II OSK 2136/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-05-13	
Data wpływu	2014-07-28	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Leszek Kamiński
Małgorzata Dałkowska - Szary /przewodniczący/
Teresa Kobylecka /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków	
Hasła tematyczne	Ochrona dóbr kultury	
Sygn. powiązane	VII SA/Wa 2699/13	
Skarżony organ	Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 183 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 188, art. 151, art. 200 i art. 203 pkt 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 nr 0 poz 267; art. 127 § 1, art. 28, 29, 30, art. 31 § 1, 2, 3, 4, art. 90, art. 138 § 1 pkt 3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2699/13 w sprawie ze skargi Towarzystwa Opieki nad Zabytkami Oddziału w Kazimierzu Dolnym na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2013 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od Towarzystwa Opieki nad Zabytkami Oddziału w Kazimierzu Dolnym solidarnie na rzecz [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 marca 2014r. sygn. akt VII SA/Wa 2699/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Towarzystwa Opieki nad Zabytkami Oddział w Kazimierzu Dolnym na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2013r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku i zasądził od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Towarzystwa Opieki nad Zabytkami Oddziału w Kazimierzu Dolnym kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją z dnia [...] września 2013r., znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w związku z odwołaniem wniesionym przez Towarzystwo Opieki nad Zabytkami Oddział w Kazimierzu Dolnym od decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2013r., znak: [...], pozwalającej na realizację zespołu zabudowy jednorodzinnej na działce nr [...] położonej przy ul. G. [...] w Kazimierzu Dolnym (etap II - budynki 3, 4, 5, 6 i 7) w zakresie i sposób określony w dokumentacji projektowej - działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.) oraz art. 17 § 2, art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 1960r., nr 30 poz. 168, dalej k.p.a.) - umorzył postępowanie odwoławcze.

Organ w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że Lubelski Wojewódzki Konserwator Zabytków na wniosek [...], decyzją z dnia [...] lipca 2008r. udzielił pozwolenia na realizację zespołu zabudowy jednorodzinnej na działce nr [...] położonej przy ul. G. w Kazimierzu Dolnym (etap I - budynki nr 1, 2, 3, 4 i 5) - na podstawie "Projektu architektoniczno-budowlanego zespołu zabudowy jednorodzinnej w Kazimierzu Dolnym".

Wskazane wyżej osoby wnioskiem z dnia 23 grudnia 2009r. wystąpiły o wydanie pozwolenia na realizację II etapu zabudowy jednorodzinnej na działce nr [...]. Ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2012r. znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2011r., którą odmówiono udzielenia pozwolenia na realizację II etapu zespołu zabudowy jednorodzinnej na działce nr [...] na podstawie programu określonego w załączonej do wniosku dokumentacji. W tym postępowaniu Towarzystwo Opieki nad Zabytkami postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010r. dopuszczone zostało do udziału na prawach strony.

Wnioskiem z dnia 18 grudnia 2012r. M. B. - autor projektu architektoniczno-budowlanego zespołu zabudowy jednorodzinnej na działce nr [...], działając w imieniu inwestorów wniósł o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na działce nr [...] - II etapu inwestycji. Do wniosku załączona została dokumentacja architektoniczno-budowlana.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r. Lubelski Wojewódzki Konserwator Zabytków udzielił pozwolenia na realizację zabudowy jednorodzinnej na działce nr [...] przy ul. G. w Kazimierzu Dolnym (II etap – budynki 3,4,5,6,7) w zakresie i sposób określony w dokumentacji projektowej, wymienionej w decyzji. Decyzja ta została doręczona m.in. Towarzystwu Opieki nad Zabytkami o/Kazimierz Dolny, które wniosło od niej odwołanie.

W postępowaniu, wszczętym wnioskiem z dnia 18 grudnia 2012r. Towarzystwo Opieki nad Zabytkami Oddział w Kazimierzu Dolnym nie uczestniczyło, gdyż nie wnosiło o dopuszczenie do udziału. Oznacza to, zdaniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że organizacja społeczna nie miała legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji z dnia 8 kwietnia 2013r. i na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. W ocenie organu odwoławczego organizacja społeczna może korzystać z prawa strony dopiero od momentu wydania postanowienia o dopuszczeniu jej do udziału w tym postępowaniu. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania i doręczenie Towarzystwu decyzji nie może przesądzać o jego dopuszczeniu do udziału w tym postępowaniu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniosło Towarzystwo Opieki nad Zabytkami Oddział w Kazimierzu Dolnym, zarzucając naruszenie art. 31 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 28 k.p.a., oraz art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a., a także art. 8 i 12 k.p.a.

