Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1265/17 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez A. P. (dalej: skarżąca"), jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1265/17, którym oddalono jej skargę na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], wydaną w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją Starosty P. z [...] września 2011 r., znak: [...], orzeczono o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów i budynków zmiany użytków i klas bonitacyjnych dla działek położonych w obrębie R., gmina M., oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków na arkuszu mapy [...] numerami [...] i [...]. W odniesieniu do części obu wskazanych działek wprowadzona zmiana polegała m. in. na zmianie użytku w postaci gruntu leśnego (LsV) na grunt rolny (RV). W uzasadnieniu tej decyzji wskazano w szczególności na zatwierdzenie przez Starostę P. w dniu [...] sierpnia 2011 r. aneksu do uproszczonego planu urządzenia lasu, w którym działki nr [...] i [...] zostały wykreślone z tego planu. Z ustaleń poczynionych przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wynika, że działki nr [...]i [...], na podstawie decyzji Starosty P. z [...] lipca 2014 r., zostały połączone w działkę ewidencyjną nr [...]. W wyniku przeprowadzonego w 2015 r. podziału, działka ta została podzielona na działki ewidencyjne o numerach: [...] i [...].

Pismem z [...] lipca 2016 r. skarżąca wystąpiła do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Starosty P. z [...] września 2011 r. Uzasadniając swój interes prawny A. P. podała, że jest właścicielem sąsiednich nieruchomości, stanowiących działki o numerach: [...] i [...]. Zmiana lasu na użytek umożliwiła właścicielom nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością wnioskodawczyni uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla tej nieruchomości, a w przyszłości jej zabudowę. Wnioskodawczyni podkreśliła, że zabudowanie nieruchomości powinno nastąpić z poszanowaniem przepisów prawa i interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich (w tym wnioskodawczyni). Podniosła również, że w związku z tym, że teren stanowiący las może zostać przeznaczony do innego rodzaju zagospodarowania na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego, wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Skarżąca wskazała, że źródłem interesu prawnego może być również prawo cywilne, w szczególności prawo rzeczowe. Posiada ona uzasadniony interes prawny w ochronie przysługującego jej prawa własności nieruchomości, które należy do praw rzeczowych.

Wojewódzki Inspektor decyzją z [...] listopada 2016 r. umorzył postępowanie, uznając, że skarżąca nie ma interesu prawnego w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. W uzasadnieniu wskazał, że zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków określają przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 [obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.]), dalej: "P.g.k.", oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034), dalej: "rozporządzenie". Interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. w postępowaniu ewidencyjnym, musi przekładać się na wynikającą z przepisów prawa materialnego możność wpływania na treść danych podlegających wpisowi do ewidencji gruntów i budynków. Postępowanie ewidencyjne w celu zmiany (aktualizacji) danych ewidencyjnych może być wprawdzie wszczęte na wniosek, ale tylko oznaczonego kręgu osób, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 P.g.k. oraz w § 10 i § 11 rozporządzenia. W przepisie art. 24 ust. 2a pkt 2 P.g.k. został określony krąg podmiotów, które mogą wystąpić z wnioskiem o aktualizację danych ewidencyjnych. Są to właściciele nieruchomości lub podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu znajdują się nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, a także podmioty władające gruntami na zasadach samoistnego posiadania oraz posiadacze samoistni. Stosownie do § 46 ust. 1 rozporządzenia dane zawarte w ewidencji podlegały aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11, tj.:

- właścicieli nieruchomości;

- osób i jednostek organizacyjnych, które władają tymi nieruchomościami, w razie braku danych o osobie właściciela;

- użytkowników wieczystych;

- jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami;

- państwowych osób prawnych, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych;

- organów administracji publicznej, które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości;

- użytkowników gruntów państwowych i samorządowych;

- osób i jednostek organizacyjnych, które władają gruntami na podstawie umów dzierżawy.

