytywna całego terenu elementarnego, na którym jest ono lokowane, jest niższa niż 50 % powierzchni ekopozytywnej wymaganej ustaleniami obowiązującego planu miejscowego dla całego terenu elementarnego [...] (S.16) rejon ulicy [...], a w konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji wyłącznie w oparciu o wyjaśnienia pełnomocnika uczestnika postępowania będącego inwestorem w dodatku oparte na błędnym sposobie obliczenia wskaźnika procentowego powierzchni ekopozytywnej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

3) naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez rozstrzygnięcie sprawy na podstawie niepełnego materiału dowodowego i bez dokonania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oceny całokształtu zgromadzonych dowodów z uwagi na niedokonanie przez organ analizy i oceny opinii zespołu rzeczoznawców przy Radzie Małopolskiej Okręgowej Izby Architektów RP, przywołanej jako dowód na okoliczność sposobu liczenia wysokości budynku w odwołaniu uczestnika postępowania, tj. Spółdzielni Mieszkaniowej Ś. z siedzibą w S. z dn. 31.07.2023 r., która to opinia wskazuje na niezgodność zatwierdzonego projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego dotyczącymi wysokości zabudowy, z uwagi na błędny sposób obliczenia przez Inwestora wysokości budynku, którego dotyczy zaskarżona decyzja, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

4) naruszenia przez organ przepisu postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo, że zatwierdza ona projekt budowlany niezgodny z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa w tym prawa miejscowego w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta S. z dnia 25 października 1999 r. w sprawie 7 zmian należących do II edycji zmian Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta S. na obszarze dzielnicy Ś. , podczas gdy organ powinien na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić decyzję organu pierwszej instancji w całości i umorzyć postępowanie administracyjne pierwszej instancji w całości jako bezprzedmiotowe z uwagi na niedopuszczalność realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia budowlanego na terenie elementarnym [...] (S.16) rejon ulicy [...], o którym mowa w § 10 w/w uchwały Rady Miasta S. nr [...] z dnia 25.10.1999 r.,

5) naruszenia przepisów postępowania tj. art. 35 § 3 w związku z art. 140 k.p.a., poprzez rozpatrzenie odwołania po blisko półrocznym okresie czasu od daty jego otrzymania, a więc z naruszeniem przewidzianego w/w przepisami terminu dwóch miesięcy na załatwienie sprawy i pomimo tak długiego okresu procedowania, organ nie dokonał wszechstronnego zbadania i wyjaśnienia wszystkich aspektów sprawy, zaś swoimi działaniami umożliwił wyłącznie pełnomocnikowi Inwestora włączenie do akt postępowania zaktualizowanych dokumentów stanowiących część składową projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją organu pierwszej instancji, np. analizę geotechniczną gruntu opracowaną przez geologa A. W., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy,

6) naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a) u.p.b., w związku z § 3 ust. 6.2 pkt 1 lit. c)-d) oraz pkt 2 i 3 uchwały [...] Rady Miasta S. z dnia 25.10.1999 r. w sprawie 7 zmian należących do II edycji zmian Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta S. na obszarze dzielnicy Śródmieście (Dz. Urz. Woj. Zachodn. z 1999 r. Nr [...] poz. 695), poprzez ich błędne zastosowanie z uwagi na dokonanie przez organ błędnej oceny jakoby zaakceptowany projekt zagospodarowania terenu w postaci działki nr [...] obręb geodezyjny 1. której to działki dotyczy zaskarżona decyzja, był zgodny z ustaleniami w/w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla przedmiotowej działki objętej Ekologicznym Systemem Zieleni Miejskiej w rozumieniu obowiązującego planu miejscowego, podczas gdy w rzeczywistości projekt zagospodarowania terenu działki nr [...] narusza ustalenia tego planu miejscowego (określone w § 3 ust. 6.2 pkt 1 lit. c)-d)) zakazujące lokalizacji nowego budownictwa o intensywności powyżej 0,6 i wysokości zabudowy (w rozumieniu planu) powyżej trzech kondygnacji ponieważ nowopowstający budynek będzie miał cztery kondygnacje w tym jedną podziemną, a wskaźnik intensywności zabudowy przekroczy dopuszczalną wielkość 0,6, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało błędną oceną organu odnośnie zgodności projektu budowlanego, którego dotyczy zaskarżona decyzja, z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego,

7) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.p.b., w związku z § 3 pkt 2 i 3 uchwały nr [...] Rady Miasta S. z dnia 25.10.1999 r. w sprawie 7 zmian należących do II edycji zmian Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta S. na obszarze dzielnicy Ś. poprzez niezachowanie przez organ sposobu użytkowania terenu działki nr [...] jako zieleniec zgodnie z jego obecną funkcją wynikającą z Ekologicznego Systemu Zieleni Miejskiej obowiązującego w rozumieniu w/w planu miejscowego na przedmiotowej działce, a także poprzez dopuszczenie zmiany sposobu użytkowania tej działki z jej dotychczasowego przeznaczenia jako zieleniec (skwer) na wielorodzinne budownictwo mieszkaniowe z usługami w parterze na podstawie analizy wpływu tej inwestycji na środowisko, pomimo, że ani z tej analizy ani z żadnego innego dokumentu załączonego do akt sprawy nie wynika, że analizy tej dokonała osoba uprawniona, którą zgodnie z § 3 pkt 3 obowiązującego planu miejscowego jest rzeczoznawca z listy MOŚZNiL tj. Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa (taką nazwę resort miał w 1999 r.), co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało błędną oceną Organu odnośnie zgodności projektu budowlanego, którego dotyczy zaskarżona decyzja, z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego,

8) naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.p.b., w związku z § 10 ust. 6.1 uchwały nr [...] Rady Miasta S. z dnia 25.10.1999 r. w sprawie 7 zmian należących do II edycji zmian Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta S. na obszarze dzielnicy Ś. poprzez dokonanie błędnej wykładni § 10 ust. 6.1 tego planu miejscowego polegającej na błędnym uznaniu, że wskazany w nim minimalny udział powierzchni ekopozytywnej dotyczy 50 % powierzchni działki nr [...] obręb geodezyjny [...] Ś. , podczas gdy według dyrektywy wykładni językowej i literalnego brzmienia tego zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jednoznacznie wynika, że minimalny 50 % udział powierzchni ekopozytywnej dotyczy całego terenu, którym zgodnie z § 10 ust. 1 i § 2 pkt 36 w/w obowiązującego planu miejscowego jest teren elementarny S.16 [...] o powierzchni 7.1 ha obejmujący swoimi granicami ul. [...] - ul. [...] - granica zabudowy przy ul. [...] - ul. [...] - granica terenu zagospodarowania ul. [...] - ul. [...] - ul. [...] wraz z terenem zabudowy 6 do 9 - ul. [...], a w konsekwencji błędne ustalenie, że udział powierzchni ekopozytywnej określony w dokumentacji projektowej, której dotyczy zaskarżona decyzja, jest zgodny z ustaleniem udziału powierzchni ekopozytywnej zawartym w obowiązującym planie miejscowym, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało błędną oceną organu odnośnie zgodności projektu budowlanego, którego dotyczy zaskarżona decyzja, z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego,

9) naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) Prawa budowlanego w związku z § 3 ust. 7.1 oraz § 10 ust. 7.1 i ust. 9.1 uchwały nr [...] Rady Miasta S. z dnia 25.10.1999 r. w sprawie 7 zmian należących do II edycji zmian Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta S. na obszarze dzielnicy Ś. poprzez jego błędne niezastosowanie i zezwolenie na realizację zamierzenia budowlanego objętego zaskarżoną decyzją na działce nr [...] obręb geodezyjny [...] Ś. wbrew wynikającemu z § 10 ust. 7.1 w/w obowiązującego planu miejscowego zakazowi zmiany kompozycji zespołów zabudowy w rozumieniu planu przy ul. [...] (czyli zmiany układu ulic, placów, budynków i zieleni z uwzględnieniem linii zabudowy, wysokości zabudowy, kształtu dachów i zwieńczenia budynków, podziału własnościowego, nawierzchni utwardzonych) mimo, że przedmiotowa działka dłuższym bokiem od strony północno-wschodniej przylega do ulicy [...] i rozciąga się wzdłuż ulicy [...] na długości "82,777 m", aż do kolejnego budynku o adresie [...]/31, zaś krótszym bokiem przebiega wzdłuż ul. [...], oraz pomimo, że działce tej nadane są również identyfikatory adresowe [...] z uwagi na fakt, iż otacza ona także ten budynek (jak na rysunku załącznik nr 3 do skargi), oprócz identyfikatora adresowego [...] co skutkowało naruszeniem przez organ ustaleń obowiązującego planu miejscowego i miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało błędną oceną organu odnośnie zgodności projektu budowlanego, którego dotyczy zaskarżona decyzja, z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego,

10) naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) Prawa budowlanego w związku z § 2 pkt 29 tiret trzecie i § 3 pkt 2 ust. 6.2 pkt lit. a) uchwały [...] Rady Miasta S. z dnia 25.10.1999 r. w sprawie 7 zmian należących do II edycji zmian Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta S. na obszarze dzielnicy Ś. poprzez ich błędne niezastosowanie i uznanie za zgodną z obowiązującym planem miejscowym zmianę zagospodarowania części działki nr [...] obręb geodezyjny [...] Ś. , (będącej aktualnie niemal w całości terenem ekopozytywnym jako zieleniec), która to część stanowi wnętrze urbanistyczne zespołu zabudowy wielorodzinnej przy ul. [...] nr [...]), polegającą na urządzeniu na tej części parkingu dla nowo powstającej zabudowy, podczas gdy ustalenia obowiązującego planu miejscowego nakazują zachowanie charakteru wnętrz urbanistycznych (§ 2 pkt 29 tiret trzecie) oraz zieleni miejskiej publicznej w tym zieleńców (§ 3 pkt 2 ust. 6.2 pkt 2 lit. a)), co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało błędną oceną organu odnośnie zgodności projektu budowlanego, którego dotyczy zaskarżona decyzja, z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego,

11) naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) Prawa budowlanego w związku z § 3 pkt 8 ust. 12.2 i 12.4 uchwały nr [...] Rady Miasta S. z dnia 25.10.1999 r. w sprawie 7 zmian należących do II edycji zmian Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta S. na obszarze dzielnicy Ś. , poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na akceptacji projektu budowlanego objętego zaskarżoną decyzją przewidującego zbyt małą ilość miejsc parkingowych w stosunku do potrzeb projektowanego budynku wielorodzinnego i na odtworzeniu mniejszej ilości miejsc parkingowych obecnie istniejących, które zostaną przeniesione w ramach inwestycji, skutkujące w rezultacie powstaniem deficytu miejsc parkingowych wynoszącego 11 miejsc, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało błędną oceną organu odnośnie zgodności projektu budowlanego, którego dotyczy zaskarżona decyzja, z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego,

12) naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. § 271 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że reguluje on zwiększenie odległości od dwóch sąsiadujących budynków, których ściany nie są ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, podczas gdy przepis ten nie zawiera w swojj treści sformułowania ściana "niebędąca ścianą oddzielenia przeciwpożarowego" tylko wskazuje na dwie przesłanki warunkujące jego stosowanie "ściana zewnętrzna budynku rozprzestrzeniająca ogień" i druga przesłanka "przekrycie dachu jednego z budynków rozprzestrzeniające ogień", zaś do § 271 ust. 1 warunków technicznych przepis ten odwołuje się wyłącznie w odniesieniu do wartości odległości tam wskazanych liczbowo w metrach jako jednostce miary, natomiast z uwagi na jego cel jakim jest ochrona sąsiadujących budynków przed przeniesieniem pożaru z jednego na drugi, nakazuje zwiększenie odległości między budynkami do 12 m w każdym przypadku, gdy zachodzi choćby jedna z przesłanek w nim wskazanych (w przedmiotowym stanie faktycznym budynek istniejący przy [...] ma dach rozprzestrzeniający ogień nad lukarną, która zajmuje prawie cały jego dach od strony projektowanego budynku i w której znajdują się lokale mieszkalne), która to niewłaściwa wykładania dokonana przez organ wbrew dyrektywom wykładni celowościowej normy prawnej wynikającej z § 271 ust. 2 warunków technicznych w konsekwencji skutkowała jego błędnym niezastosowaniem przez organ, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało błędną oceną organu odnośnie zgodności projektu budowlanego, którego dotyczy zaskarżona decyzja, z warunkami technicznymi,

13) naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a)-b), lit. g) i art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840 z późn. zm.) w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) Prawa budowlanego w związku z § 2 pkt 29 tiret 2-4 uchwały nr [...] Rady Miasta S. z dnia 25.10.1999 r. w sprawie 7 zmian należących do II edycji zmian Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta S. na obszarze dzielnicy Ś. poprzez brak ich zastosowania w związku z błędnym zaakceptowaniem przez organ stanowiska organu pierwszej instancji i opinii pełnomocnika inwestora, zgodnie z którymi działka nr [...] obręb ewidencyjny [...] Ś. nie podlega ochronie jak zabytek w zakresie jej zagospodarowania na podstawie przepisów w/w ustawy, ponieważ nie została wpisana do rejestru zabytków ani do gminnej ewidencji zabytków, podczas gdy zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit a)-b) ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania: krajobrazy kulturowe, układy urbanistyczne, ruralistyczne i zespoły budowlane, inne formy zaprojektowanej zieleni w zakresie określonym ustaleniami ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, które to ustalenia w myśl art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, są jedną z form ochrony zabytków w dodatku równorzędną pozostałym formom ochrony wymienionym w tym przepisie, co w konsekwencji skutkowało błędnym uznaniem, że projekt budowlany, którego dotyczy zaskarżona decyzja jest zgodny z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy narusza on jego ustalenia w zakresie ochrony historycznej struktury przestrzennej obowiązujące dla strefy A, którą jest objęty cały teren elementarny [...] (S.16) w tym działka nr [...] obręb ewidencyjny [...] Ś. , co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało błędną oceną organu odnośnie zgodności projektu budowlanego, którego dotyczy zaskarżona decyzja, z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego,

14) naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.) poprzez nieuwzględnienie przez organ istniejącego w sprawie ważnego i doniosłego społecznie oraz kulturowo interesu publicznego, chronionego prawem miejscowym w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta S. z dnia 25.10.1999 r. w sprawie 7 zmian należących do II edycji zmian Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta S. na obszarze dzielnicy Ś. , wyrażającego się potrzebą zachowania historycznej kompozycji zabudowy i zagospodarowania prestiżowego i cennego urbanistycznie terenu miasta S. słynącego w całej Polsce jako miasto zieleni zlokalizowanego w bezpośrednim sąsiedztwie (tj. w odległości 43 metrów) od [...] B. J. [...] i Parku im. J. K. oraz poprzez naruszenie słusznego interesu mieszkańców sąsiednich budynków przy [...] i ul. [...]/31 w S. zamieszkujących w nich od wielu lat sięgających nawet lat pięćdziesiątych ubiegłego wieku, poprzez pogorszenie ich warunków mieszkaniowych wskutek wzniesienia z naruszeniem prawa miejscowego nowego budynku przesłaniającego im dostęp do światła słonecznego i generującego zwiększony ruch drogowy z uwagi na zlokalizowanie w tej nowej zabudowie sklepu wielkopowierzchniowego sieci [...], czynnego do późnych godzin nocnych nawet do 23:00, a w konsekwencji również naruszenie prawa mieszkańców [...] i [...] do ochrony ich własnego interesu prawnego (tj. nabytych praw do zamieszkiwania w godnych warunkach) przy podejmowaniu przez organ decyzji o sposobie zagospodarowaniu terenu w postaci działki nr [...], notabene niestanowiącej własności Firmy B.-H.-U. M. sp. z o.o. z siedzibą w S., gdyż jest ona tylko użytkownikiem wieczystym tej nieruchomości, co miało wpływ na wynik sprawy

Skarżąca, w konsekwencji powyższych naruszeń zarzuciła organowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące nieprawidłowym utrzymaniem w mocy decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia 17.07.2023 r. jako organu I instancji, pomimo, że decyzja ta zatwierdza projekt budowlany niezgodny z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa w szczególności prawa miejscowego w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta S. z dnia 25 października 1999 r. w sprawie 7 zmian należących do II edycji zmian Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta S. na obszarze dzielnicy Ś. , podczas gdy organ – zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. powinien był uchylić decyzję organu pierwszej instancji w całości i umorzyć postępowanie administracyjne pierwszej instancji w całości jako bezprzedmiotowe z uwagi na niedopuszczalność realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia budowlanego na terenie elementarnym [...] (S.16) rejon ulicy [...], o którym to terenie mowa w § 10 w/w uchwały Rady Miasta S. nr [...] z dnia 25.10.1999 r.

Powołując się na powyżej podniesione zarzuty skarżąca wniosła, o:

1) na podstawie art. 145 § 1 lit. a) i c) p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości,

2) na podstawie art. 135 p.p.s.a. o uchylenie w całości decyzji organu I instancji nr [...] z dn. 17 lipca 2023 r.,

3) na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. o umorzenie w całości postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie przez organy obu instancji,

4) na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, w przypadku ustanowienia pełnomocnika przez skarżącą w toku postępowania sądowego.

Spółdzielnia Mieszkaniowa Ś. podniosła zarzuty:

1. Naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy, a tym samym błędne rozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, polegające w szczególności na:

- błędnym uznaniu przez organ, że przyjęty przez projektanta sposób określenia wysokości projektowanej zabudowy (z pominięciem poddasza nieużytkowego) jest prawidłowy i wynosi 9,48 m, podczas gdy wysokość zabudowy dla przedmiotowego budynku należy przyjąć jako wysokość mierzoną od rzędnej terenu przed wejściem, to jest -0,03 do rzędnej kalenicy dachu wysokiego, to jest + 13,48, co daje sumarycznie 13,51, a zatem jest to wartość przekraczająca dopuszczoną planem miejscowym wysokość 11 m,

- błędnym ustaleniu przez organ, że zaprojektowane pod budynkiem pomieszczenia techniczne nie mogą być traktowane jako kondygnacja oraz, że pod budynkiem znajduje się zewnętrzny parking, a tym samym, że budynek nie posiada kondygnacji podziemnej, podczas gdy zewnętrzny parking pod budynkiem jest całkowicie zagłębiony poniżej poziomu terenu oraz wydzielony ze wszystkich stron przegrodami budowlanymi, które w większości stanowią konstrukcję budynku, a więc parking pod budynkiem nie może być nazwany zewnętrznym, albowiem wydzielony jest on w każdej płaszczyźnie przegrodami budowlanym i funkcjonalnie zależny od budynku, przez co należy go traktować jako kondygnację podziemną projektowanego budynku, a jego parametry należy przyjąć do bilansów powierzchni projektowanego budynku, w tym do intensywności zabudowy,

- błędnym przyjęciu przez organ, że w projekcie określono wskaźnik intensywności zabudowy, który w ocenie projektanta nie przekracza 0,6, a tym samym, że jest to zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy projektowany zewnętrzny parking pod budynkiem stanowi kondygnację podziemną, tak więc część podziemna powinna być wliczona do wskaźnika intensywności zabudowy, co oznacza powiększenie sumy wszystkich kondygnacji o ponad 500 m2, co skutkować będzie niespełnieniem wskaźnika intensywności zabudowy określonego w planie miejscowym na max 0,6,

- błędnym przyjęciu przez organ, że w toku postępowania inwestor wykazał, że projektowany budynek spełnia wymogi związane z bezpieczeństwem pożarowym, podczas gdy projektowany budynek nie spełnia zapisów dotyczących usytuowania ze względu na bezpieczeństwo pożarowe, z uwagi na to, że przekrycie dachu lukarny budynku istniejącego wykonano z materiałów rozprzestrzeniających ogień, tak więc jeżeli przykrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień, wówczas odległość określoną pomiędzy budynkami należy zwiększyć o 50%, a zatem odległość między budynkami powinna wynosić minimum 12 m, a nie jak to zapewniono w projekcie minimalną odległość wynoszącą 8 m,

b) art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w stadium postępowania i nieumożliwienie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem zaskarżonej decyzji,

2. Naruszenia przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 35 ust. 1. pkt 1 lit. a i pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu przez organ, że przedłożony przez inwestora projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego na przedmiotowym terenie i innymi aktami prawa miejscowego oraz, że projekty te są zgodne z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, podczas gdy projekty te naruszają powyższe regulacje, w szczególności w zakresie:

- wysokości budynku - niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (§ 10 ust. 8 pkt 8.2) w związku z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

- liczby kondygnacji - niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w związku z § 3 pkt 16 i 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane,

- intensywności zabudowy - niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w związku z § 3 pkt 16 i 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz normą PN-ISO 9836.2022-07,

- ochrony przeciwpożarowej - niezgodne z § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

- warunków wymaganych dla pomieszczeń mieszkalnych zlokalizowanych nad garażem - niezgodne z § 271 w związku z § 106 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

c) art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez organ, że zostały spełnione wszystkie wymagania niezbędne do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy przedłożony przez inwestora projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany takich wymagań nie spełnia,

d) art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie przez organ, że zostały usunięte nieprawidłowości, podczas gdy zatwierdzony projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany nadal zawiera nieprawidłowości oraz nie spełnia przepisów prawa budowlanego, polskich norm oraz warunków technicznych.

Mając powyższe na uwadze, Spółdzielnia wniosła o:

1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Szczecina nr 519/23 z dnia 17 lipca 2023 r., znak: WAiB-II.6740.1.10.2023.ED.,

2. zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu 27 września 2024 r. pełnomocnik skarżącej B. P. podtrzymał skargę. Wskazał, że w tej sprawie zabrakło wnikliwej oceny wszystkich kontrowersyjnych okoliczności zgłaszanych w toku postępowania. Podkreślił, że liczne zastrzeżenia były podparte opiniami osób posiadających kwalifikacje. Powołując się na art. 84 k.p.a wskazał, że w przypadku wątpliwości co do rozstrzygnięcia podnoszonych w toku postępowania kwestii spornych organ miał możliwość zwrócenia się do biegłego, najlepiej spoza terenu Szczecina, który mógłby sprawę bezstronnie ocenić i wskazać czy przyjęte w projekcie rozwiązania są zgodne z przepisami i założeniami planu. Podkreślił, że w budynku na poziomie parteru będzie znajdował się sklep wielkopowierzchniowy stanowiący znaczną uciążliwość z uwagi na generowany ruch samochodów, hałas i śmieci. W ocenie skarżącej na etapie postępowania odwoławczego organ w zasadzie przyjął wszystkie wyjaśnienia projektanta bez ich krytycznej oceny. Jednocześnie organ nie skonfrontował tych wyjaśnień z podnoszonymi przez stronę argumentami i dowodami. W ocenie skarżącej nie ma tu symetryzmu w ocenie racji obu stron. Podkreślił, że analiza przedłożonego projektu prowadzi do wniosku, że inwestor kondygnację znajdującą się poniżej terenu nazywa w zależności od potrzeb: garażem podziemnym, garażem otwartym, garażem zewnętrznym, który nie jest trwale związany z gruntem, z czym skarżąca się nie zgadza.

Pełnomocnik skarżącej podniósł, że z dokumentacji wynika, iż pierwotnie miał zostać wybudowany budynek o innych parametrach, ale kiedy zorientowano się, że w tym miejscu takiego budynku nie da się wybudować, zaczęto dostosowywać projekt do ustaleń planu i przepisów techniczno-budowalnych. Wynika to z przedłożonej pierwotnie opinii geotechnicznej, która dotyczyła budynku 3-kondygnacyjnego z garażem podziemnym i użytkowym poddaszem. W ocenie skarżącej nieużytkowe poddasze, które zostało obecnie zaprojektowane spełnia wszystkie wymagania, aby w przyszłości można było zmienić sposób jego użytkowania.

Pełnomocniczka skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej ". " podtrzymała skargę. Wskazała, że wbrew twierdzeniom organu projekt sporządzono z naruszeniem norm prawa budowalnego, co skarżąca wielokrotnie podnosiła przed organem zarówno I i II instancji. Projekt został sporządzony w taki sposób, aby obejść przepisy, czego przykładem jest usytuowany pod budynkiem garaż i powoływanie się na to, że skoro nie ma bramy garażowej nie jest to garaż podziemny. Zdaniem skarżącej projektant stosuje kreatywną interpretację pojęć, dostosowując swoje wyjaśnienia do oczekiwań organu i do aktualnie kierowanych zarzutów pod adresem projektu. W efekcie dochodzi do takiej interpretacji, która pozwala na sytuowanie budynków w zbyt bliskiej odległości, zbyt wysokich i nieprzystających do otoczenia. Skarżąca ma wrażenie, że organ bezkrytycznie przyjmuje wyjaśnienia projektanta nie odnosząc się do zastrzeżeń podnoszonych przez stronę.

Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Podkreślił, że organ administracji architektoniczno-budowalnej nie sprawdza wszystkich rozwiązań techniczno-budowalnych przyjętych w projekcie. Wskazał, że zgodnie z art. 35 §1 ust.1 ustawy Prawo budowalne, organ sprawdza zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami techniczno-budowalnymi. Kontrolna organu ma ograniczony zakres i dotyczy tylko tych dwóch kwestii i nie obejmuje sprawdzenia projektu architektoniczno-budowalnego z przepisami prawa budowalnego. Organ ocenia również samodzielnie kwestie związane z posiadaniem uprawnień przez osoby sporządzające i sprawdzające projekt budowalny. Podkreślił, że inwestor ma prawo do zabudowania swojej działki, a organ nie może wpływać ani na treść zamiaru inwestora ani na treść wniosku o pozwolenie na budowę. Wskazał, że organ dwukrotnie wzywał inwestora do uzupełnienia projektu budowalnego zatem nie można powiedzieć, że organ nie przeprowadził kontroli zgormadzonej dokumentacji. Organ ma ściśle określony zakres kontroli, poza którą pozostaje uciążliwość inwestycji czy położnych w okolicy miejsc postojowych. Nawiązując do wypowiedzi pełnomocnika skarżącej B. P., pełnomocnik organu podkreślił, że to organ dokonuje oceny zgodności projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ocena ta może być różna od oceny wyrażonej w opinii biegłego. W odniesieniu do zachowania przewidzianej w planie powierzchni ekopozytwynej należy ją, zdaniem organu, odnosić w tym przypadku do działki budowalnej. W planie nie wskazano bowiem, aby pod pojęciem terenu należało rozumieć teren elementarny. Jeżeli chodzi o ochronę terenu elementarnego "A" to pełnomocnik organu podniósł, że art. 39 ustawy prawo budowalne wyraźnie wskazuje w jakich przypadkach należy się zwrócić do konserwatora zbytów, a taki przypadek w niniejszej sprawie nie występuje. Zatem to organ musiał ocenić zgodność zamierzenia budowalnego z planem w tym zakresie. Podsumowując wypowiedź dotyczącą zgodności projektu z planem, pełnomocnik organu podkreślił, że plan należy interpretować w taki sposób, żeby z jednej strony uwzględnić interesy osób trzecich ale mieć przede wszystkim na względzie prawo inwestora do zabudowy swojej działki.

Pełnomocnik uczestnika postępowania spółki M. wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że wbrew twierdzeniom pełnomocników skarżących organy obu instancji, a zwłaszcza organ I instancji, wnikliwie zbadały sprawę i odniosły się do wszystkich kontrowersyjnych i budzących zastrzeżenia kwestii. Wyjaśnił, że inwestor już raz występował z wnioskiem o pozwolenie na budowę ale wniosek ten nie został uwzględniony. Z tego powodu inwestor ponownie złożył wniosek, jak również składał kolejne wyjaśnienia i uzupełnienia do tego wniosku, a organy dokumentację właściwie i należycie oceniły, udzielając inwestorowi pozwolenia na budowę. Pełnomocnik uczestnika wskazał, że zdaje sobie sprawę z tego, że inwestycja budzi kontrowersje okolicznych mieszkańców, jednak w jego ocenie nie ma powodu, aby inwestycja ta nie mogła zostać zrealizowana.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 – j.t.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 1 § 2 przywołanej ustawy kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle przywołanego przepisu powinnością sądu administracyjnego jest zbadanie zaskarżonego aktu lub czynności, a jedynym kryterium, które sąd ten bierze pod uwagę jest zgodność z prawem, nie jest natomiast badana zgodność działania organu z zasadami współżycia społecznego.

Stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a", sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Wniesione w niniejszej sprawie skargi okazały się zasadne, bowiem przeprowadzona przez Sąd kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że zarówno ten akt, jak i poprzedzająca go decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu istotnym.

Przedmiotem skarg uczyniono decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Szczecin, w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą przy [...] (obok) w S., na działce oznaczonej nr [...], z obrębu [...]

Na wstępie rozważań należy poczynić kilka uwag na temat postępowania administracyjnego jako, że ma to w niniejszej sprawie istotne znaczenie, bowiem zasady prowadzenia postępowania zostały przez organy naruszone w stopniu mającym wpływ na treść wydanych rozstrzygnięć.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że w postępowaniu administracyjnym, czy to wszczynanym z urzędu, czy – jak w tej sprawie, na wniosek strona pozostaje w pozycji słabszej. Przy czym mowa jest tutaj zarówno o inwestorze, jak i innych stronach postępowania, na których prawa i obowiązki realizacja planowanej inwestycji będzie miała wpływ.

Stąd też istotnym jest przestrzeganie przez organy prowadzące postępowanie zasad, które gwarantują bezstronne i obiektywne rozpatrzenie sprawy.

Szczególne znaczenie ma zasada praworządności, mówiąca o tym, że organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 6 k.p.a.). Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Dalej wskazać należy na przewidzianą w art. 8 § 1 k.p.a. zasadę zaufania do władzy publicznej, zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Istotne znaczenie ma zasada czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jak również zasada przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Wyjaśnić również należy, że – stosownie do art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest – co do zasady, dwuinstancyjne, co oznacza, że stronie przysługuje prawo do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, a organ wyższego stopnia ma obowiązek rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Ponadto ma również obowiązek rozpoznania wniesionego odwołania.

Oczywistym jest, że sposób prowadzenia postępowania i jego zakres wynikać będzie ze specyfiki sprawy i przepisów regulujących materię, której postępowanie to dotyczy. Nie zmienia to jednak ciążącego na organie obowiązku działania zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że obowiązek ten jest skorelowany z uprawnieniami stron, które mają prawo przedkładać i naprowadzać dowody w sprawie, a obowiązkiem organu jest dokonanie oceny ich przydatności w prowadzonym postępowaniu. Przy czym stanowisko organu w tym zakresie winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, które z kolei musi spełniać wymogi, o których mowa w art. 107 k.p.a., w szczególności § 3 tego przepisu, według którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W ocenie Sądu organy obu instancji zasadom powyższym uchybiły w sposób istotny, stąd też Sąd za zasadne uznał ich przypomnienie. Wskazać bowiem należy, że w niniejszej sprawie czynny udział w postępowaniu brały, oprócz inwestora, inne podmioty, które wnosiły szereg uwag i zastrzeżeń do projektu architektoniczno-budowlanego i projektu zagospodarowania terenu. Jak wynika z akt postępowania organy obu instancji żądały od inwestora uzupełnienia dokumentacji i składania wyjaśnień, jednak nie zostały one krytycznie ocenione, przeciwnie – organy obu instancji zaaprobowały przestawione przez inwestora stanowisko i przyjęły je za swoje.

Nie dokonano przy tym oceny dowodów przedkładanych przez pozostałe strony postępowania, nie wyjaśniono, dlaczego organ opracowaniom tym odmówił wiarygodności, nie wskazano również, z jakich względów organ uznał za wiarygodne twierdzenia inwestora w zakresie budzących największe kontrowersje parametrów planowanej inwestycji, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia.

Przechodząc do meritum, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 35 ust. 1 u.p.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:

a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,

b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie: kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego,

3a) dołączenie:

a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

b) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;

4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych na podstawie:

a) kopii dokumentów, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 1 - w przypadku uprawnień niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,

b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku uprawnień wpisanych do tego rejestru;

4a) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego na podstawie:

a) zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - w przypadku osób niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,

b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku osób wpisanych do tego rejestru.

Decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego, projektu zagospodarowania terenu i udzieleniu pozwolenia na budowę jest decyzją związaną, co oznacza, że w sytuacji, gdy wnioskodawca spełnił opisane przepisami prawa budowlanego warunki i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 35 ust. 5 u.p.b., organ nie może uchylić się od wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Złożenie wniosku uruchamia postępowanie, w toku którego organ w pierwszej kolejności musi ustalić, czy dla terenu objętego wnioskiem został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, bądź została wydana decyzja o warunkach zabudowy.

Następnie rzeczą organu jest dokonanie weryfikacji projektu architektoniczno-budowlanego i projektu zagospodarowania terenu pod względem ich zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź decyzją o warunkach zabudowy, a projektu zagospodarowania terenu również z przepisami techniczno-budowlanymi.

W badanej sprawie dla terenu, na którym położona jest działka objęta wnioskiem obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalony uchwałą Rady Miasta S. z dnia 25 października 1999 r., nr [...], w sprawie 7 zmian należących do II edycji Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania miasta S. na obszarze dzielnicy Ś. , dalej również jako "plan miejscowy", "m.p.z.p."

Uchwała ta została podjęta w wykonaniu uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia 31 lipca 1995 r., nr [...], w sprawie przystąpienia do sporządzenia II edycji zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S..

Uchwała, o której mowa stanowiła zmianę Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S., uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia 16 maja 1994 r., nr [...] Należało zatem rozważyć, czy akt ten w dalszym ciągu obowiązuje jako, że – stosownie do art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 – j.t.), dalej jako "u.p.z.p.", obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowały moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. Zatem skoro utracił moc plan miejscowy uchwalony przed 1 stycznia1995 r., to w konsekwencji moc powinny utracić wszystkie uchwalone następnie zmiany planu.

W orzecznictwie ukształtował się jednak pogląd, z którego wynika, że zmiana planu miejscowego może mieć różny zakres. Jeżeli więc będzie on dotyczyć określonego terenu i w sposób zupełny i samodzielny określać będzie jego przeznaczenie oraz sposób zagospodarowania, to taka modyfikacja planu ma derogacyjny charakter. Poprzednie postanowienia planu zastąpione bowiem zostały nowym aktem, uchwalonym w tym samym trybie co poprzedni (por. wyrok NSA z dnua 13 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 900/18).

Zdaniem Sądu taki charakter ma uchwała Rady Miasta S. z dnia 25 października 1999 r., nr [...], bowiem reguluje ona w sposób kompleksowy dopuszczalny sposób zagospodarowania terenu nią objętego. W świetle powyższych rozważań należało zatem przyjąć, że uchwała z dnia 25 października 1999 r. obowiązuje, a jej ustalenia były wiążące dla oceny dopuszczalności realizacji planowanej inwestycji na działce inwestora, położonej na terenie nią objętym.

W tym miejscu należy poczynić kilka uwag na temat tego typu aktów prawnych. W pierwszej kolejności należy wskazać, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co oznacza, że są to przepisy powszechnie obowiązujące, a także i to, że mogą one podlegać wykładni, co ma istotne znaczenie w przypadku uchwał podjętych w latach wcześniejszych. Zważyć bowiem należy, że od czasu ich podjęcia niejednokrotnie zmieniał się stan prawny, ale również stan faktyczny, obejmujący także zmiany w sposobie funkcjonowania różnych obszarów życia i wykładnia przepisów uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winna zmiany te uwzględniać.

Podkreślenia również wymaga, iż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dają organowi administracji publicznej możliwość władczego wkroczenia w sferę prawa własności i jej ograniczenia w procesie planistycznym. Ograniczenie to może wynikać na przykład z potrzeby zapewnienia ładu architektonicznego na terenach zabudowanych, ochrony zabytków, środowiska naturalnego, ochrony gruntów rolnych i leśnych.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi dla inwestora - z jednej strony i organu administracji architektoniczno-budowlanej - z drugiej, wiążącą wskazówkę na temat tego co, w jakiej formie i gdzie może zostać wybudowane.

Sprawdzenie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pełni doniosłą rolę w procesie inwestycyjnym, bowiem od ustaleń organu w tym zakresie zależy, czy planowana inwestycja będzie mogła zostać zrealizowana, czy też projekt wymaga zmian, niezbędnych dla dostosowania go do wymagań planu. Przy czym podkreślić należy, że nie w każdym wypadku wprowadzenie zmian będzie możliwe, bowiem może się zdarzyć tak, że w świetle ustaleń m.p.z.p. realizacja inwestycji nie będzie możliwa w ogóle.

W badanej sprawie działka objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę jest położona na terenie elementarnym oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...] Dla terenu tego przewidziano jako funkcję dominującą mieszkalnictwo wskazując w § 10 ust. 6.2, iż cały teren objęty jest ESZM.

W ustaleniach ogólnych m.p.z.p. wyjaśniono, że ESZM – Ekologiczny System Zieleni Miejskiej to ciągła struktura przestrzenna wiążąca ze sobą najbardziej wartościowe, różnorodne elementy terenów zielonych w mieście, a także zapewniająca ich powiązanie z odpowiednimi terenami pozamiejskimi, a zwłaszcza – tworzącymi krajowy system obszarów chronionych. ESZM nie jest obszarem chronionym w rozumieniu ustaw, jednakże ze względu na konieczność zachowania w jego obrębie ekologicznych zasad ciągłości w czasie i przestrzeni oraz różnorodności biologicznej, tereny nim objęte podlegają specjalnym rygorom, określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego m. Szczecina.