Skarżący zarzucił, że Lubelski Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010r., uwzględniając cele statutowe Towarzystwa oraz interes społeczny dopuścił Kazimierski Oddział Towarzystwa Opieki nad Zabytkami do udziału w postępowaniu dotyczącym realizacji zabudowy jednorodzinnej na działce nr [...] w Kazimierzu Dolnym, jako stronę postępowania. Niniejsze postępowanie dotyczy realizacji tej samej inwestycji, co postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] marca 2012r., oba te postępowania są tożsame przedmiotowo i podmiotowo, gdyż dotyczą realizacji tej samej zabudowy jednorodzinnej na działce nr [...] przy ul. G. w Kazimierzu Dolnym, etap II. Inwestorami w obu postępowaniach są te same osoby. Organ I instancji pismem z dnia 9 stycznia 2013r. zawiadomił strony postępowania, w tym Towarzystwo Opieki nad Zabytkami Oddział Kazimierz Dolny o ponownym wszczęciu postępowania w sprawie realizacji zespołu zabudowy jednorodzinnej na działce nr [...] przy ul G. w Kazimierzu Dolnym (etap II) uznając tym samym, że żądanie zawarte we wniosku z dnia 5 marca 2010r. o dopuszczeniu Towarzystwa jako strony pozostaje nadal aktualne.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, badając legalność zaskarżonej decyzji uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Sąd uznał, że organ I instancji nie wydał wprawdzie przewidzianego w art. 31 § 2 k.p.a. postanowienia o dopuszczeniu Towarzystwa Opieki nad Zabytkami do udziału w postępowaniu, jednak zawiadomił Towarzystwo o wszczęciu postępowania, doręczał pisma, zawiadomił o możliwości zapoznania się z aktami, a następnie doręczył swoją decyzję i zawiadomił o przekazaniu organowi II instancji wniesionego przez Towarzystwo Opieki nad Zabytkami odwołania.

Sąd wskazał, że w orzecznictwie przyjmuje się, że jeżeli organ administracji publicznej nie wydał postanowienia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu organizacji społecznej, jednakże przyjmował składane przez tę organizację oświadczenia, a także doręczał decyzje i postanowienia, to fakty te należy uznać za dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu administracyjnym (wyroki NSA: z dnia 17 listopada 1988r. sygn. akt IV SA 855/88 - ONSA 1990, z. 1, poz. 3, z dnia 20 października 2005r. sygn. akt II OSK 94/05, z dnia 11 marca 2008r. sygn. akt II OSK 191/07).

Sąd podkreślił, że Lubelski Wojewódzki Konserwator Zabytków w postępowaniu, wszczętym wnioskiem inwestorów z dnia 23 grudnia 2009r. o wydanie pozwolenia na realizację II etapu zespołu zabudowy jednorodzinnej na działce nr [...] w Kazimierzu Dolnym - postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010r., uwzględniając cele statutowe Towarzystwa oraz interes społeczny, dopuścił Towarzystwo Opieki nad Zabytkami Oddział w Kazimierzu Dolnym do udziału w postępowaniu. W kolejnym postępowaniu, dotyczącym realizacji tej samej inwestycji, wszczętym wnioskiem z dnia 18 grudnia 2012r., Towarzystwo Opieki nad Zabytkami uczestniczyło na prawach strony, co potwierdza przyjmowanie przez organ oświadczeń i wniosków Towarzystwa, a także doręczenie wydanej decyzji.

Sąd podkreślił, że Lubelski Wojewódzki Konserwator Zabytków na żadnym etapie prowadzonego przez siebie postępowania nie kwestionował udziału w nim skarżącego Towarzystwa, jako strony. W tych okolicznościach sprawy nie można zaakceptować stanowiska Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że brak kolejnego postanowienia o dopuszczeniu Towarzystwa Opieki nad Zabytkami Oddział w Kazimierzu Dolnym do udziału w postępowaniu przesądza o braku możliwości wniesienia przez nie odwołania od decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Sąd powołał stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2010r., sygn. akt II OSK 2014/10 (Lex 746872), że "(...) kwestia wydania odrębnego postanowienia w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie może mieć przesądzającego znaczenia".

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2014r. wnieśli [...], reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika.