Powyższe oznacza, że postępowanie w celu zmiany (aktualizacji) danych ewidencyjnych mogło być wszczęte tylko na wniosek oznaczonego kręgu osób, które, bądź zostały już ujawnione w ewidencji gruntów, bądź też wykażą się stosownym dokumentem urzędowym stwierdzającym ich tytuł prawny do danego gruntu. W rozpatrywanej sprawie wnioskodawczyni, która wniosła o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, nie posiada żadnego interesu prawnego i nie posiada legitymacji do żądania przeprowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Zmiany wprowadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczyły nieruchomości stanowiącej w dacie wydania decyzji własność A. D.. Następnie zostały one połączone, a w wyniku podziału powstały działki nr [...] i [...]. Działka nr [...] na podstawie umowy sprzedaży stała się własnością J. G.. Zatem wnioskodawczymi nie była ani nie jest obecnie właścicielem przedmiotowych nieruchomości, pozostając jedynie właścicielką nieruchomości sąsiadujących. Przymiot strony w sprawie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów, jak też w postępowaniu toczącym się w trybie nadzwyczajnym ma podmiot, którego prawa do nieruchomości podlegają ujawnieniu w rejestrze ewidencyjnym. Brak natomiast przesłanek do uznania, iż wskazany interes prawny przysługuje właścicielom nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością objętą postępowaniem ewidencyjnym.

Odwołanie od decyzji Wojewódzkiego Inspektora wniosła skarżąca.

Główny Geodeta Kraju wskazaną na wstępie decyzją z [...] marca 2017 r., utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie orzekające o umorzeniu w całości wszczętego postępowania administracyjnego. Organ podniósł w szczególności, że pojęcie interesu prawnego, mimo że nie zostało zdefiniowane w przepisach K.p.a., było przedmiotem wielu orzeczeń sądowych i tematem licznych wypowiedzi doktryny. Istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, a także na tej samej zasadzie może żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Podkreśla się, że interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniały zastosowanie normy prawa materialnego. W postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji wydanej w przedmiocie zmiany użytków i klas bonitacyjnych stronami są właściciele lub władający nieruchomością objętą taką decyzją, gdyż skutki wzruszenia decyzji wydanej w tym przedmiocie dotyczą sfery praw i obowiązków tylko właścicieli lub władających nieruchomością objętą taką decyzją. W ocenie Głównego Geodety Kraju przytoczone przez skarżącą okoliczności stanowią o interesie faktycznym skarżącej, natomiast nie stanowią interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a.

W skardze zarzucono naruszenie art. 28 K.p.a. w zw. z art. 157 § 2 K.p.a., poprzez nieuznanie legitymacji procesowej skarżącej do żądania przeprowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oraz nieuwzględnienie interesu prawnego w niniejszej sprawie, art. 105 § 1 K.p.a., poprzez przyznanie słuszności organowi I instancji, mimo umorzenia postępowania niezgodnie z prawem, art. 156 § 1 K.p.a. poprzez utrzymywanie w obrocie prawnym decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa oraz art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wyjaśnił, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej zainicjowania nie legitymuje samo tylko przekonanie wnioskodawcy o wydaniu danej decyzji w warunkach nieważności. Konieczne jest ustalenie, że podanie o wszczęcie tego postępowania pochodzi od strony. Jeżeli warunek ten nie jest spełniony, organ winien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe z powodu braku wniosku uprawnionego podmiotu (art. 105 § 1 K.p.a.) lub ewentualnie odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. jeżeli brak interesu prawnego ma charakter oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W sytuacji, w której organ umarza postępowanie uznając, że zostało ono wszczęte na wniosek podmiotu nie mającego interesu prawnego, nie może on wypowiadać się co do zasadności zarzutów formułowanych przez wnioskodawcę pod adresem decyzji ostatecznej. Podobnie sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji umarzającej postępowanie z tego powodu, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, nie może jednocześnie dokonać kontroli legalności decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności w tej sprawie. W ocenie Sądu, skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P., gdyż musi być to interes prawny aktualny a nie interes tylko przewidywany w przyszłości, ani hipotetyczny. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Istotne znaczenie ma również podstawa wydania kwestionowanego aktu administracyjnego oraz jego treść i istota. W realiach niniejszej sprawy – w ocenie Sądu I instancji – skarżąca zdaje się w sposób nieuzasadniony przenosić ustalenia orzecznictwa dotyczące statusu stron w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy na postępowanie w sprawie dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków, która jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, pełniącym funkcje informacyjno-techniczne. Ewidencja nie rozstrzyga sporów o prawa gruntów, ani nie nadaje tych praw i jedynie rejestruje stany prawne ustalone w innym trybie i przez inne organy. Przez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić, ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości wynikający z dokumentów. Interes prawny w postępowaniu ewidencyjnym mają zatem niewątpliwie osoby, które mogą domagać się dokonania wpisu w tej ewidencji, w tym przede wszystkim właściciele nieruchomości objętej decyzją o dokonaniu zmiany w ewidencji (art. 20 ust. 1 pkt 1 P.g.k.). Interesu takiego nie mają natomiast, co do zasady, właściciele nieruchomości sąsiedniej. Z samego faktu dokonania zmiany w ewidencji gruntów i budynków dla właściciela nieruchomości sąsiedniej nie wynikają jakiekolwiek prawa lub obowiązki, tym samym brak jest bezpośredniego związku miedzy sferą prawną właściciela nieruchomości sąsiedniej, a zmianą klasyfikacji użytków sąsiednich z gruntów leśnych na rolne. Podawana przez skarżącą okoliczność w postaci szansy na potencjalne utrudnienie lub uniemożliwienie zabudowy nieruchomości sąsiedniej w drodze ewentualnego podważenia decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza o istnieniu po jej stronie interesu prawnego. Jest to co najwyżej interes faktyczny (a nie prawny), a nadto interes pośredni (nie jest bowiem realizowany w postępowaniu o zmianę danych w ewidencji, a w innym postępowaniu), a nadto jest to interes potencjalny (a nie realny i aktualny), skoro jest oparty na przewidywaniu co do oczekiwanego rozstrzygnięcia innej sprawy administracyjnej.

W skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) – powoływana dalej jako: "P.p.s.a.", w zw. z art. 151 i 134 § 1 P.p.s.a. i w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. na skutek oddalenia skargi, pomimo niedokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, niewyczerpującego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego oraz nieuwzględnienia całokształtu materiału dowodowego. Zarzucił też naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. na skutek błędnego uznania, że skarżąca nie legitymowała się interesem prawnym do żądania wszczęcia postępowania nadzorczego w sprawie.

Wskazując na powyższe wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i o rozpoznanie skargi przez uchylenie decyzji zaskarżonej oraz decyzji poprzedzającej lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i o zasądzenie kosztów postępowania.

W skardze kasacyjnej zawarto również oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu przypomniano stan faktyczny sprawy, podnosząc, że w sprawie wydano już decyzję o pozwoleniu na budowę obejmującą sporne działki, która została wydana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Skarżąca wniosła o wznowienie postępowania w przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy, w trakcie którego powzięła wiadomość, że przedmiotowe działki stanowią grunt rolny a nie las. Dalej okazało się, że aneksem do uproszczonego planu urządzenia lasu z dnia [...] sierpnia 2011 r., Starosta P. wykreślił całkowicie z tego planu działki nr [...] i [...], co z kolei stało się podstawą zmiany zapisów w ewidencji gruntów. Ta zmiana stała się podstawą uzyskania przez właścicieli działki decyzji o warunkach zabudowy, która warunkuje dalszy bieg procesu inwestycyjnego. Podniesiono też, że na skutek jej skargi wspomniany aneks został uchylony nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 maja 2017 r.

W ocenie autora skargi kasacyjnej sprawy te są ze sobą powiązane, gdyż ewentualne stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji będzie miało wpływ na treść decyzji o warunkach zabudowy, co z kolei wpłynie na ważność decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym zakresie występuje bezpośredni związek pomiędzy opisanymi decyzjami, a interes prawny skarżącej ma charakter konkretny, indywidualny i dający się zaspokoić przez wydanie decyzji. Jednym ze źródeł tego interesu może być prawo cywilne (rzeczowe) i wynikające z niego uprawnienia. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego nie tylko jednej konkretnej osoby, gdyż w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach nie tylko tej osoby ale i o prawach i obowiązkach innego podmiotu, na którego prawa i obowiązki wpływa ta decyzja. W rozpoznawanej sprawie organ początkowo nie kwestionował interesu prawnego skarżącej i nie zastosował rozwiązania przewidzianego przepisem art. 61a § 1 K.p.a. Wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności spornej decyzji przez skarżącą miało na celu wyłącznie ochronę obiektywnego porządku prawnego i zwrócenie uwagi organów na zaistniałe nadużycia oraz umożliwienie ponownej oceny prawidłowości wydanej decyzji o warunkach zabudowy, której zakres mógłby być inny, gdyby została wydana do działek leśnych a nie rolnych.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2017 r. uczestnik postępowania J. G. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i również zrzekł się rozprawy. Poparł stanowisko zajęte przez Sąd I instancji co do braku legitymacji prawnej skarżącej, wynikającego wyłącznie z faktu sąsiedztwa z nieruchomością uczestnika. Nie wykazała ona przy tym jakiegokolwiek własnego indywidualnego interesu, powołując się jedynie na ochronę obiektywnego porządku prawnego.

