Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 955/13 w sprawie ze skargi Zarządu Województwa [...] na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania uchyla zaskarżony wyrok oraz postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] i poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...].

Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 955/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Zarządu Województwa [...] na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Nieruchomość położona w Z., obrębie M., oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0198 ha, decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod budowę drogi do Strefy Aktywności Gospodarczej w Z. - skrzyżowanie z drogą wojewódzką nr [...], rondo ulica M.

Pismem z dnia 6 marca 2012r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] przedmiotowej nieruchomości.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak: [...], Wojewoda [...] orzekł o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa na rzecz Województwa [...]prawa własności udziału 2/18 części oraz udziału 2/18 części, łącznie 4/18 części w prawie własności nieruchomości położonej w gminie Z., obrębie M., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0198 ha, stanowiącej uprzednio własność R. K., T. K., J. B., H. D., G. B., J. B., K. B., L. J., J. S. i B. Ś. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. ustalenia kręgu spadkobierców po zmarłych T. K. i R. K., a także zobowiązał Zarząd Województwa [...], będący zarządcą drogi wojewódzkiej oraz jednocześnie inwestorem, do wystąpienia w terminie do dnia 30 września 2012r. do właściwego sądu z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania spadkowego po zmarłych.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Zarząd Województwa [...].

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody [...]. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że dotychczasowy właściciel udziału 2/18 części nieruchomości położonej w Z., obrębie M., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0198 ha - T. K. zmarł dnia [...] czerwca 2005 r., natomiast właściciel udziału 2/18 części ww. nieruchomości - R. K. zmarł dnia [...] kwietnia 1980 r. Minister stwierdził, że ustalenie następców prawnych w zakresie praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej, nie należy do właściwości organów administracji publicznej, lecz do sądów powszechnych. Uznał, że w niniejszej sprawie zagadnieniem wstępnym jest ustalenie kręgu spadkobierców po zmarłych T. K. i R. K., gdyż organ ma obowiązek umożliwienia czynnego udziału w sprawie wszystkim stronom postępowania. Minister wskazał, że organ I instancji pismami z dnia 16 grudnia 2011 r. oraz 17 stycznia 2012 r. zwrócił się do Urzędu Miasta w Z. o wskazanie danych osobowych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie pismem z dnia 29 lutego 2012r. Wojewoda [...] wystąpił do Urzędu Stanu Cywilnego w Z. o przesłanie aktów zgonu R. K. i T. K. oraz o informację o ewentualnych spadkobiercach, a wobec braku informacji prawidłowo zawiesił postępowanie odszkodowawcze do czasu zakończenia postępowania spadkowego po zmarłych.

Odnosząc się do kwestii zobowiązania Zarządu Województwa [...] do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania spadkowego po zmarłych T. K. i R. K., Minister powołał się na art. 100 § 1 K.p.a. W ocenie Ministra, organ administracji publicznej jest zobowiązany do wystąpienia do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego tylko wówczas, gdy w świetle przepisów prawa materialnego i procesowego będzie legitymowany do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania przed innym organem lub sądem. Zgodnie zaś z art. 510 § 1 K.p.c. postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku jest postępowaniem wszczynanym przez sąd powszechny na wniosek spadkobiercy lub innej osoby zainteresowanej, tj. takiej, której praw dotyczy wynik postępowania spadkowego. Zdaniem organu odwoławczego, Zarząd Województwa [...] jako zarządca dróg wojewódzkich, będący jednocześnie zobowiązanym do wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod budowę drogi, ma interes prawny w prawidłowym ustaleniu stron tego postępowania oraz w jego zakończeniu. Powoduje to, że wynik postępowania o stwierdzeniu nabycia spadku po T. K. i R. K. bezpośrednio dotyczy praw (obowiązków) Zarządu Województwa [...]. Wezwanie przez Wojewodę [...] do wszczęcia przed sądem postępowania o stwierdzeniu nabycia spadku po T. K. i R. K. przesądza zatem o jego legitymacji czynnej w takim postępowaniu na podstawie art. 510 K.p.c.

W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Zarząd Województwa [...] zarzucił naruszenie art. 10 § 1 K.p.a., art. 100 § 1 K.p.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz naruszenie art. 1025 K.c. wskazując, że nie jest władny do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania spadkowego po zmarłych R. K. i T. K., gdyż nie jest ani osobą prawną, ani osobą fizyczną w rozumieniu art. 1025 K.c., nie ma też interesu do złożenia wniosku o stwierdzenie nabycia spadku w rozumieniu tegoż uregulowania

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że postępowanie administracyjne prowadzone bez udziału wszystkich stron postępowania byłoby dotknięte istotną wadą i mogłoby być wzruszone w postępowaniu nadzwyczajnym. Przypomniał, że postępowanie zostało zawieszone z uwagi na konieczność ustalenia spadkobierców T. K. oraz R. K., którzy byli współwłaścicielami udziału w nieruchomości za którą wypłacone ma być odszkodowanie. Następcy prawni T. K. i R. K. posiadają w sprawie przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Następstwo prawne po wymienionych osobach powinno być wykazane stosownym dokumentem, tj. postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku lub zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia ( art.1025 § 2 K.c.).