W ust. 6.3 zawarto zakaz lokalizacji obiektów obniżających standard warunków mieszkaniowych (w rozumieniu planu). W ustaleniach ogólnych planu w § 2 pkt 16 wskazano, że pod pojęciem obiektu obniżającego standard warunków mieszkaniowych należy rozumieć obiekt:

a) powodujący w trakcie normalnej działalności osiągnięcie 80% dopuszczalnej normy zanieczyszczenia środowiska na granicy przynależnej mu działki lub obiektu w sytuacji współużytkowania działki (dla bezpośrednich sąsiadów), lub

b) każdy obiekt emitujący nieprzyjemny zapach, lub

c) w sposób oczywisty pogarszający warunki życia sąsiadów (np. obiekt emitujący widoczny dym, opary itp., wymagający składowania odpadów na otwartej przestrzeni, generujący ruch drogowy lub hałas o dużym natężeniu w porze nocnej).

Wskazano, że w szczególności obiektami obniżającymi standard warunków mieszkaniowych nie są lokal gastronomiczny z działalnością nocną, parking dla samochodów osobowych i garaż dla samochodów osobowych.

W ust. 7.1 objęto zakazem zmianę kompozycji zespołów zabudowy (w rozumieniu planu) przy ul. [...] oraz ul. [...], przy czym w ustaleniach ogólnych w § 2 pkt 13 pod pojęciem kompozycji zespołu zabudowy zdefiniowano układ ulic, placów, budynków i zieleni z uwzględnieniem linii zabudowy, wysokości zabudowy, kształtu dachów i zwieńczenia budynków, podziału własnościowego, nawierzchni utwardzonych.

W § 10 ust. 8.1 przewidziano, że nowa zabudowa powinna być dostosowana do typu zabudowy (w rozumieniu planu) istniejącej. W ustaleniach ogólnych w § 2 pkt 40, pod pojęciem "typu zabudowy" zdefiniowano zespół następujących cech zabudowy: usytuowanie na działce, gabaryty, kształt dachu. Wskazano przy tym, że jeśli w ustaleniu jest mowa o projektowanej zabudowie w typie zabudowy istniejącej – typ ten określa zabudowa istniejąca w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanej. Na fragmentach niezabudowanych poza bezpośrednim sąsiedztwem zabudowy istniejącej – ustalenie typu zabudowy nie obowiązuje, chyba, że także te fragmenty zostały włączone odpowiednim zapisem.

Minimalny udział powierzchni ekopozytywnych (w rozumieniu planu) ustalono na 50%całego terenu. Powierzchnia ekopozytywna, według definicji zawartej w § 2 pkt 21 to niezabudowana i nieutwardzona powierzchnia terenu (działki), pokryta roślinnością (naturalną lub urządzoną), stanowiąca powierzchnię ekologicznie czynną. Do powierzchni tej zalicza się powierzchnie cieków i zbiorników wodnych naturalnych i sztucznych.

W § 10 ust. 8.2 przewidziano maksymalną wysokość (w rozumieniu planu) nowej zabudowy 11 m. W § 2 pkt 43 zostało zdefiniowane pojęcie wysokości zabudowy, jednak zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 801/18 stwierdził nieważność § 2 pkt 43 uchwały, o której mowa, (NSA wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1074/19 oddalił skargę kasacyjną w tej sprawie), a zatem trafnie przyjęto, że wysokość budynku należy określić przy zastosowaniu § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

W § 10 ust. 9.1 wskazano, iż cały teren objęty jest strefą A ochrony historycznej struktury przestrzennej. Zgodnie z § 2 pkt 29 m.p.z.p., strefa A ochrony historycznej struktury przestrzennej to obszar zawierający historyczny układ przestrzenny wyróżniający się wartością i wysokim stopniem zachowania historycznie ukształtowanej struktury. Celami ochrony są:

. zachowanie zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących sylwetę zespołu (z dominantami),

. zachowanie osi kompozycyjnych i powiązań widokowych,

. zachowanie charakteru wnętrz urbanistycznych,

. zachowanie kompozycji układów zieleni wraz z koniecznością uzupełniania ubytków i kontrolą dosadzeń,

. utrzymanie układu ulic i placów z zachowaniem ich przebiegu, przekrojów, dawnych linii rozgraniczających i linii zabudowy,

. utrzymanie i odtworzenie historycznych podziałów parcelacyjnych w postaci podziałów geodezyjnych lub poprzez ich uczytelnienie w terenie (ogrodzenia, specjalne ukształtowanie wnętrz kwartałów, mała architektura),

. utrzymanie istniejącej zabudowy o wartości historycznej lub lokalnej-kulturowej oraz zachowanych elementów zagospodarowania terenu we właściwym stanie technicznym i funkcjonalnym,

. utrzymanie historycznej kompozycji obiektów (w rozumieniu planu) z ograniczeniem zakresu dopuszczalnych przekształceń dachów i przyziemi i z dostosowaniem elementów nowych do kompozycji istniejącej,

. nawiązanie w nowej zabudowie do zasad historycznej kompozycji zespołu, w rozumieniu planu, i charakteru zabudowy sąsiadującej.

Cele powyższe realizuje się w planie poprzez:

. określone w ustaleniach ogólnych planu, ustaleniach dla wyróżnionych typów morfoplanistycznych i ustaleniach szczegółowych dla terenów elementarnych - ustalenia kompozycji urbanistycznej, ustalenia form zabudowy, ustalenia parcelacyjne, inne ustalenia ochrony dóbr kultury, ustalenia ekologiczne i zobowiązania publicznoprawne Miasta - uwzględniające wytyczne konserwatorskie,

. określone w ustaleniach ogólnych planu, ustaleniach dla wyróżnionych typów morfoplanistycznych i ustaleniach szczegółowych dla terenów elementarnych - ustalenia planistyczne i proceduralne oraz inne ustalenia ochrony dóbr kultury zawierające wymogi sporządzania dodatkowych opracowań studialnych i wymogi udziału organu właściwego w zakresie ochrony dóbr kultury w procedurze lokalizacji inwestycji i procedurze pozwolenia na budowę.

W § 3 m.p.z.p., stanowiącym ustalenia ogólne dla obszaru objętego planem wskazano, że na terenach wchodzących w skład Ekologicznego Systemu Zieleni Miejskiej, zakazuje się budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego o intensywności powyżej 0,6 (§ 3 ust. 6.2 pkt 1 lit. c) oraz budownictwa mieszkalnego wielorodzinnego o wysokości zabudowy (w rozumieniu planu) powyżej trzech kondygnacji.

Stosownie do § 3 ust. 6.2 pkt 3 zmiany sposobu użytkowania terenu (w tym lokalizacja nowych i rozbudowa obiektów istniejących) mogą być dokonywane pod warunkiem przedłożenia wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę, analizy wpływu na środowisko, opracowanej przez rzeczoznawcę z listy Ministra OŚNiL, uprawnionych do dokonywania OOŚ oraz zastosowania przez inwestora wynikających z niej zaleceń.

W § 3 ust. 7.1 przewidziano, że linię zabudowy nowych budynków na terenach zabudowanych, obowiązującą i nieprzekraczalną wyznacza się odpowiednio w oparciu o linię zabudowy budynków istniejących w bezpośrednim sąsiedztwie.

Organy obu instancji, odnosząc przyjęte we wniosku o pozwolenie na budowę rozwiązania do przytoczonych wyżej ustaleń planu uznały, że planowana inwestycja ich nie narusza.

Zdaniem Sądu, ocena ta jest błędna i została dokonana bez wnikliwej analizy przyjętych w projekcie rozwiązań w zakresie zagospodarowania terenu, intensywności zabudowy, a także jej wysokości.

Lektura miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego dla tej części miasta Szczecin prowadzi do wniosku, że uchwałodawca dużą wagę przywiązuje do ekorozwoju, co wynika wprost z preambuły uchwały w przedmiocie m.p.z.p., ale także ochrony istniejących układów architektonicznych, jak również – ze względu na położenie w bezpośrednim sąsiedztwie budynku Urzędu Miejskiego, wpisanego do rejestru zabytków oraz bliskim sąsiedztwie Parku [...]. Przy czym warto też w tym miejscu odnotować, iż znajdująca się w otoczeniu działki inwestycyjnej zabudowa w znacznej części została wpisana do gminnej ewidencji zabytków ( np. budynki przy ul. [...] od nr [...] do nr [...], ul. [...] od nr [...] do 9 i nr [...]).

W ocenie Sądu, zestawienie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i projektu prowadzi do wniosku, że organy obu instancji nie dołożyły należytej staranności przy ocenie zgodności inwestycji z ustaleniami planu, skutkiem czego było błędne przyjęcie, że inwestycja jest zgodna z ustaleniami planu, przy czym należy zaznaczyć, że brak staranności dotyczy wielu aspektów.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że organy obu instancji wadliwie oceniły zgodność zamierzenia budowlanego z ustaleniami planu miejscowego, dotyczącymi położenia terenu elementarnego [...] w strefie A ochrony historycznej i przestrzennej, a także ustaleniami dotyczącymi typu zabudowy na tym terenie.

Lektura tej części planu prowadzi do wniosku, że zamierzeniem uchwałodawcy było objęcie ochroną całych układów przestrzennych, przy czym zakazano zmiany kompozycji zespołów zabudowy przy ul. [...] i ul. [...]. Analiza akt postępowania, w szczególności załączonych map prowadzi do wniosku, że na nieruchomości znajdującej się przy ul. [...] znajduje się kompleks budynków wielorodzinnych, które mają podobny kształt i wielkość i położone są względem siebie w równych odległościach, czego w niniejszej sprawie nikt nie kwestionuje.

Planowany budynek ma natomiast zbliżone do istniejących budynków parametry, jednak ma się znajdować w odległości znacznie mniejszej aniżeli odległość pomiędzy istniejącymi budynkami. Okoliczność ta nie została przez organy obu instancji należycie oceniona. Uznano bowiem, za inwestorem, że skoro front budynku będzie znajdował się od ul. [...], a nie [...] to ustalenia dotyczące ochrony kompozycji zabudowy od strony ul. [...] nie obowiązują.

W ocenie Sądu rozumowanie to jest błędne. Należy bowiem zwrócić uwagę na to, że podlegający ochronie kompleks budynków przy ul. [...] został usytuowany w ten sposób, że od ul. [...] znajdują się szczyty budynków, podobnie jak od ul. [...] będzie się znajdował szczyt planowanego budynku. Dłuższa ściana będzie usytuowana od strony ul. [...], natomiast wejście do budynku będzie się znajdowało na przeciwległej dłuższej ścianie, od strony istniejącego już budynku, który jest częścią układu podlegającego ochronie.

Nie ulega zatem wątpliwości, że nowy budynek będzie usytuowany w ciągu budynków, przylegających do ul. [...], stanowiących układ kompozycyjny podlegający ochronie. Przy czym, w świetle przytoczonych wyżej uregulowań wynikających z § 10 ust. 9.1 i § 10 ust. 7.1, w powiązaniu z § 2 pkt 13 i z § 2 pkt 40 mpzp, oczywistym – zdaniem Sądu jest, że przy ustalaniu zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym należało wziąć pod uwagę nie tylko wysokość, szerokość, kształt dachu budynku, ale także jego usytuowanie na działce względem istniejącego i podlegającego ochronie zespołu budynków od ul. [...]. W szczególności w polu widzenia organu powinno pozostawać to, że na istniejącą zabudowę składa się szereg budynków o zbliżonych parametrach w zakresie szerokości, wysokości, kształtu dachów, a dodatkowym elementem wyróżniającym tę zabudowę jest ich układ przestrzenny, na który składa się sposób usytuowania względem ul. [...] i jednakowa odległość pomiędzy budynkami. Całość tych elementów stanowi układ kompozycyjny, który podlega ochronie. Wybudowanie kolejnego budynku, nawiązującego co prawda niektórymi parametrami do zabudowy już istniejącej, ale z zachowaniem znacznie bliższej odległości pomiędzy istniejącą i nową zabudową, stanowi naruszenie ustaleń planu miejscowego, doprowadziłoby bowiem do zaburzenia istniejących proporcji układu kompozycyjnego, który stał się przedmiotem ochrony. Nie ma przy tym znaczenia, że front nowego budynku będzie się znajdował od ul. [...], skoro jego szczyt będzie usytuowany od ul. [...], podobnie jak szczyty istniejących budynków i niewątpliwie będzie stanowił zaburzenie istniejącego układu w zakresie odległości pomiędzy budynkami.