Z kolei w piśmie procesowym z dnia [...] maja 2018 r. skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę na to, że wyrokiem NSA z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1979/17 oddalono skargę kasacyjną Starosty P. od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 5 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 91/17, uchylającego, w wyniku rozpoznania jej skargi, aneks do uproszczonego planu urządzenia lasu z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz podniosła, że w uzasadnieniu tego wyroku stwierdzono, że zmiana uproszczonego planu urządzenia lasu dotyczyła jej interesu prawnego. Zaskarżona decyzja narusza wobec tego obowiązujący porządek prawny, a jej pozostawanie w obiegu umożliwiło wydawanie kolejnych decyzji również ten porządek naruszających.

Wobec tego, że pełnomocnik skarżącej – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a., – zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w ustawowym terminie nie zawnioskowały o jej przeprowadzenie, rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSA i wsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania przed Sądem I instancji, a zatem należało dokonać kontroli zaskarżonego wyroku jedynie pod kątem zgłoszonych w skardze kasacyjnej naruszeń prawa.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., tj. na naruszeniu norm prawa materialnego i przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W sytuacji powołania się na obie podstawy kasacyjne, regułą jest rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu poprawności procedowania i ustalenia właściwego stanu faktycznego, można przejść do oceny zarzutów dotyczących prawa materialnego.

Z motywów skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca kwestionuje dokonane ustalenia faktyczne w zakresie ustalenia rzeczywistego celu postępowania, którym jest doprowadzenie do ustalenia stanu prawnego, który pozwoli na ocenę legalności funkcjonującej w obiegu prawnym ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, wydanej dla właściciela przedmiotowych działek. W tym kontekście skarżąca upatruje swojego interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji wprowadzającej określone zmiany w ewidencji gruntów i budynków na działkach nie będących jej własnością, a jedynie graniczących z jej zabudowaną działką gruntu. W braku wzięcia pod uwagę tych okoliczności upatruje ona wskazywanych zaniechań postępowania dowodowego. W istocie chodzi tu więc o to, by wynik postępowania nieważnościowego stanowił dowód w innym postępowaniu administracyjnym, które będzie miało na celu zweryfikowanie prawidłowości decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Stanowisko to jest w sposób oczywisty powiązane zatem z zarzutem naruszenia prawa materialnego (art. 28 K.p.a.), powoływanym wprawdzie jako zarzut procesowy. To z kolei powoduje, że możliwe i konieczne jest łączne ustosunkowanie się do tych zarzutów.

Przede wszystkim zwrócić należało uwagę, że zarzut naruszenia przepisu art. 28 K.p.a. nie może być zarzutem samodzielnym, niepowiązanym z konkretną normą prawa materialnego administracyjnego lub w pewnych wypadkach także cywilnego, której naruszenie doprowadziło do pominięcia określonej osoby w postępowaniu administracyjnym lub – jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie – do odmowy przyznania skarżącej legitymacji czynnej do wszczęcia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności wskazanej ostatecznej decyzji administracyjnej. Czynnikiem różnicującym interes prawny, o którym mowa w art. 28 K.p.a., i interes faktyczny, jest istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi. O istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Interes prawny jest kwalifikowanym interesem faktycznym, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu i pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną tegoż podmiotu. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że źródłem wskazywanego interesu prawnego skarżącej jest ogólnie przywołane prawo cywilne, a w szczególności prawo rzeczowe.

Niewskazanie żadnej konkretnej normy tego prawa samo w sobie uniemożliwiało merytoryczną kontrolę tak postawionego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do uzupełniania czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia. Ze względu na opisane wyżej wymagania stawiane skardze kasacyjnej sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 P.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała poprawności wykładni tych przepisów prawa materialnego, na których Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie. Sąd ten oparł kontrolowany wyrok na przepisie art. 20 ust. 1 pkt 1 P.g.k. oraz jego wykładni odnoszącej się do charakteru prawnego ewidencji gruntów i budynków, której prawidłowości w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano. W oparciu o tę wykładnię Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że katalog podmiotów, które mogą wystąpić z wnioskiem o dokonanie zmian w ewidencji gruntów, jest zamknięty, a w katalogu tym nie umieszczono właściciela gruntu sąsiedniego. Na tę okoliczność przywołano również orzecznictwo sądowoadministracyjne.

Odnosząc się z kolei do twierdzeń autora skargi kasacyjnej o możliwości wpływu korzystnego dla skarżącego wyniku postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2011 r. na wynik postępowania mającego na celu weryfikację decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w którym – wedle jej twierdzeń - skarżąca posiada status strony, stwierdzić należało, że interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak tej bezpośredniości wyklucza możliwość uznania jej za stronę, tj. za podmiot posiadający interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a., co należy w sposób wyraźny oddzielić od interesu faktycznego, który jednak nie daje uprawnienia do wszczynania jakiegokolwiek postępowania administracyjnego.