Sąd uznał, że dla potrzeb postępowania w niniejszej sprawie, wykazanie spadkobrania po byłych właścicielach nieruchomości jest zagadnieniem prejudycjalnym w rozumieniu art. 97 §1 pkt. 4 k.p.a. Stanowi bowiem o tym, czy dana osoba ma interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. do uczestniczenia w tym postępowaniu w charakterze strony i wobec tego, czy dotyczyć jej będzie rozstrzygnięcie w sprawie. Skoro postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy odszkodowania za nieruchomość , której współwłaścicielami byli T. K. i R. K., to niewątpliwie udział w tym postępowaniu powinni brać ich następcy prawni. Dlatego też Sąd podzielił pogląd organów, że zaistniała przeszkoda uniemożliwiająca rozpoznanie sprawy i dopóki ta przeszkoda nie zostanie usunięta, organ nie może kontynuować postępowania. Dopiero przedłożenie postanowienia o stwierdzeniu praw do spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia umożliwi dalsze postępowanie w sprawie .

W ocenie Sądu, prawidłowo także organ zastosował w sprawie art. 100 § 1 K.p.a., gdyż to nie organ, a strony postępowania mogą wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie praw do spadku lub poświadczenie dziedziczenia. Tylko one mają interes w tym stwierdzeniu (art. 1025 § 1 K.c). Skarżący, jako inwestor i zarządca drogi, ponad wszelką wątpliwość spełnia ten warunek. Sąd zaaprobował także wyznaczony przez organ termin w celu wystąpienia o przeprowadzenie stosownego postępowania. Termin ten ocenił jako racjonalny i odpowiadający faktycznym możliwościom jego dotrzymania. W nawiązaniu do zarzutów skargi Sąd podkreślił, że dostrzega fakt, iż skarżący Zarząd Województwa [...] jest organem wykonawczym Województwa, a nie samodzielnym podmiotem prawnym., uznał jednakże, iż nie wpływa to na ocenę okoliczności faktycznych w sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Zarząd Województwa [...] wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Wobec zaskarżonego wyroku sformułowano następujące zarzuty:

1. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a., art. 100 § 1 K.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez błędne uznanie, iż organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie, nie ma obowiązku wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, a obowiązek ten ciąży na Zarządzie Województwa [...], który nie jest ani osobą prawną ani osobą fizyczną w rozumieniu art. 1025 K.c., co ma istotny wpływ na wynik sprawy;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1025 K.c. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że Zarząd Województwa [...], niebędący ani osobą prawną ani osobą fizyczną, jest podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o stwierdzenie nabycia spadku, co ma istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.

Ocena trafności zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej wymaga w pierwszej kolejności rozstrzygnięcia, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy istniały przesłanki do zawieszenia postępowania odszkodowawczego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Dopiero po ustaleniu, że w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne determinujące obowiązek zawieszenia postępowania na tej podstawie, możliwa będzie ocena, czy prawidłowo wezwano Zarząd Województwa [...] do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania spadkowego po zmarłych właścicielach nieruchomości przejętej pod budowę drogi publicznej. Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi więc art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zagadnienie wstępne dotyczy sytuacji, w której rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd, bez rozstrzygnięcia którego w ogóle nie jest możliwe wydanie decyzji administracyjnej w sprawie.

Nie ulega wątpliwości, że w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194) może zostać wywłaszczona nieruchomość, której właściciel lub użytkownik wieczysty nie żyją, a ich spadkobiercy nie wykazali prawa do spadku, co wynika z art. 11d ust. 8 i art. 11f ust. 5 i 6 tej ustawy. To szczególne wywłaszczenie, określone w specustawie drogowej jako nabycie z mocy prawa, rodzi po stronie wnioskodawcy obowiązek wypłaty odszkodowania. Zgodnie z treścią art. 12 ust. 4a, 4b i 4f, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za przejęcie nieruchomości wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Odszkodowanie za przejęte nieruchomości przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. W myśl art. 23 ustawy, w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3 tej ustawy ("Nabywanie nieruchomości pod drogi") stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jest to szerokie odesłanie odnoszące się zarówno do nabywania nieruchomości, ograniczania praw, jak i ustalania odszkodowania. Ponadto, specustawa drogowa zawiera dodatkowo w art. 12 ust. 5 odesłanie odnoszące się wprost do ustalania wysokości odszkodowania. Zgodnie z tym przepisem, do ustalenia wysokości wypłacenia odszkodowania za przejęte z mocy prawa nieruchomości stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 specustawy.

Na mocy art. 23 specustawy, w niniejszej sprawie odpowiednie zastosowanie znajdował art. 133 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 2010, Nr 102, poz. 651), co umknęło uwadze zarówno organów administracji, jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zgodnie z tym przepisem, odszkodowanie wpłaca się do depozytu sądowego, jeżeli osoba uprawniona odmawia jego przyjęcia albo wypłata odszkodowania natrafia na trudne do przezwyciężenia przeszkody lub gdy odszkodowanie za wywłaszczenie dotyczy nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Co do zasady, odszkodowanie wypłaca się do depozytu sądowego, gdy wywłaszczenie dotyczy nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, o których mowa w art. 113 ust. 6 u.g.n., przy czym zgodnie z art. 113 ust. 7 u.g.n., za takie uważa się również nieruchomości, których właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie żyje i nie przeprowadzono postępowania spadkowego lub nie zostało ono zakończone. W tym ostatnim przypadku nie ma osób uprawnionych do odebrania odszkodowania albo osoby takie nie są znane. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja dotyczyła odszkodowania za udziały w nieruchomości po zmarłych T. K. i R. K..

Analiza powołanych przepisów wskazuje, że ustawodawca unormował sytuację, gdy śmierć właściciela i brak informacji o jego spadkobiercach, uniemożliwia wypłatę odszkodowania. Regulacja art. 133 w zw. z art. 113 ust. 6 i ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na mocy odesłania z art. 23 specustawy drogowej, znajdowała zastosowanie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, stąd brak było podstaw do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o zawieszeniu postępowania.

Za takim rozwiązaniem przemawia szczególny charakter odjęcia własności nieruchomości przewidziany w przepisach specustawy, którego celem było stworzenie podstaw prawnych dla sprawnej realizacji inwestycji drogowych. Odmienność uregulowań zawartych w tej ustawie polega na skróceniu i uproszczeniu procedury planistycznej, podziałowej, jak i procedury nabywania nieruchomości lub ich części pod inwestycje drogowe. Do tych wyjątkowych uregulowań należy zaliczyć m.in. rozwiązania zawarte w art. 11d ust. 8 i art. 11f ust. 5 i 6 ustawy służące wyeliminowaniu możliwości tamowania biegu sprawy, w sytuacji śmierci właściciela lub użytkownika wieczystego i braku ustalonych następców prawnych. Nie bez znaczenia dla rozważanej kwestii jest również okoliczność, że w omawianej ustawie przewidziano obowiązek wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Obowiązek niezwłocznej wypłaty odszkodowania daje inwestorowi możliwość zamknięcia procedury finansowania inwestycji, co ma szczególne znaczenie przy budowie dróg z udziałem środków pochodzących z funduszy unijnych. Biorąc pod uwagę kontekst celowościowy, brak jest podstaw, aby na ostatnim etapie tej procedury, którym jest ustalenie odszkodowania, poszukiwać osób, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości, skoro samo odjęcie własności może nastąpić bez ustalenia spadkobierców zmarłego właściciela. Wskazane wyżej założenia realizują przytoczone regulacje ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące wpłaty odszkodowania za nieruchomość do depozytu sądowego, które mają na celu z jednej strony zabezpieczenie interesu osoby uprawnionej do otrzymania tego odszkodowania, z drugiej natomiast zabezpieczają również interes podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania, bowiem ważne złożenie do depozytu sądowego wywołuje takie same skutki, jak wypłata odszkodowania osobie uprawnionej.

Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Przeprowadzenie postępowania spadkowego po zmarłych współwłaścicielach nieruchomości, za którą przysługiwało odszkodowanie, nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w powołanym przepisie. Na mocy odesłania z art. 23 specustawy drogowej, do wypłaty odszkodowania za przejęcie z mocy prawa własności nieruchomości z przeznaczeniem na budowę drogi w sytuacji, kiedy właściciel nieruchomości nie żyje i nie przeprowadzono postępowania spadkowego lub nie zostało ono zakończone, zastosowanie znajduje art. 133 pkt 2 w zw. z art. 113 ust. 6 i ust. 7 u.g.n., który umożliwia rozstrzygnięcie sprawy odszkodowawczej, bez konieczności zawieszania postępowania. Tym samym, nie było również podstaw do zastosowania art. 100 K.p.a. i nałożenia na skarżącego kasacyjnie obowiązku wystąpienia do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, gdyż w tej sprawie takie zagadnienie nie występuje.

W tej sytuacji, oddalenie skargi przez Sąd I instancji było nieprawidłowe, a tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a., art. 100 § 1 K.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. okazał się trafny. Jednocześnie, skoro w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 100 K.p.a., to bezprzedmiotowe stają się rozważania co do podmiotu legitymowanego do wszczęcia postępowania spadkowego, w kontekście zarzutu naruszenia art. 1025 K.c.

Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku. Korzystając z uprawnień przewidzianych w tym przepisie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uchylił również zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r.