Na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżyli oni w całości wyrok z dnia 21 marca 2014r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i zarzucili w trybie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. (w zakresie pkt I wyroku) art. 145 § 1 pkt 1 lit.c , art. 50 § 1 i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a - przez uwzględnienie skargi organizacji społecznej - Towarzystwa Opieki nad Zabytkami Oddział w Kazimierzu Dolnym, mimo że nie brała ona udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, zatem nie miała legitymacji do wniesienia skargi, co uzasadniało w tych okolicznościach jej odrzucenie;

2. art. 3 § 1 w zw. z art. 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 i 3 k.p.a. a nadto art. 6, 7, 8 k.p.a. – przez uwzględnienie skargi w wyniku nieuzasadnionego zakwestionowania rozstrzygnięcia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2013r. znak: [...] umarzającego postępowanie odwoławcze z uwagi na brak legitymacji organizacji społecznej do wniesienia odwołania, podczas gdy w istocie organizacja ta nie była dopuszczona do udziału w postępowaniu, a zatem nie posiadała przymiotu podmiotu uprawnionego do wniesienia odwołania, jak i w efekcie skargi, co uzasadniało jej odrzucenie.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi (art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt. 6 p.p.s.a.), ewentualnie uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji (art. 185 § 1 p.p.s.a) oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie nie podzielili stanowiska Sądu I instancji, że organ I instancji dopuścił organizację społeczną do udziału w postępowaniu poprzez czynności faktyczne, takie jak zawiadomienie o wszczęciu postępowania, przyjmowanie jej oświadczeń i wniosków, czy doręczenie decyzji. Takie czynności mogą być podejmowane w ramach stosowania art. 31 ust. 4 i 5 k.p.a., zatem ich dokonanie nie może przesądzać o traktowaniu organizacji społecznej jako uczestnika na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.). Fakt istnienia przepisów § 4 i § 5 art. 31 k.p.a. oznacza wprowadzenie przez ustawodawcę swoistego dualizmu w zakresie udziału organizacji społecznej w postępowaniach administracyjnych. Udział określony w § 4 i § 5 ma charakter "informacyjny", bez przybierania konkretnej roli procesowej - rodzący mniejszy zakres uprawnień po stronie organizacji społecznej. Natomiast udział realizowany w trybie § 1, § 2 i § 3 art. 31 k.p.a. ma charakter zupełny, gwarantujący pełny zakres uprawnień strony w postępowaniu. Wymóg zatem formalnego wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu należy uznać ius cogens. O dyspozytywnym charakterze powyższego wymogu można mówić tylko wówczas, gdyby przepis art. 31 § 2 nie przewidywał konieczności wydania postanowienia w tym przedmiocie.

Wniosek formalny o dopuszczenie do udziału na prawach strony nie został złożony (bezsporne). Zatem w niniejszej sprawie samo doręczenie rozstrzygnięcia także nie zastępuje wniosku, a zwłaszcza postanowienia wydanego w trybie art. 31 § 2 k.p.a. Tym samym decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego inicjowanego przez organizację społeczną, nie dopuszczoną do udziału na prawach strony jest jedyną możliwą formalnie konsekwencją takiego braku. Organ drugiej instancji poprawnie nie uznał faktu samego wniesienia odwołania, jak i innych czynności o charakterze informacyjnym za wystarczające do uznania, że organizacja wniosek o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu złożyła.

W skardze kasacyjnej podniesiono, że przyjęcie stanowiska, iż wydanie postanowienia w przedmiocie udziału w sprawie organizacji społecznej nie jest niezbędne, stawia pod znakiem zapytania kwestię od którego momentu organizacja może się powoływać na prawa strony, a także od kiedy organ ma obowiązek traktować ją jako uczestnika na prawach strony. Wykładnia taka prowadzi bezpośrednio do negowania istoty przepisu ustawy i wprowadzonego nim wymogu określonego działania. Prawa strony organizacja uzyskiwałaby nie na skutek spełnienia wymogu formalnego, ale uznania prowadzącego postępowanie bez zachowania zatem elementarnych zasad wynikających z k.p.a. - chociażby możliwości realizacji trybu odwoławczego. Stanowiłoby to o możliwości wprowadzenia w błąd pozostałych uczestników postępowania, którzy posiadając wiedzę o formalnym udziale organizacji społecznej, mogliby w inny sposób prowadzić postępowanie, np. w zakresie dowodzenia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Taki stan stanowi realne naruszenie zasady pogłębienia zaufania (art. 8 k.p.a.), skoro strony postępowania w jego trakcie nie muszą być informowane o prawdziwym statusie uczestników i ich pozycji procesowej. Można zasadnie przyjmować, że zarówno strona, jaki i organ w istocie nie mają obowiązku podejmowania polemiki z argumentacją i okolicznościami wskazywanymi przez niedopuszczoną w trybie art. 31 § 2 zd. 1 k.p.a. do udziału w postępowaniu na prawach strony organizację społeczną. Taka sytuacja z kolei może wywoływać kolizję z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), a przede wszystkim zasadami prawdy obiektywnej i praworządności (art. 7 i 6 k.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.). W niniejszej sprawie, brak postanowienia o dopuszczeniu Towarzystwa Opieki nad Zabytkami Oddziału w Kazimierzu Dolnym do udziału w sprawie nie pozwala w ocenie skarżących kasacyjnie uznać, że wskazana organizacja brała udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Tym samym złożenie przez nią odwołania, jak i skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było niedopuszczalne, a tym samym skarga ta powinna zostać odrzucona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a., rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej, opartej wyłącznie na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie należy podkreślić, że nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, art. 50 § 1 i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a przez "uwzględnienie skargi organizacji społecznej Towarzystwa Opieki nad Zabytkami Oddział w Kazimierzu Dolnym, mimo że nie brała ona udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, zatem nie miała legitymacji do wniesienia skargi, co uzasadniało w tych okolicznościach jej odrzucenie".