Nie ma racji organ wywodząc, że istotne znaczenie dla oceny, czy planowana inwestycja nie naruszy zakazu zmiany kompozycji zespołów zabudowy ma wyłącznie wysokość i szerokość zabudowy, skoro na kompozycję zespołu zabudowy, w rozumieniu § 2 pkt 13 m.p.z.p., składa się również układ budynków, a pod pojęciem tym należy, zdaniem Sądu, rozumieć ich wzajemne usytuowanie, w tym również odległość pomiędzy nimi.

Nie bez znaczenia pozostaje, w ocenie Sądu, wspomniana wyżej okoliczność, iż budynki przy ul. [...], oznaczone numerami od 13 do 28, w tym również i te, które będą się znajdowały w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji zostały wpisane do gminnej ewidencji zabytków, co – zdaniem Sądu, świadczy zarówno o wartości historycznej pojedynczych budynków, jak i całego układu kompozycyjnego. Potwierdza to również konieczność globalnego spojrzenia na znajdujące się w planie miejscowym regulacje odnoszące się do ochrony istniejącej na terenie elementarnym [...] zabudowy, a żeby to uczynić organ powinien był załączyć do akt postępowania mapę obrazującą cały podlegający ochronie kompleks budynków, bowiem dopiero wówczas byłoby widać, że planowany budynek zaburzy istniejący układ zabudowy.

Potrzeba ta wynika przede wszystkim z faktu objęcia całego terenu elementarnego strefą A historycznej struktury przestrzennej, która – jak wynika z planu cechuje się szczególnymi walorami, a dla jej zachowania podjęto środki przewidziane w planie miejscowym.

Na marginesie należy wspomnieć, że argumentacja dotycząca tej kwestii była wielokrotnie podnoszona przez skarżącą B. P., która w swoich pismach przedstawiała ją również w formie graficznej. Do tych argumentów żaden z organów w sposób wiarygodny i wyczerpujący się nie ustosunkował.

Co prawda inwestor w swoich wyjaśnieniach wskazywał na to, że ustalenia § 10 ust. 1 pkt 7 m.p.z.p. nie dotyczą planowanej inwestycji, bowiem planowany budynek będzie zlokalizowany przy ul. [...] i nie stanowi on elementu zespołu istniejącej zabudowy przy ul. [...], podobnie jak istniejący budynek przy [...] a organ wyjaśnienia te zaakceptował, jednak zdaniem Sądu jest to stanowisko nieprawidłowe.

Po obu stronach ul. [...] znajdują się bowiem zespoły zabudowy wielorodzinnej, a ich cechą charakterystyczną jest to, że budynki zostały usytuowane ścianami szczytowymi do tej ulicy, w równych odległościach. Zatem przewidziana planem miejscowym ochrona obejmuje oba, znajdujące się po obu stronach tej ulicy, zespoły zabudowy. Również wskazywany przez inwestora, istniejący budynek stanowi część podlegającego ochronie zespołu, o czym świadczy chociażby jego usytuowanie, w tym zachowanie odległości od sąsiedniego budynku i nawiązujące do pozostałych budynków parametry. Nie zmienia tego okoliczność, iż budynek ten administracyjnie przynależy do ul. [...], co wynika z jego usytuowania dłuższą ścianą względem tej ulicy. Stanowi on bowiem część chronionego układu, a inne rozumienie zespołu zabudowy na tym terenie wypaczałoby sens przyjętych w planie miejscowym rozwiązań.

Podsumowując ten wątek wskazać należy, że zdaniem Sądu, błędem organu było ograniczenie badania zgodności z planem miejscowym planowanej inwestycji wyłącznie do działki objętej wnioskiem inwestora i jej najbliższego otoczenia. Skoro bowiem w planie miejscowym wskazano na konieczność ochrony całych struktur przestrzennych, stanowiących zespoły zabudowy, zakazując zmiany ich kompozycji, to rzeczą organu było ustalenie, czy budynek położony w najbliższym sąsiedztwie budynku planowanego stanowi element istniejącego zespołu zabudowy, czy zespół ten podlega ochronie i jakie konsekwencje dla planowanej inwestycji z tego wynikają, a tego na żadnym etapie postępowania nie uczyniono, pomimo zarzutów skarżących w tym zakresie, zgłaszanych w toku postępowania.

W ocenie Sądu, w świetle powyższych rozważań zasadne są zarzuty stron, dotyczące nieprawidłowego ustalenia linii zabudowy. Inwestor bowiem odwołał się do historycznej, istniejącej przed II wojną światową zabudowy na tym terenie, tyle tylko, że zabudowa ta nie istnieje, a układ który wówczas istniał nie jest możliwy do odtworzenia, z uwagi na potrzebę ochrony istniejącej obecnie zabudowy. Poza tym, sposób wyznaczenia linii zabudowy nowych budynków wynika wprost z § 3 pkt 3 ust. 7.1 m.p.z.p., który wskazuje na konieczność nawiązania do linii zabudowy budynków istniejących w najbliższym sąsiedztwie.

W tym miejscu, z uwagi na to, że przedmiotem zarzutów obu skarg były kwestie związane z zagospodarowaniem działki inwestycyjnej w kontekście ochrony przeciwpożarowej, co z kolei ma związek z ustaleniem prawidłowej odległości pomiędzy budynkiem już istniejącym i budynkiem planowanym, należy się odnieść do zasadności twierdzeń inwestora i organów obu instancji, z których wynika, że odległość ta została ustalona prawidłowo.

Przede wszystkim wskazać należy, że zasady sytuowania budynków na działce lub terenie objętym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Reguły dotyczące odległości budynków od granicy działki zostały określone w § 12, jednak w niniejszej sprawie nie będą one miały zastosowania z uwagi na to, że istniejący budynek, w związku z dokonanym wcześniej podziałem, jest usytuowany na granicy działki. Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nowy budynek mógłby zostać usytuowany w odległości 4 m od granicy działki, którą stanowi jednocześnie granica, w której usytuowany jest budynek istniejący. Takie ulokowanie nowego budynku jest jednak niemożliwe z uwagi na przepisy rozporządzenia dotyczące ochrony przeciwpożarowej. Dla ustalenia prawidłowej odległości pomiędzy budynkami konieczne jest zatem odwołanie się do regulacji zawartych w Rozdziale 7 rozporządzenia – Usytuowanie budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe.

W § 216 określono minimalne wymogi klasy odporności pożarowej elementów budynku. W § 271 ust. 1 przedstawiono w formie tabelarycznej minimalne odległości pomiędzy zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej(E), określoną w § 216 ust. 1 w 5 kolumnie tabeli.

W badanej sprawie inwestor wskazywał, że w § 216 ust. 1 rozporządzenia, w kolumnie 5, dotyczącej przekrycia dachu i odnośniku 3 (wadliwie wskazano 2) określono, że wymagania, o których mowa nie dotyczą m.in.lukarn (z zastrzeżeniem § 218), jeśli otwory w połaci dachowej nie zajmują więcej niż 20% jej powierzchni; nie dotyczą także budynku, w którym nad najwyższą kondygnacją znajduje się strop albo inna przegroda, spełniająca kryteria określone w kol. 4. Podkreślał przy tym, że lukarna na istniejącym budynku zajmuje ok. 16% połaci dachu, a skoro tak, to wymagania przeciwpożarowe przewidziane w treści tego przepisu nie mają zastosowania, w konsekwencji zastosowania nie ma również § 272 ust. 2 rozporządzenia.

Organy obu instancji do tych twierdzeń się nie odniosły, organ I instancji wyjaśnienia inwestora w tym zakresie pominął, natomiast organ odwoławczy wskazywał, że wezwał inwestora do wykazania, że spełnione zostały warunki, o których mowa w § 271 ust. 10 w związku z art. 271 ust. 2 rozporządzenia.

Wyjaśnienia w tym zakresie wraz z rysunkiem inwestor złożył przy piśmie z dnia 29 listopada 2023 r. Z wyjaśnień tych, zdaniem organu odwoławczego wynika, że w projektowanym budynku, w pasie 12 mierząc od budynku sąsiedniego, zlokalizowanego na działce nr [...], którego pokrycie lukarn wykonane jest z materiałów rozprzestrzeniających ogień, zaprojektowana została ściana oddzielenia pożarowego REI 120 W ocenie organu wyjaśnienia te są wystarczające dla uznania, iż zostały spełnione warunki ochrony przeciwpożarowej, o której mowa w § 271 i nast. rozporządzenia.

Zdaniem Sądu, stanowisko organu wyartykułowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w odniesieniu do tej kwestii jest daleko niewystarczające. Wywody organu świadczą o tym, że organ ten, podobnie jak organ I instancji nie dokonał własnej oceny materiału dowodowego w tym zakresie, a uzasadnienie decyzji jest powierzchowne i nie dotyka istoty sporu pomiędzy stronami na tym tle.

Z załączonych do akt postępowania dokumentów wynika, że na dachu budynku istniejącego, od strony planowanego zamierzenia inwestycyjnego znajduje się lukarna, prawie na całej jego szerokości . Na fotografii (k. 124 akt) widać również dwa okna połaciowe. Brak jest natomiast widoku dachu z drugiej strony, stąd nie wiadomo, czy po drugiej stronie znajdują się okna połaciowe, czy też lukarny. Nie ustalono, w jaki sposób inwestor obliczył udział powierzchni lukarny do powierzchni dachu. Stąd jego twierdzenia w odniesieniu do spełnienia wymagań przeciwpożarowych trudno uznać za wiarygodne i mające oparcie w dokumentach zgromadzonych w sprawie.

Niezależnie jednak od powyższego wskazać należy, że przedstawiony w decyzjach tok rozumowania organu jest błędny. Z § 271 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wynika bowiem wprost, że jeżeli jedna ze ścian zewnętrznych usytuowana od strony sąsiedniego budynku lub przekrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień, wówczas odległość określoną w ust. 1 należy zwiększyć o 50%, a jeżeli dotyczy to obu ścian zewnętrznych lub przekrycia dachu obu budynków - o 100%.

Przepis jest sformułowany jasno i nie budzi wątpliwości, że spełnienie jednego z warunków tam przewidzianych powoduje konieczność zwiększenia odległości pomiędzy budynkami. Nie ma zatem żadnego znaczenia ani sposób usytuowania lukarny i jej przekrycia na dachu istniejącego budynku, ani też to, że znajduje się ona powyżej ściany zaprojektowanego budynku. Istotnym jest bowiem to, że jej przekrycie jest rozprzestrzeniające ogień, czego nikt w tej sprawie nie kwestionuje.

Niewątpliwie zatem zastosowanie znajduje § 271 ust. 2 rozporządzenia, który nakazuje zwiększenie odległości pomiędzy budynkami. Bez znaczenia pozostaje przy tym podnoszona przez inwestora w toku postępowania okoliczność, iż skoro powierzchnia lukarny nie przekracza 20% powierzchni dachu, to wymagania przeciwpożarowe z § 216 rozporządzenia nie mają zastosowania. Po pierwsze – jak już wskazano, nie ustalono wiarygodnie w jaki sposób i czy prawidłowo inwestor powierzchnię tę obliczył, po wtóre zaś przekrycie lukarny o tak dużej powierzchni w stosunku do połaci dachu, na której została usytuowana (mowa o połaci dachu zwróconej w kierunku planowanego budynku), stanowi – w ocenie Sądu, część przekrycia dachu i nie ulega najmniejszej wątpliwości, że jest ono łatwopalne. To z kolei nakazuje zastosowanie środków bezpieczeństwa przewidzianych w § 271 ust. 2 i nie jest wystarczające zachowanie przewidzianej w treści przepisu zwiększonej odległości pomiędzy dachami obu budynków. Podkreślić w tym miejscu należy, że pas 12 m, o którym mowa w piśmie inwestora nie stanowi odległości pomiędzy budynkiem istniejącym i planowanym, ta bowiem wynosi ok. 8 m, a pomiędzy ścianą budynku planowanego i lukarną znajdującą się na dachu budynku istniejącego.

W tym miejscu należy podkreślić, że jakkolwiek ocena poszczególnych rozwiązań architektonicznych i budowlanych w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, w tym materiałów, systemów bezpieczeństwa itp. ocenie organu nie podlega, za całość tych rozwiązań odpowiada bowiem projektant, to usytuowanie budynku na działce - również w kontekście bezpieczeństwa pożarowego, stanowi element zagospodarowania terenu, który jak najbardziej podlega kontroli organu. W szczególności organ nie może nie dostrzegać zastosowania przez projektanta rozwiązań prowadzących do powstania stanu sprzecznego z przepisami powszechnie obowiązującymi.