W następstwie powyższego za nieusprawiedliwione należało uznać również zarzuty procesowe dotyczące niewyjaśnienia okoliczności związanych z wydaniem decyzji z [...] września 2011 r. oraz wpływu tej decyzji na inne postępowania o charakterze inwestycyjno-budowlanym.

WSA w Warszawie zasadnie zatem uznał, że w sytuacji gdy postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów zostało wszczęte na wniosek osoby nielegitymowanej, to okoliczność taka jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Taki też pogląd utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 maja 2001 r., sygn. akt IV SA 599/99, Lex nr 54727, z dnia 15 marca 2005 r., sygn. akt OSK 8/04, Lex nr 176106, z dnia 6 maja 2005 r., sygn. akt FSK 1711/04, Lex nr 170267, z dnia 27 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1080/05, Lex nr 281345).

W takiej sytuacji oczywistym jest, iż nie może nastąpić merytoryczna ocena prawidłowości kwestionowanej decyzji. Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest bowiem postępowaniem dwuetapowym, w którym na pierwszym etapie podejmuje się rozstrzygnięcie co do wszczęcia (bądź odmowy wszczęcia) tego postępowania, a dopiero na drugim etapie bada się istnienie przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Fakt uznania przez organ, że dany podmiot nie ma legitymacji do wszczęcia postępowania, powoduje wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania lub umorzenie wszczętego postępowania administracyjnego i nie prowadzi do badania przesłanek nieważności, a w konsekwencji wyklucza też – co postuluje autor skargi kasacyjnej – dopuszczalność merytorycznego badania sprawy w celu przywrócenia obiektywnie prawidłowego porządku prawnego.

Podniesione przez skarżącą kasacyjnie okoliczności w piśmie procesowym z dnia [...] maja 2018 r. odnoszą się do innego rodzajowo postępowania, a mianowicie merytorycznego postępowania rozpoznawczego, prowadzonego w trybie zwykłym. Jak wynika z uzasadnienia przywołanego przez nią wyroku z dnia [...] marca 2018 r. źródłem interesu prawnego skarżącej w sprawie dotyczącej zgodności z prawem aneksu do uproszczonego planu urządzenia lasu było to, że jest ona właścicielką nieruchomości objętej tym planem. Natomiast w sprawie będącej przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu przedmiotem badania nie są kwestie merytoryczne, ale zmiana w ewidencji gruntów, która to ewidencja ma charakter wyłącznie rejestrujący (szerzej na ten temat w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2283/17, zam. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA). W wyroku NSA z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt 2794/12 (zam. w CBOSA) trafnie zwrócono uwagę na to, że nie można kwestionować danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących jakichkolwiek osób ujawnionych w tej ewidencji, jeżeli podmiot kwestionujący te dane nie wykazał, poprzez stosowne udokumentowanie, przysługiwania praw do przedmiotu, którego dane te dotyczą, a to ze względu na to, że w postępowaniu ewidencyjnym nie rozstrzyga się sporów o prawa do nieruchomości lub ich wydzielonych części, lecz jedynie rejestruje te prawa, które muszą wynikać z określonych prawem dokumentów. Z tego względu zmiana danych w tym zakresie może być dokonana na wniosek tylko wtedy, gdy wnioskodawca wykaże przysługiwanie prawa do przedmiotu, którego zmiana ma dotyczyć. Okoliczność, że skarżąca nie dysponuje jakimkolwiek prawem do działek, co do których domaga się wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów, była okolicznością niesporną i również w skardze kasacyjnej nie jest kwestionowana. Oznacza to brak po jej stronie interesu prawnego niezbędnego dla uruchomienia trybu nadzwyczajnego rektyfikacji decyzji administracyjnej również w sytuacji, gdy miała ona ten interes w postępowaniu odrębnym, w wyniku którego ustalono przesłanki do ewentualnego wprowadzenia zmian o charakterze ewidencyjnym na nieruchomościach nie stanowiących jej własności. Konieczność zapewnienia obiektywnego porządku prawnego - w drodze żądania eliminacji wadliwej decyzji administracyjnej - nie daje podstaw do domagania się stwierdzenia nieważności takiej decyzji, bez wykazania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a., przysługującego osobie, która z żądaniem przywrócenia tego porządku występuje.

W tym stanie rzeczy skargę kasacyjną, jako opartą na nieusprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a. należało oddalić.