Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt II SAB/Łd 54/19 w sprawie ze skargi A. S. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 10 października 2019 r., sygn. akt II SAB/Łd 54/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Wojewody L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z [...] maja 2019 r. i oddalił skargę w pozostałej części oraz przyznał i nakazał wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu M. W. prowadzącemu Kancelarię Radcy Prawnego w L. przy ul. [...] kwotę 240 zł powiększoną o podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z [...] maja 2019 r., drogą elektroniczną, A. S. zwrócił się do Wojewody L. o przekazanie informacji czy, Z. R. - Wojewoda L.: 1) jest zatrudniony w ramach stosunku pracy i w jakim wymiarze czasu pracy, 2) ile wynosi jego wynagrodzenie miesięczne z tego tytułu z podaniem składników kwoty wynagrodzenia, 3) kwot otrzymanych w 2018 r. extra nagród, premii nie ujętych w umowie o pracę.

Pismem z [...] czerwca 2019 r. A. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę L. sprawy o udostępnienie informacji publicznej w ww. zakresie. Skarżący podkreślił, że przewlekłe prowadzenie postępowania ma charakter rażącego naruszenia prawa, ponieważ organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej na wniosek, nie później niż w terminie 14 dni lub do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia informacji, czemu się nie podporządkował. Na tej podstawie skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia/udostępnienia żądanych informacji; przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim - art. 149 § 2 p.p.s.a.; stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma charakter rażącego naruszania prawa oraz o zawiadomienie (w trybie art. 155 p.p.s.a.) właściwych organów o istotnych naruszeniach prawa przez organ i okolicznościach mających wpływ na ich powstanie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wniósł o jej oddalenie. Wojewoda wyjaśnił, że w odpowiedzi na wniosek skarżącego z [...] maja 2019 r. została skierowana drogą elektroniczną odpowiedź, stosownie do art. 14 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odpowiedzi udzielono w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, z zachowaniem czternastodniowego terminu, zgodnie z art. 13 ust. 1 ww. ustawy. W odpowiedzi organ wskazał wnioskodawcy, że stosunek pracy Wojewody L., regulują przepisy art. 6 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2017, poz. 2234), a stosunek pracy w ramach powołania regulują przepisy art. 68-72 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. 1974 r., poz. 141 ze zm.). Organ stwierdził, że wynagrodzenie określone jest w przepisach Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 stycznia 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wynagradzania osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe (Dz. U. z 2002, Nr 10, poz. 91) oraz poinformował, że Wojewoda L. nie otrzymał dodatkowych nagród ani premii za 2018 r.

Organ przyznał, że informacje, o które wnioskowała strona niewątpliwie stanowią informację publiczną, jednak ich udostępnienie następuje w drodze ogłaszania informacji publicznych w Biuletynie Informacji Publicznej stosownie do art. 7 ust. 1 pkt. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – w Biuletynie Informacji Publicznej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w postaci oświadczenia majątkowego Wojewody L. na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz.U. 1997 r., poz. 679 ze zm.). Zdaniem organu należy przyjąć, że informacja dotycząca wynagrodzenia wojewody została udostępniona wnioskodawcy poprzez wskazanie podstawy prawnej ustalania wynagrodzenia. Organ zauważył, ż wnioskodawca nie wnosił o podanie kwoty wynagrodzenia, lecz jego składników, w odróżnieniu od kwoty nagród za 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, częściowo uwzględniając skargę, stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że kwestia rodzaju stosunku pracy, wymiaru czasu pracy, wynagrodzenia, nagród i premii Wojewody L. stanowi informację publiczną. Sąd wojewódzki podkreślił jednak, że co prawda w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. z 2018, poz. 1330 – dalej jako "u.d.i.p."), organ zareagował na wniosek skarżącego, to jednak nie można uznać, aby uwolnił się przez takie działanie od zarzutu bezczynności. Nie sposób bowiem uznać, że udzielił informacji dotyczącej stosunku pracy, wymiaru czasu pracy Wojewody L., kwoty miesięcznej wynagrodzenia Wojewody z podaniem składników wynagrodzenia poprzez wskazanie jedynie podstawy prawnej dotyczącej stosunku pracy Wojewody L. oraz podstawy prawnej wysokości wynagrodzenia osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe. Tego typu odpowiedź nie zwalnia organu od obowiązku udostępnienia informacji publicznej w zakresie konkretnie postawionych we wniosku strony pytań. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że Wojewoda zatrudniony jest na podstawie powołania i wskazał, jaka jest kwota zasadniczego wynagrodzenia Wojewody, oraz w jakiej wysokości otrzymuje dodatek funkcyjny. Organ w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że informacje, o które wnioskowała strona dostępne są w Biuletynie Informacji Publicznej, nie wskazał jednak zakładki i pełnej lokalizacji na tej stronie.