Tak więc również i w kontekście przepisów techniczno-budowlanych, dotyczących bezpieczeństwa przeciwpożarowego, planowany budynek nie mógłby się znaleźć w takiej odległości, jak przewidziano to w projekcie.

Sąd nie podzielił też argumentacji organu w zakresie intensywności zabudowy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w zasadzie nie odniesiono się do zastrzeżeń stron, formułowanych w toku postępowania i ograniczono się jedynie do przytoczenia przepisów oraz wyjaśnień inwestora, które organ ten bezkrytycznie zaaprobował przyjmując, że budynek posiada trzy kondygnacje nadziemne i nie dokonano żadnej oceny jego części podziemnej.

Rozważania na ten temat należy poprzedzić wskazaniem, że "intensywność zabudowy" jest pojęciem zdefiniowanym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 2 pkt 31 u.p.z.p. ilekroć w ustawie jest mowa o "intensywności zabudowy" - należy przez to rozumieć stosunek sumy powierzchni wszystkich kondygnacji budynków zlokalizowanych na:

a) działce budowlanej do powierzchni tej działki budowlanej - w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego,

b) terenie do powierzchni tego terenu - w przypadku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w § 3 ust. 6.1 pkt 1 lit. c zakazano na obszarze objętym planem budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego o intensywności powyżej 0,6.

W przedstawionym projekcie architektoniczno-budowlanym (strona 8) wyjaśniono, że wskazany w planie wskaźnik intensywności zabudowy, w odniesieniu do działki inwestycyjnej wynosi 1878 m2, projektowany wskaźnik – 1876,75 m2 i dotyczy on sumy powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji naziemnych po obrysie ścian zewnętrznych plus balkony oraz powierzchni całkowitej pomieszczeń kubaturowych i konstrukcji zlokalizowanych pod obrysem parteru budynku.

W kolejnych wyjaśnieniach składanych organowi, w związku z podnoszonymi przez strony postępowania zastrzeżeniami i uwagami do projektu inwestor podawał, że projektowane miejsce postoju pojazdów, zaplanowane pod budynkiem, posadowionym w otwartej części podziemnej na słupach i wydzielonym, ze względu na różnicę poziomów konstrukcjami oporowymi (murami oporowymi) stanowi parking, który nie jest trwale związany z gruntem, z ogólnodostępnymi miejscami postojowymi, podzielonymi na dwa zespoły – 6 i 7 miejsc. Wskazano ponadto, że przestrzeń części podziemnej jest otwarta i przewiewna, czyli poza powierzchnią klatki schodowej z windą i pomieszczeniami technicznymi, brak jest stałych przegród budowalnych, zapewniających wymagane warunki dla pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi Przy czym zdaniem inwestora projektowany parking jest urządzeniem budowlanym, a konstrukcje oporowe budowlami, które jako odrębne pod względem technicznym części składają się na całość użytkową inwestycji (pisma z dnia 20 marca 2023 r., 21 marca 2023 r.) .

W piśmie z dnia 24 maja 2023 r., stanowiącym odpowiedź na postanowienie z dnia 24 marca 2023 r., inwestor wyjaśnił, że projekt nie przewiduje pełnogabarytowej kondygnacji podziemnej – budynek został zaprojektowany na słupach znajdujących się poniżej terenu, w otwartej przestrzeni. W tej części budynku elementami kubaturowymi są dwa pomieszczenia techniczne i pion klatki schodowej z windą, które wraz z konstrukcją tej części budynku zostały wliczone do powierzchni całkowitej budynku. Pomiędzy elementami konstrukcji podziemnej budynku zostały zaprojektowane miejsca postojowe w dwóch zespołach – 7 i 6 miejsc, rozdzielonych przejazdem. Zdaniem inwestora, miejsca te są urządzeniami budowlanymi, takimi jak: przejazdy czy place postojowe i nie są trwale związane z gruntem, a co za tym idzie nie mogą być kwalifikowane jako garaż zamknięty czy otwarty, gdyż nie wyczerpane zostały znamiona charakteryzujące tego typu obiekty.

Inwestor podkreślił, że podziemna konstrukcja budynku jest otwarta i została wydzielona budowlami, czyli konstrukcjami oporowymi (murami oporowymi), zapewniającymi przewiew pod budynkiem w szybach wentylacyjnych. Strop nad częścią podziemną, w poziomie parteru, ma izolację akustyczną oraz szczelność uniemożliwiającą przenikanie spalin do sąsiednich pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, usytuowanych nad miejscami postojowymi, mimo iż nie jest to garaż otwarty. Nad otwartą przestrzenią podziemną nie ma pomieszczeń mieszkalnych przeznaczonych na pobyt ludzi, gdyż na parterze budynku zaprojektowano usługi – lokal handlowy z wentylacją mechaniczną i klimatyzacją.

W piśmie z dnia 23 czerwca 2023 r. inwestor, podtrzymując dotychczasowe stanowisko podał dodatkowo, że w przestrzeni pod budynkiem znajdują się dwa pomieszczenia techniczne oraz komunikacja pionowa i wszystkie te elementy wraz z konstrukcją budynku zostały dodane do powierzchni całkowitej. Na tym poziomie budynek nie posiada płyty fundamentowej/posadzki pod całym rzutem stropu nad nim się znajdującym. Miejsca postojowe nie są trwale związane z gruntem i mają utwardzenie o przekroju typowym dla dróg i placów.

W ten sposób inwestor uzasadniał, iż usytuowany pod budynkiem garaż nie stanowi kondygnacji podziemnej, w efekcie czego jego powierzchnia nie powinna zostać wliczona do powierzchni wszystkich kondygnacji, co z kolei miało wpływ na ustalenie wielkości współczynnika intensywności zabudowy.

Organy obu instancji wyjaśnienia te uznały za wiarygodne, nie dokonując, zwłaszcza organ odwoławczy, praktycznie żadnej własnej analizy w tym zakresie, pomimo tego, że strony postępowania wielokrotnie, w kolejno składanych pismach, zwracały uwagę na wadliwe ustalenie współczynnika intensywności zabudowy.

W ocenie Sądu, analiza akt postępowania, w szczególności przedłożonego projektu wskazuje na to, że organy obu instancji wadliwie przyjęły, iż współczynnik ten został obliczony prawidłowo.

W tym miejscu, dla dokonania prawidłowości oceny przyjętych w projekcie, w tym zakresie, rozwiązań należy wyjaśnić, że w myśl § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, pod pojęciem kondygnacji należy rozumieć poziomą część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne.

Kondygnacją podziemną jest kondygnacja zagłębiona poniżej poziomu przylegającego do niej terenu co najmniej w połowie jej wysokości w świetle, a także każdą usytuowaną pod nią kondygnację - § 3 pkt 17 rozporządzenia.

Kondygnacją nadziemną jest każda kondygnacja niebędącą kondygnacją podziemną - § 3 pkt 18 rozporządzenia.

Z kolei definicję budynku podano w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Pod pojęciem tym należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.

W badanej sprawie znajdująca się pod ziemią przestrzeń została wydzielona murami oporowymi, które – jak twierdzi inwestor stanowią budowle, natomiast znajdujące się tam miejsca parkingowe są urządzeniami budowlanymi.

Podzielono zatem przestrzeń pod budynkiem na trzy niezależne kategorie, mianowicie części konstrukcyjne budynku, które stanowią pomieszczenia techniczne i komunikacja oraz słupy, na których posadowiony jest budynek, budowle, które stanowią mury oporowe i urządzenia budowlane, które stanowią miejsca postojowe.

Jest to, w ocenie Sądu podział sztuczny, utworzony wyłącznie na potrzeby tej sprawy, dla wykazania, iż spełnione zostały wymagania w zakresie intensywności zabudowy.

Zdaniem Sądu dla oceny, czy zaprojektowana pod budynkiem przestrzeń stanowi kondygnację, istotne znaczenie ma okoliczność, iż przestrzeń ta została funkcjonalnie powiązana z budynkiem, znajdują się tam bowiem pomieszczenia techniczne i klatka schodowa, których ściany zewnętrzne stanowią jednocześnie podziemny fragment ścian zewnętrznych budynku. Strop pomieszczenia stanowi jednocześnie posadzkę usytuowanej powyżej kondygnacji nadziemnej. Bez znaczenia, zdaniem Sądu pozostaje okoliczność, iż – jak wywodzi inwestor, miejsca postojowe "nie są trwale związane z gruntem i posiadają warstwy konstrukcyjne typowe dla dróg i parkingów".

Po pierwsze w projekcie (str. 8) wskazano, że budynek składa się z 3 kondygnacji nadziemnych i został postawiony na słupach i ścianach konstrukcyjnych w otwartej części podziemnej, poniżej poziomu terenu. Wskazuje to, zdaniem Sądu jednoznacznie, iż znajdujące się pod ziemią elementy takie jak pomieszczenia techniczne, klatka schodowa i słupy, na których posadowiony będzie budynek stanowią jego elementy konstrukcyjne. Nie bez znaczenia pozostaje przy tym, iż jak wynika z rysunków i przekrojów budynku, ściany klatki schodowej i pomieszczeń technicznych, znajdujące się pod ziemią stanowią przedłużenie ścian budynku znajdujących się w części nadziemnej. Z kolei mury oporowe, stanowiące jednocześnie ściany garażu podziemnego, bo tak należy określić tę część budynku (o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia), stanowią przedłużenie w poziomie ścian budynku znajdujących się w części podziemnej. Nawet jeżeli częściowo mury oporowe nie znajdują się bezpośrednio pod wszystkimi ścianami budynku, nie ulega – zdaniem Sądu wątpliwości, że stanowią one ściany planowanego pod ziemią garażu.

Nie można zatem skutecznie wywodzić, jak stara się to czynić inwestor, że ta część budynku, która została zagłębiona w ziemi stanowi kilka oddzielnych od niego i niezależnych elementów, niezwiązanych z konstrukcją budynku. Przeczą temu nie tylko dokumenty znajdujące się w projekcie architektoniczno-budowlanym, ale także zasady logiki. W realiach badanej sprawy nie sposób uznać, że klatka schodowa, słupy na których będzie posadowiony budynek, mury oporowe oraz miejsca postojowe stanowią oddzielne, niezależne od siebie i budynku elementy, które mogą funkcjonować oddzielnie i niezależnie od siebie.

Nie ulega, zdaniem Sądu, wątpliwości, że projektem zostało objęte zamierzenie, które stanowi architektoniczną całość, w którym wszystkie elementy są ze sobą powiązane i służą podniesieniu funkcjonalności oraz wartości użytkowej zaprojektowanego budynku. Rozdzielenie tych elementów w taki sposób, jak uczynił to inwestor, a organy bezkrytycznie zaaprobowały, służy – w ocenie Sądu, wyłącznie obejściu ustaleń planu miejscowego, które należy ocenić jako dość nieudolne.

Po wtóre nie do końca wiadomo, co ma na myśli inwestor wywodząc, że miejsca postojowe nie są trwale związane z gruntem. Sam inwestor nie wyjaśnił co to oznacza. Nie wyjaśnił również skąd wywodzi przekonanie, że place i drogi są urządzeniami budowlanymi nietrwale związanymi z gruntem.

Określenie to mogłoby sugerować, że miejsca parkingowe, o których mowa są łatwo usuwalne, istnieje możność łatwego odłączenia tego obiektu od gruntu i przeniesienia w inne miejsce bez uszczerbku dla jego właściwości i użyteczności.

W ocenie Sądu, wadliwym jest postrzeganie miejsc postojowych przewidzianych pod budynkiem, jako odrębnego obiektu budowlanego, zarówno ze względu na jego usytuowanie, a także wskazane wyżej powiązanie z elementami konstrukcyjnymi budynku.

W świetle utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych, cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przemieszczenie lub przesunięcie na inne miejsce. Przy czym dla przyjęcia trwałego związania z gruntem rozstrzygającego znaczenia nie ma to, czy obiekt budowlany posiada fundamenty, czy nie, ponieważ trwale związane z gruntem są również budowle posadowione na powierzchni gruntu w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie.

Tak więc o tym, czy urządzenie jest trwale związane z gruntem, nie decyduje, jak już wskazano metoda i sposób związania z gruntem, ale też to czy wielkość konkretnego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z gruntem (por. wyrok NSA z 4 lutego 2014 r., II OSK 2989/12 i orzeczenia tam przywołane). Nadto wskazać należy, iż trwałości związania z gruntem obiektu budowlanego nie niweczy też ustalenie, że można go zdemontować. Jest to okoliczność ewentualnie mogąca przesądzać o jego tymczasowości, ale nie o trwałości związania z gruntem (zob. m.in. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 511/18). Co prawda przywołane orzecznictwo dotyczy w głównej mierze urządzeń reklamowych, jednak – zdaniem Sądu, ma również zastosowanie w niniejszej sprawie.