Towarzystwo Opieki nad Zabytkami Oddział w Kazimierzu Dolnym (dalej Towarzystwo), miało bowiem legitymację procesową w sprawie, gdyż zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postanowienie z dnia [...] września 2013r. o umorzeniu postępowania odwoławczego wydane zostało na skutek złożonego przez Towarzystwo odwołania do organu II instancji. Towarzystwu przysługiwała skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który nie mógł jej odrzucić ze wskazanych w skardze kasacyjnej powodów, lecz winien był skontrolować legalność zaskarżonego postanowienia.

Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej – naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 i 3 k.p.a. a nadto art. 6, 7, 8 k.p.a. – przez uwzględnienie skargi w wyniku nieuzasadnionego zakwestionowania rozstrzygnięcia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2013r. umarzającego postępowanie odwoławcze z uwagi na brak legitymacji organizacji społecznej do wniesienia odwołania, podczas gdy w istocie organizacja ta nie była dopuszczona do udziału w postępowaniu, a zatem nie posiadała przymiotu podmiotu uprawnionego do wniesienia odwołania - należy wskazać na wstępie, że bezspornym jest, że w sprawie niniejszej Towarzystwo nie składało do organu administracji wniosku o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. z uwagi na uzasadnione cele statutowe tej organizacji oraz istotny interes społeczny.

Zgodnie z treścią art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej przez organ I instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, co oznacza że postępowanie odwoławcze może zostać uruchomione w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej polegającej na wniesieniu odwołania. Legitymację do wniesienia odwołania ma wyłącznie strona, a więc podmiot, który spełnia przesłanki wypływające z art. 28, 29 i 30 k.p.a. Organizacja społeczna w postępowaniu administracyjnym może występować na prawach strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., (czyli zgodnie z art. 31 § 3 k.p.a.) z chwilą wydania przez organ administracji postanowienia o jej dopuszczeniu do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 2 k.p.a.

Organizacja społeczna biorąca udział na prawach strony jest adresatem wezwań oraz postanowień o charakterze procesowym, natomiast decyzje lub postanowienia załatwiające sprawę co do istoty są jej doręczane wyłącznie w odpisie (do wiadomości) z pouczeniem odnośnie możliwości wniesienia środków zaskarżenia. (B.Adamiak, J.Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2014. s. 229). Jeżeli organizacja społeczna nie została dopuszczona do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym przez organ administracji publicznej, to nie jest uprawniona do skutecznego wniesienia odwołania.

Jak już wskazano wyżej, Towarzystwo nie składało wniosku o dopuszczenie go do udziału na prawach strony w tym postępowaniu, wszczętym na wniosek z dnia 18 grudnia 2012r. Nie zostało zatem wydane postanowienie na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. Towarzystwo twierdziło na etapie postępowania odwoławczego, że z uwagi na dopuszczenie go do udziału na prawach strony w zakończonym wcześniej postępowaniu administracyjnym (z wniosku z dnia 23 grudnia 2009r.) w sprawie realizacji II etapu inwestycji i zawiadomieniu przez organ I instancji o wszczęciu niniejszego postępowania, doręczaniu pism oraz decyzji uważało się za stronę niniejszego postępowania, które dotyczy również II etapu realizacji inwestycji, a zostało wszczęte na wniosek tych samych inwestorów. Stanowisko to zostało podzielone przez Sąd I instancji, który uchylił decyzję organu odwoławczego umarzającą postępowanie odwoławcze.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy doręczenie Towarzystwu decyzji, a także doręczanie w toku postępowania administracyjnego pism należy uznać za dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu administracyjnym.