Sąd wojewódzki odniósł się także do pytania skarżącego dotyczącego kwoty nagród i premii uzyskanych w 2018 r., podkreślając, że choć organ błędnie to pytanie zinterpretował, to wypełnił ten obowiązek udzielając żądanej informacji w piśmie z [...] lipca 2019 r., w którym to udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego z [...] czerwca 2019 r. dotyczący nagród i premii uzyskanych przez Wojewodę L. w 2017 r. (akta administracyjne sprawy o sygn. akt II SAB/Łd 61/19).

Wobec powyższego sąd uznał, że skoro wnioskowana informacja została skarżącemu udostępniona po wniesieniu skargi, a przed wydaniem wyroku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało umorzyć postępowanie co do zobowiązania organu do załatwienia wniosku strony.

Sąd wojewódzki stwierdził też, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy, nie ma podstaw, aby stwierdzić, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ pozostawał bowiem w błędnym przekonaniu, że udzielił skarżącemu informacji w piśmie z [...] maja 2019 r., zachowując termin wskazany przez ustawodawcę. W sprawie, w ocenie sądu, nie było też podstaw do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w oparciu o przepis art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. S., zaskarżając go w części, tj. co do pkt 1 i 3, i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. przez przyjęcie, że bezczynność organu w udzieleniu informacji publicznej miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa,

b) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w zakresie wniosku skarżącego o przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej.

Na podstawie wyżej wskazanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i uwzględnienie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako "p.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. przez przyjęcie, że bezczynność organu w udzieleniu informacji publicznej miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa.

W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji uznał, że organ na dzień wniesienia skargi pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. W takiej sytuacji Sąd pierwszej instancji stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. zobowiązany był do jednoczesnego stwierdzenia czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W orzecznictwie w sposób jednolity wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Sam czas trwania bezczynności organu w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest uznawany za wystarczającą przesłankę stwierdzenia rażącego naruszenia prawa (por. m.in.: wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13; wyrok NSA z 18 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 86/16; wyrok NSA z 21 kwietnia 2017 r sygn. akt I OSK 2331/16 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Bezczynność organu będzie miała charakter rażący, gdy, odpowiednio, brak działania lub poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia (por. wyroki NSA: z 16 września 2015 r., sygn. akt I OSK 722/15; z 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14 – CBOSA).

Należy zauważyć, że w kontrolowanej sprawie stwierdzony stan bezczynności nie trwał szczególnie długo. Organ bowiem, co prawda nieprawidłowo, odpowiedział na wniosek skarżącego [...] maja 2019 r., a więc w terminie ustawowym wynikającym z art. 13 ust. 1 u.i.d.p. Ponadto, po otrzymaniu stosownych wyjaśnień i informacji udzielił prawidłowych odpowiedzi na wniosek skarżącego (co do pkt 1 i 2 – w odpowiedzi na skargę z [...] czerwca 2019 r., co do pkt 3 - [...] lipca 2019 r.).

Mając na uwadze powyższe okoliczności, słusznie Sąd pierwszej instancji przyjął, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie nie zachodził przypadek oczywistego braku podejmowania przez podmiot zobowiązany jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącego. W konsekwencji wnioskodawca nie został pozbawiony możliwości uzyskania żądanych informacji W sprawie nie doszło do naruszenia prawa o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, jak też nie sposób dopatrywać się znamion złej woli po stronie organu.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w zakresie wniosku skarżącego o przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej.

Z art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, że "suma pieniężna" jest jednym z dwóch (obok grzywny) środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przy tym decyzja o ich zastosowaniu, w tym wybór konkretnego środka (grzywna, suma pieniężna albo oba te środki łącznie) należy do sądu (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1314/16 i z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16 – CBOSA). Zatem zasądzenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej od organu – podobnie jak i nałożenie na organ grzywny – jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyroki NSA: z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16 i z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1685/17 – CBOSA). Zasądzona suma pieniężna ma zrekompensować, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbek jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 19 lipca 2016 r. sygn. akt I OZ 705/16 (CBOSA), suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu". W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do uszczerbku wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że skarżący uzasadniając wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej podał, iż ma ona zrekompensować negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawiona okoliczność nie jest wystarczające do przyznania żądanej sumy pieniężnej biorąc pod uwagę wyżej wskazane okoliczności sprawy. Ponadto skarżący w żaden sposób nie wykazał, ani nawet nie uprawdopodobnił, że wskazany wyżej okres bezczynności spowodował u niego jakikolwiek wymierny uszczerbek.

Z wyżej wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.