Dla wykonania miejsc postojowych niezbędne będzie wykonanie odpowiednio głębokiego wykopu, zabezpieczenie go murami oporowymi, a także wykonanie nawierzchni, na której będą mogły bezpiecznie parkować samochody. Wszystkie te czynności mają na celu stworzenie przestrzeni dla posadowienia elementów konstrukcyjnych budynku (słupów i częściowo ścian), pomieszczenia komunikacji i pomieszczeń technicznych oraz parkowania pojazdów. Nie ulega wątpliwości, że tak wykonane pomieszczenie jest garażem podziemnym, którego ściany stanowią mury oporowe. Na marginesie należy zwrócić uwagę, że tak właśnie – jako ściany, określił organ mury w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Całość natomiast będzie się znajdowała pod ziemią i będzie ograniczona od dołu nawierzchnią miejsc parkingowych, a od góry położoną bezpośrednią nad nią posadzką budynku przewidzianą w części nadziemnej.

Oceny tej nie zmienia okoliczność, iż projektant przewidział wykonanie wokół budynku (nie na całym jego obwodzie) tzw. "fosy", której zadaniem jest doprowadzenie powietrza do części podziemnej, bowiem podstawowe elementy, niezbędne do uznania tej części budynku za garaż podziemny i jego podziemną kondygnację zostały, w ocenie Sądu, spełnione.

Nie znajduje żadnego – poza chęcią ominięcia przepisów, uzasadnienia wyodrębnienie poszczególnych części, to jest murów oporowych, nawierzchni miejsc parkingowych, znajdujących się pod ziemią pomieszczeń i słupów i traktowanie ich jako oddzielnych elementów, z projektu wynika bowiem ewidentnie ich wzajemne powiązanie.

Gdyby, w ślad za inwestorem, przyjąć, że przestrzeń ta stanowi zewnętrzne miejsca postojowe, to mogłoby się okazać, że nie musi ona spełniać żadnych wymagań, a okoliczność, iż znajduje się ona pod budynkiem przeznaczonym na pobyt ludzi nie ma żadnego znaczenia. Sam inwestor i organy nie są co do tego przekonane, skoro jednak zaprojektowano tę przestrzeń w taki sposób, aby zapewnić przepływ powietrza, a bezpośrednio nad garażem nie przewidziano mieszkań lecz sklep. W zaskarżonych decyzjach próżno doszukać się jednoznacznej odpowiedzi na pytanie jakie warunki powinna spełniać ta przestrzeń i czy je spełnia.

W tej części uzasadnienia należy również zwrócić uwagę na to, że organ nie zbadał i nie odniósł się do podnoszonych w toku postępowania zarzutów, dotyczących niezapewnienia wystarczającej ilości miejsc postojowych. Inwestor przewidział 0,5 miejsca postojowego na 1 mieszkanie. Dodatkowo przewidział odtworzenie zlikwidowanych, z związku z realizacją inwestycji miejsc postojowych. Łącznie, w wyniku realizacji inwestycji mają powstać 23 miejsca postojowe w części podziemnej i na zewnątrz budynku, włączając w to miejsca przeznaczone dla osób z niepełnosprawnościami.

Zgodnie z § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, stanowiska postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również stanowiska postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne (ust. 1). Liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne (ust. 2).

W niniejszej sprawie plan miejscowy nie zawiera regulacji dotyczących liczby wymaganych stanowisk postojowych, zatem to na organie spoczywał obowiązek dokonania oceny, czy przewidziana w projekcie liczba miejsc postojowych w kontekście przywołanych przepisów i podnoszonych przez strony zarzutów tej kwestii dotyczących, jest wystarczająca. Miałoby to istotne znaczenie, zważywszy na to, że w budynku, na całej powierzchni parteru przewidziano umiejscowienie sklepu, który będzie generował wzmożony ruch pieszych i pojazdów. Oceny takiej zabrakło.

Dalej wskazać należy, że załączona do akt organu odwoławczego opinia geotechniczna w dalszym ciągu nie dotyczy przedsięwzięcia objętego wnioskiem. Prawidłowo Wojewoda zwrócił uwagę na okoliczność, iż załączona do projektu budowlanego opinia geotechniczna dotyczy zamierzenia polegającego na budowie budynku wielorodzinnego z garażem podziemnym i użytkowym poddaszem, podczas gdy wnioskiem objęto budowę budynku wielorodzinnego z usługami w parterze.

Przedłożona przez inwestora nowa opinia dotyczy budowy 3 kondygnacyjnego budynku mieszkalnego wielorodzinnego bez podpiwniczenia i z poddaszem nieużytkowym. Dokument ten został zatem sporządzony dla zamierzenia innego aniżeli objęte wnioskiem, czego nie dostrzegł organ odwoławczy, który przedłożenia tego dokumentu zażądał.

Nie ma racji Wojewoda wywodząc, że opinia geotechniczna jest dokumentem o dużym stopniu ogólności i w związku z tym wskazana wyżej okoliczność nie ma istotnego znaczenia.

W art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. d ustawy Prawo budowlane wskazano, że projekt architektoniczno-budowlany obejmuje m.in. projekt techniczny, do którego załącza się w zależności od potrzeb - dokumentację geologiczno-inżynierską lub geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych.

W rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012 r. poz. 463), dalej "rozporządzenie w sprawie geotechnicznych warunków" rozróżniono trzy kategorie geotechniczne obiektów i w § 7 przewidziano obowiązek sporządzenia opinii geotechnicznej dla każdej z nich. Jednocześnie, w zależności od zaliczenia obiektu do kategorii drugiej lub trzeciej wskazano na konieczność sporządzenia dodatkowej, wskazanej w rozporządzeniu dokumentacji.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie geotechnicznych warunków Ustalanie geotechnicznych warunków posadawiania polega na:

1) zaliczeniu obiektu budowlanego do odpowiedniej kategorii geotechnicznej;

2) zaprojektowaniu odwodnień budowlanych;

3) przygotowaniu oceny przydatności gruntów stosowanych w budowlach ziemnych;

4) zaprojektowaniu barier lub ekranów uszczelniających;

5) określeniu nośności, przemieszczeń i ogólnej stateczności podłoża gruntowego;

6) ustaleniu wzajemnego oddziaływania obiektu budowlanego i podłoża gruntowego w różnych fazach budowy i eksploatacji, a także wzajemnego oddziaływania obiektu budowlanego z obiektami sąsiadującymi;

7) ocenie stateczności zboczy, skarp wykopów i nasypów;

8) wyborze metody wzmacniania podłoża gruntowego i stabilizacji zboczy, skarp wykopów i nasypów;

9) ocenie wzajemnego oddziaływania wód gruntowych i obiektu budowlanego;

10) ocenie stopnia zanieczyszczenia podłoża gruntowego i doboru metody oczyszczania gruntów.

Nie ulega, zdaniem Sądu, wątpliwości, że dokumentacja geotechniczna powinna dotyczyć konkretnego obiektu budowlanego, co wynika chociażby z cytowanego wyżej § 3 ust. 1 pkt 6. Z treści przytoczonego przepisu wynika, zdaniem Sądu, że warunki posadawiania dotyczą budynku o określonych parametrach, a nie tylko określonej kategorii geotechnicznej, bowiem tylko wówczas, gdy znane są charakterystyczne parametry budynku - jego wysokość, ilość kondygnacji podziemnych i nadziemnych, długość, szerokość oraz usytuowanie na działce budowlanej, możliwym jest ustalenie wzajemnego oddziaływania tej konstrukcji i podłoża gruntowego. Możliwe jest także ustalenie prawdopodobnego oddziaływania budynku i podłoża w trakcie realizacji inwestycji i po jej zakończeniu, przy uwzględnieniu rodzaju podłoża gruntowego, rozkładu różnych sił działających na podłoże i pracy poszczególnych elementów konstrukcyjnych budynku. Odniesienie warunków posadawiania do konkretnego obiektu o określonych parametrach ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa na każdym etapie realizacji inwestycji, a także po jej ukończeniu i oddaniu do użytkowania.

W tym kontekście, wbrew wywodom organu, okoliczność, iż w opinii nie uwzględniono tego, że budynek nie będzie posadowiony bezpośrednio na gruncie, a pod budynkiem będzie umiejscowiony garaż podziemny ma istotne znaczenie, chociażby z względu na wskazywaną w opinii geotechnicznej, w punkcie 2 "Przydatność gruntów na potrzeby budownictwa", właściwości podłoża gruntowego.

W ocenie Sądu fakt, że na potrzeby wykonania garażu podziemnego zostanie wykonany wykop, który będzie musiał zostać zabezpieczony murami oporowymi, a w związku z tym konieczne będzie wykonanie szeroko zakrojonych prac ziemnych i ich zabezpieczenie, powinien zostać uwzględniony w dokumentacji geotechnicznej.

Kwestia ta nie została dostatecznie wyjaśniona, podobnie jak prawidłowość ustalenia wysokości planowanego budynku.

Jak już wcześniej wskazano, zastosowanie znajduje tu § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, który stanowi, że wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi.

W badanej sprawie kontrowersję budzi okoliczność, iż nieużytkowe poddasze zaprojektowano w taki sposób, że – w ocenie skarżących, może ono zostać z łatwością przekształcone w poddasze użytkowe. Ich zdaniem zabieg ten ma posłużyć zaniżeniu wysokości budynku w taki sposób, aby odpowiadała ona wymaganiom planu miejscowego. Zastrzeżenia stron są tym bardziej uzasadnione, że po pierwsze – czego nie kryje również inwestor, pierwotnie budynek miał posiadać użytkowe poddasze, co wynika chociażby z załączonej pierwotnie do projektu opinii geotechnicznej, po wtóre – przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w § 10 ust. 8.5 dopuszczają możliwość adaptacji poddaszy na cele użytkowe, przy zachowaniu warunków tam przewidzianych. Okoliczność ta nie została przez organy dostatecznie wyjaśniona.

Rzeczywiście na gruncie omawianego przepisu można dojść do wniosku, że prawodawca przewidział trzy różne możliwości określania wysokości budynku, w zależności od konstrukcji dachu. Przy dachu płaskim jest to górna powierzchnia stropu z izolacją i warstwą ją osłaniającą. W przypadku dachu o niewielkim kącie załamania, stanowiącym jednocześnie strop, czyli stropodachu jest to najwyżej położony jego punkt. W przypadku natomiast dachów stromych punktem do którego należy mierzyć wysokość budynku jest konstrukcja przekrycia budynku, znajdująca się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi.

Ten ostatni sposób mierzenia wysokości budynku może budzić wątpliwości w przypadku takim, jak opisywany w niniejszej sprawie. Może on bowiem prowadzić do obejścia przepisów prawa.

W ocenie Sądu, przy wykładni tego przepisu należy uwzględnić okoliczność, iż określanie wysokości budynku ma na celu realizację ustaleń planu miejscowego w zakresie wysokości zabudowy, jakkolwiek podkreślić należy, że pojęcia "wysokość zabudowy" i "wysokość budynku" nie są tożsame. Pierwsze z tych pojęć zostało zdefiniowane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 2 pkt 30, który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o "wysokości zabudowy" - należy przez to rozumieć różnicę pomiędzy wysokością:

a) najwyżej położonego punktu budynku na dachu, ścianie lub attyce, z wyłączeniem komina, nadbudówki mieszczącej maszynownię dźwigu lub innego pomieszczenia technicznego oraz wyjścia z klatki schodowej, a średnią wysokością najniższego i najwyższego poziomu terenu mierzoną na obwodzie rzutu poziomego ścian zewnętrznych budynku,

b) najwyżej i najniżej położonego nad poziomem terenu punktu budowli.

Wysokość budynku to pojęcie z zakresu prawa budowlanego, opisane w przywołanym wyżej § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Zauważyć trzeba, że chociaż pojęcie zabudowy jest pojęciem innym, niż pojęcie budynku, to jednak ta różnica nie polega na zupełnej odrębności tych pojęć, lecz na tym, iż pojęcie "zabudowy" jest pojęciem szerszym niż pojęcie "budynku". Wprawdzie w Słowniku języka polskiego PWN zabudowę definiuje się jako budynki znajdujące się na jakimś terenie (patrz Mały słownik języka Polskiego PWN pod red. S. Skorupki, Warszawa 1969 oraz Słownik języka polskiego PWN dostępny w sieci Internet pod adresem https://sjp.pwn.pl/), to jednak w świetle art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane stanowiącego, iż obiektami budowlanymi są budynki, budowle i obiekty małej architektury uznać należy, że wszystkie te obiekty tworzą łącznie zabudowę danego obszaru. Trudno bowiem uznać, aby działki, na których znajdują się budowle np. mosty, wiadukty, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle sportowe, pomniki były działkami niezabudowanymi (por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. II OSK 2196/13).