Należy zauważyć, że przepis art. 31 § 4 k.p.a. zobowiązuje organ administracji publicznej, wszczynający postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej innej osoby, do zawiadamiania o tym organizacji społecznej, jeżeli uzna że może ona być zainteresowana udziałem w tym postępowaniu ze względu na swoje cele statutowe i gdy przemawia za tym interes społeczny. Celem tego przepisu jest umożliwienie organizacji społecznej skorzystanie z uprawnień procesowych przewidzianych w art. 31 § 1 k.p.a. Nie oznacza to jednak, że organ dopuszcza w ten sposób organizację do udziału w sprawie na prawach strony. Organizacja społeczna może nie tylko wykorzystać możliwości włączenia się do rozpoznawanej sprawy dotyczącej innej osoby, określone w art. 31 k.p.a., ale również może wziąć udział w rozprawie administracyjnej lub złożyć stosowne oświadczenia i dowody na skutek zawiadomienia jej przez organ administracji na podstawie art. 90 k.p.a. Wybór należy do organizacji społecznej. Żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony może być zgłoszony na każdym etapie postępowania, zarówno przed organem I instancji, jak i organem odwoławczym.

Mając powyższe na uwadze, należy uznać za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej, że dokonywane w sprawie czynności organu I instancji nie można uznać za konwalidujące brak postanowienia o dopuszczeniu Towarzystwa do udziału w sprawie na prawach strony. Przedstawienie poglądu w sprawie nie pozbawiało organizacji społecznej do wniesienia żądania dopuszczenia jej do udziału w sprawie na prawach strony na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy także podzielić stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 7 grudnia 1983r. sygn. akt IV SAB 30/87 (ONSA 1983, Nr 2 poz. 104), że jeżeli organizacja społeczna nie zgłosiła żądania dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym, pogląd na sprawę, wyrażony w oświadczeniu organu statutowego tej organizacji w trybie art. 31 § 5 k.p.a., nie jest równoznaczny z jej udziałem w postępowaniu na prawach strony.

Nie można podzielić także stanowiska Sądu I instancji, iż z uwagi na fakt dopuszczenia Towarzystwa do udziału na prawach strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia 14 marca 2012r. odmawiającą udzielenia pozwolenia na budowę II etapu zabudowy, brak "kolejnego" postanowienia o dopuszczeniu do udziału w sprawie niniejszej nie przesądza o braku możliwości wniesienia przez Towarzystwo odwołania od decyzji z dnia 8 kwietnia 2013r. Należy bowiem zauważyć, że sprawa wszczęta na wniosek tych samych inwestorów z dnia 23 grudnia 2009r. zakończona została ostateczną decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2012r. Niniejsze postępowanie, wszczęte na wniosek z dnia 18 grudnia 2012r. dotyczyło innego projektu budowlanego. Wnioski te wszczęły dwa odrębne postępowania administracyjne i nie można uznać, że postanowieniem wydanym w jednym z nich organ administracji publicznej przesądził o możliwości brania udziału organizacji społecznej w innych, przyszłych sprawach administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca także uwagę, że powoływane przez Sąd I instancji wyroki NSA, w których stwierdzono, że jeżeli organ administracji nie wydał postanowienia o dopuszczeniu do udziału w sprawie organizacji społecznej, jednakże przyjmował składane przez tę organizację oświadczenia, a także doręczał tej organizacji decyzje i postanowienia, fakty te należy uznać jako dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z dnia 11 marca 2008r. sygn. akt II OSK 191/07, wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2010r. sygn. akt II OSK 2014/10, wyrok NSA z dnia 20 października 2005r. sygn. akt II OSK 94/05) dotyczyły innego stanu faktycznego. W sprawach tych organizacja społeczna złożyła wniosek o jej dopuszczenie do udziału w sprawie, jednak wniosek ten nie został rozpoznany przez organ w sposób prawem przewidziany.

W świetle powyższego nie budzi wątpliwości wadliwość zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 i 3 k.p.a. uznać należało za zasadny. W tym stanie faktycznym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał sprawę, uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Skoro bowiem prawo do wniesienia odwołania ma wyłącznie organizacja, która uczestniczyła w postępowaniu przed organem I instancji na prawach strony, to organ odwoławczy słusznie uznał, iż odwołanie zostało wniesione przez podmiot nieuprawniony, co skutkować musiało umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Wobec tego skarga Towarzystwa podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej oraz złożonego wniosku dotyczącego kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 200 oraz 203 pkt 2 p.p.s.a. zasądził od Towarzystwa na rzecz skarżących solidarnie zwrot kosztów postępowania sądowego.