Co za tym idzie choć nie każda zabudowa składa się z budynków, to niewątpliwie każdy budynek stanowi zabudowę danego terenu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Po 302/18).

Uwagi te mają na gruncie niniejszej sprawy istotny charakter, należy bowiem dostrzec czemu służą regulacje zawarte w przepisach dotyczących planowania przestrzennego oraz przepisach prawa budowlanego. Na terenach zabudowanych mają one stanowić gwarancję zachowania ładu architektoniczno-budowlanego i spójności zabudowy.

Sposób mierzenia wysokości budynku nie może zatem powodować sytuacji, w której powstają obiekty tylko teoretycznie posiadające wysokość przewidzianą planem miejscowym, natomiast w praktyce, z powodu nieuwzględnienia wysokości znajdujących się nad konstrukcją przekrycia budynku pomieszczeń, które w przyszłości mogą zmienić swoje przeznaczenie, posiadają inną wysokość, przekraczającą wysokość przewidzianą w planie miejscowym, jak również wysokość przewidzianą pierwotnie w projekcie architektoniczno-budowlanym.

W ocenie Sądu taki sposób mierzenia wysokości jest zastrzeżony dla tych budynków z dachami stromymi, w których przestrzeń pomiędzy przekryciem budynku znajdującym się nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi jest ewidentnie nieużytkowa ze względu na swoje parametry wskazujące na to, że żadne pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi tam powstać nie może.

Okoliczność ta nie została przez organ zbadana, nie odniesiono się do przedstawianej przez strony argumentacji i stanowiska zespołu rzeczoznawców, na które jedna ze stron powoływała się przy swoich pismach. W szczególności nie ustalono, czy przestrzeń ponad stropem nazwana w projekcie budowlanym poddaszem nieużytkowym rzeczywiście ma taki charakter, czy inwestor zmienił wyłącznie sposób nazewnictwa tej przestrzeni, a w praktyce posiada ona takie same parametry jak poddasze użytkowe w poprzednio złożonym projekcie.

Powyższe uwagi, dotyczące poddasza mają też znaczenie dla weryfikacji wskaźnika intensywności planowanej zabudowy, co powinno zostać wnikliwie przeanalizowane także w tym aspekcie, a czego organy nie uczyniły na żadnym etapie postępowania.

Sąd podzielił zapatrywanie, iż organ nie przeanalizował i nie zwrócił uwagi na okoliczność, iż w planie przewidziano ochronę terenów zielonych wskazując, że cały teren elementarny [...] jest objęty ESZM to jest Ekologicznym Systemem Zieleni Miejskiej. Pojęcie to zostało zdefiniowane w § 2 pkt 6 jako ciągła struktura przestrzenna wiążąca ze sobą najbardziej wartościowe, różnorodne elementy terenów zielonych w mieście, a także zapewniająca ich powiązanie z odpowiednimi terenami pozamiejskimi, a zwłaszcza – tworzącymi krajowy system obszarów chronionych. Wskazano, że ESZM nie jest obszarem chronionym w rozumieniu ustaw, jednakże ze względu na konieczność zachowania w jego obrębie ekologicznych zasad ciągłości w czasie i przestrzeni oraz różnorodności biologicznej, tereny nim objęte podlegają specjalnym rygorom, określonym w planie zagospodarowania przestrzennego m. Szczecina.

W pkt 41 wskazano, co należy rozumieć pod pojęciem wartościowego drzewostanu, wymieniając m.in. pojedyncze drzewa lub ich grupy spełniające wymienione w treści przepisu cechy.

Do projektu budowlanego załączono analizę wpływu planowanej inwestycji na środowisko (na marginesie wspomnieć można, że dotyczy ona budynku z parkingiem podziemnym), sporządzoną przez dr. inż. E. D.-Z.. W treści tego dokumentu wymieniono roślinność znajdującą się na terenie inwestycyjnym uznając, że drzewa i krzewy oraz inna drobna roślinność nie stanowią wartościowych okazów podlegających ochronie. Wśród drzew wymieniono m.in. grab – 7szt. i topolę – 1 szt., nie podano jednocześnie wymiarów pni tych drzew, nie ustalono zatem, czy stanowiły one wartościowy drzewostan w rozumieniu § 2 pkt 41 lit. c m.p.z.p., w którym wymieniono grab o obwodzie pnia powyżej 51 cm mierzonego na wysokości 130 cm i topolę o obwodzie pnia powyżej 200 cm mierzonego na wysokości 130 cm. Jakkolwiek zatem autorka analizy może mieć rację, iż roślinność występująca na terenie inwestycyjnym nie jest wartościowa w tym sensie, iż jest pospolita i nie podlega prawnej ochronie, to jednak nie zbadano, czy występujące tam topola i graby nie stanowią wartościowego drzewostanu w rozumieniu planu i jaki ewentualnie miałoby to wpływ na wnioski analizy, w szczególności na ocenę, iż planowane przez inwestora usunięcie topoli nie będzie miało większego wpływu na ESZM.

Nie rozważono również, czy urządzenie miejsc postojowych pomiędzy budynkami nie naruszy przewidzianej w strefie A ochrony historycznej struktury przestrzennej konieczności zachowania charakteru wnętrz urbanistycznych.

Sąd nie podzielił jednak zarzutu dotyczącego niezałączenia do projektu analizy rzeczoznawcy z listy Ministra OŚZNiL, uprawnionego do wykonywania oceny oddziaływania na środowisko. Obecnie taka lista nie jest prowadzona, zatem przepis planu w tym zakresie stracił rację bytu. W badanej sprawie, pomimo tego analiza sporządzona przez specjalistę została przedłożona, jednak – jak wyżej wskazano ani organ I instancji, ani organ odwoławczy nie dokonały oceny tego dokumentu, w szczególności we wskazanym wyżej zakresie.

W planie miejscowym nie zdefiniowano pojęcia "wnętrze urbanistyczne". Pojęcie to nie posiada również definicji legalnej, stąd też zdaniem Sądu należałoby przyjąć, że uchwałodawcy chodziło o zachowanie w stanie nienaruszonym przestrzeni pomiędzy budynkami podlegającymi ochronie. Takie rozumienie wnętrza urbanistycznego znajduje uzasadnienie zarówno w sformułowanej w § 2 pkt 29 definicji strefy ochronnej A, jak i lektury szczegółowych ustaleń planu dla terenu elementarnego [...], który w całości znajduje się w tej strefie. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z definicją kompozycji zespołu zabudowy, składa się na nią również zieleń, co zdaniem Sądu stanowi logiczną konsekwencję objęcia ochroną całych struktur przestrzennych znajdujących się na tym obszarze. Tymczasem inwestor planuje zamienić wnętrze urbanistyczne pomiędzy istniejącymi budynkami na miejsca postojowe, co stoi w sprzeczności z przewidzianymi w planie miejscowym celami ochrony przewidzianymi dla tego terenu.

Organy obu instancji nie pokusiły się ani o zdefiniowanie tego pojęcia, ani też nie odniosły się do podnoszonej argumentacji stron w tym zakresie.

Sąd nie podzielił wywodów skarg, dotyczących wadliwego określenia powierzchni biologicznie czynnej. Strony wskazywały bowiem, że – stosownie do § 10 ust. 6.1 mpzp, powierzchnia ekopozytywna powinna być liczona w stosunku do całego terenu elementarnego [...] Na okoliczność tę przedłożono na etapie postępowania odwoławczego dwa opracowania, w których wskazywano, między innymi, że taki sposób obliczania powierzchni ekopozytywnej Miasto Szczecin wskazuje również w innych uchwalanych planach miejscowych.

Zdaniem Sądu argumentacja tam podniesiona nie jest trafna z dwóch powodów. Po pierwsze sposób określenia udziału powierzchni biologicznie czynnej wynika z art. 2 pkt 29 u.p.z.p., który stanowi, że należy przez to rozumieć stosunek sumy powierzchni biologicznie czynnych znajdujących się na:

a) działce budowlanej do powierzchni tej działki budowlanej - w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego,

b) terenie do powierzchni tego terenu - w przypadku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Przepis ten wyklucza możliwość określania udziału powierzchni biologicznie czynnej na działce lub terenie budowlanym w odniesieniu do terenu elementarnego.

Po wtóre zaś należy mieć na uwadze, iż ustalenia planu ogólne i szczegółowe powinny być czytane łącznie. W § 2 pkt 21 mpzp, pod pojęciem powierzchni ekopozytywnej zdefiniowano niezabudowaną i nieutwardzoną powierzchnię terenu (działki), pokrytą roślinnością (naturalną lub urządzoną), stanowiącą powierzchnię ekologicznie czynną. Zatem w ustaleniach ogólnych planu znajduje się odniesienie do działki, co zdaniem Sądu w połączeniu z regulacją § 10 ust. 6.1, przy uwzględnieniu ustawowej definicji udziału powierzchni biologicznie czynnej czyni uzasadnioną tezę, iż powierzchnia ekopozytywna w niniejszej sprawie powinna zostać ustalona w odniesieniu do działki inwestycyjnej, a nie całego terenu elementarnego.

Analiza treści zaskarżonej decyzji, w świetle powyższych rozważań, wskazuje na to, że organ odwoławczy nie tylko nie rozpatrzył sprawy w jej całokształcie i nie ocenił zgromadzonego materiału dowodowego, ale również nie wywiązał się z obowiązku rozpoznania złożonych w sprawie odwołań, w których podnoszono szczegółowe i dobrze uargumentowane zarzuty.

Uzasadnienie tej decyzji nie odpowiada wymogom stawianym art. 107 § 3 k.p.a., organ bowiem praktycznie nie dokonał własnej analizy materiału dowodowego, powielając stanowisko inwestora. Nie wyjaśniono stronom w sposób wiarygodny i wyczerpujący zajętego w sprawie stanowiska, w szczególności nie wskazano, z jakich względów organ nie podzielił zarzutów podniesionych w odwołaniach. Organ uchylił się przy tym od dokonania oceny przedkładanych przez strony dowodów, pomijając milczeniem okoliczność, iż takie dowody, również na etapie postępowania odwoławczego, zostały w ogóle złożone.

Jakkolwiek dopuszczalne i możliwe jest przyjęcie przez organ stanowiska jednej ze stron postępowania, to jednak, zwłaszcza w sprawach o bardziej skomplikowanym charakterze organ winien swój pogląd w sprawie szczegółowo uzasadnić.

Generalnie rzeczywiście rola organu, w sprawach dotyczących udzielenia pozwolenia na budowę, sprowadza się do dokonania sprawdzeń o których mowa w art. 35 u.p.b., jednak w sytuacji, gdy inwestycja budzi kontrowersje i zastrzeżenia, obowiązkiem organu jest pochylenie się nad tymi zastrzeżeniami, ich rzetelne wyjaśnienie, a następnie zakomunikowanie swojego stanowiska stronom postępowania, przy czym organ nie może się uchylać od przyjęcia odpowiedzialności za swoje rozstrzygnięcie nawet, gdyby budziło ono sprzeciw stron postępowania.

Temu służy uzasadnienie decyzji, które powinno urzeczywistniać zasadę przekonywania, poprzez przedstawienie takiej argumentacji, która umożliwi prześledzenie toku rozumowania organu i dokonanie jej oceny, czego w badanej sprawie zabrakło. Na marginesie wspomnieć należy, że sentencja decyzji organu II instancji została sformułowana wadliwie, bowiem wynika z niej, że organ ten rozpoznał odwołanie inwestora, podczas, gdy inwestor odwołania nie składał. Dopiero z uzasadnienia można wywnioskować, że rozpoznano odwołania dwóch podmiotów – skarżących.

Taki sposób procedowania jest, zdaniem Sądu, niedopuszczalny, chociażby z tego powodu, że podważa zaufanie obywateli do organów administracji publicznej.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

Sąd nie mógł orzec o umorzeniu postępowania, bowiem takie orzeczenie mogłoby zapaść jedynie wówczas, gdyby postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Tymczasem w badanej sprawie istnieje przedmiot postępowania – inwestor złożył wniosek o zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu, projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i w dalszym ciągu pozostaje on w obiegu prawnym, a skoro tak to rzeczą organu będzie dokonanie oceny, czy w świetle przedstawionych wyżej rozważań należy go uwzględnić, czy odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla tej inwestycji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 – j.t.) i z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 – j.t.).

Przywołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w CBOSA, na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl.