II SA/Op 701/06 - Wyrok

Data orzeczenia	2007-02-26	
Data wpływu	2006-12-04	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu	
Sędziowie	Elżbieta Kmiecik
Ewa Janowska /przewodniczący sprawozdawca/
Grażyna Jeżewska	
Symbol z opisem	6019 Inne, o symbolu podstawowym 601	
Sygn. powiązane	II OSK 844/07	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Janowska– spr. Sędziowie WSA Grażyna Jeżewska WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant st. sekretarz Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2007r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 lutego 2006 r., Sygn. akt II SA/Op 440/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 26 września 2005 r., nr [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego położonego w O. przy ul. [...]. W zaskarżonej decyzji poddanej ocenie Sądu, organ odwoławczy uznał, iż K. S., wnoszącej odwołanie, nie przysługiwał przymiot strony w sprawie, której dotyczyło postępowanie pierwszoinstancyjne. Przysługujące jej własnościowe prawo do lokalu, nie rozciągało się bowiem na możliwość samodzielnego występowania w imieniu i na rzecz spółdzielni, będącej właścicielem obiektu budowlanego, którego dotyczyło postępowanie administracyjne w sprawie. Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd uznał, iż wydana ona została z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. W ocenie Sądu, rozstrzygając o braku interesu prawnego, organ nie dokonał bowiem wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw K. S. oraz zaniechał zbadania, czy ma ona w sprawie swój interes prawny.

Na skutek wyroku Sądu, decyzją z dnia 30 maja 2006 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., uchylił w całości pierwszoinstancyjną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., z dnia 22 sierpnia 2005 r., nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie stanu technicznego stropu nad lokalem nr a w budynku przy ul. [...] w O. Organ odwoławczy uznał, iż decyzja pierwszoinstancyjna wydana została z naruszeniem art. 107 K.p.a., co uniemożliwiło merytoryczne ustosunkowanie się organu odwoławczego do zarzutów odwołania oraz zbadanie sprawy. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja organu I instancji nie spełniła wymogów określonych w art. 107 K.p.a., w szczególności poprzez brak uzasadnienia prawnego i nie wskazanie powodów uznania bezprzedmiotowości postępowania. To z kolei skutkowało tym, iż w postępowaniu odwoławczym nie można było określić, czy roboty wykonane przez G. G. podlegają regulacji przepisów Prawa budowlanego, jak również tego, komu organ przyznał przymiot strony postępowania oraz dlaczego, za wiarygodną uznana została opinia J. K. i nie zostały uwzględnione uwagi odwołującego. Jednocześnie w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji winien również wskazać przedmiot postępowania, poprzez określenie czy postępowanie to dotyczy stanu technicznego budynku mieszkalnego, czy też zgodności z prawem robót budowlanych wykonanych przez G. G.

Decyzją z dnia 22 czerwca 2006 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. umorzył postępowanie administracyjne określając, iż dotyczyło ono wykonania robót budowlanych, polegających na wymianie wykładziny PCV, na podłogi z płyt panelowych, w lokalu mieszkalnym nr a w budynku przy ul. [...] w O. Decyzja wydana została na podstawie art. 105 K.p.a. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż w wyniku ponownego postępowania oraz przeprowadzenia w nim nowych dowodów ustalono, iż przed wykonaniem robót budowlanych G. G. nie dopełnił obowiązku zgłoszenia zamiaru ich wykonania do stosownych organów administracji urbanistyczno- architektonicznej. Przedłożył jednak opinię techniczną z dnia 23 czerwca 2004 r. sporządzoną przez inż. J. K. (upr. bud. [...]), stwierdzającą poprawność i zgodność wykonanych robót z warunkami technicznymi. Z tego też względu organ przyjął, iż nie istnieję podstawy do zastosowania art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Jednocześnie, w związku z faktem, iż przedłożona opinia odnosiła się zarówno do warunków technicznych, jak również została poparta doświadczeniem przeprowadzonym przez autora opinii, który posiadając stosowną wiedzę nie stwierdził nieprawidłowości, organ uznał prawidłowość wykonanych robót. To z kolei skutkowało umorzeniem postępowania.

Postanowieniem z dnia 11 lipca 2006 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. sprostował omyłkę zaistniałą w decyzji, w zakresie oznaczenia lokalu mieszkalnego, w którym wykonano roboty budowlane, poprzez zmianę nr a na nr b.

Na skutek odwołania wniesionego przez K. S., decyzją z dnia 17 sierpnia 2006 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. ponownie uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż postępowanie przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów proceduralnych. Wskazując na wynikający z art. 10 § 1 K.p.a. obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, którego realizację stanowią obowiązki określone w art. 79 § 1 i 2 K.p.a. zauważył, iż w zaskarżonej decyzji nie zostało wyjaśnione w dalszym ciągu, komu organ I instancji przyznał przymiot strony postępowania. Wskazując na powstałą w zaskarżonej decyzji omyłkę, która następnie została sprostowana, jako istotne w ponownym postępowaniu, organ odwoławczy uznał również dokonanie prawidłowego oznaczenia lokalu mieszkaniowego, w którym dokonano wymiany wykładziny. Zaznaczył, iż w jego ocenie, istnieją poważne wątpliwości, co do dopuszczalności wprowadzania, w drodze sprostowania, zmian w sentencji decyzji. Odnosząc się do opinii sporządzonej przez J. K. organ odwoławczy wyjaśnił z kolei, iż nie widzi podstaw do kwestionowania jej wiarygodności. Jednocześnie zaznaczył, iż ustalenia tej opinii mogą zostać podważone opinią innego biegłego bądź ustaleniami dokonanymi przed komisją zawodową. Jak wskazał, obowiązek zlecenia wykonania opinii, orzeczenia bądź ekspertyzy nie spoczywa jednak na organach nadzoru budowlanego, lecz przeniesiony został na strony postępowania (art. 50 ust. 3, art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego).

Decyzją z dnia [...], nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie konserwacji podłogi tj. ułożenia paneli podłogowych w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] /b w O. Decyzja wydana została na podstawie art. 105 K.p.a W uzasadnieniu organ stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie istnieją podstawy do merytorycznego jej rozpoznania. Powołując ustalone w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118) definicje robót budowlanych (art. 3 pkt 7 ), przebudowy (art. 3 pkt 7a) oraz remontu (art. 3 pkt 8) organ odwoławczy uznał, iż w jego ocenie, ułożenie płyt paneli podłogowych nie stanowi robót budowlanych. Wyjaśnił, iż zgodnie ze stosowaną w budownictwie terminologią – "podłoga" jest to element wykończenia budynku, mogący składać się z kilku warstw, przy czym warstwę dolną stanowi podkład, zaś górną nawierzchnia podłogowa lub posadzka. Ułożenie paneli podłogowych należy, zatem do tej samej grupy prac, co rozłożenie wykładziny dywanowej, PCV bądź ułożenie mozaiki podłogowej drewnianej. Jednocześnie zauważył, iż charakter tych prac ma na celu utrzymanie sprawności technicznej elementu budynku, jakim jest podłoga, a tym samym stanowi bieżącą konserwację. Prace takie mogą, zatem wpływać na komfort obiektu, ale nie powodują one zmiany parametrów użytkowych lub technicznych w rozumieniu Prawa budowlanego. Roboty budowlane, a w tym remont, muszą, bowiem dotyczyć obiektu budowlanego, a nie jego wyposażenia, jakie stanowią panele podłogowe. Odnosząc się do podstawy prawnej umorzenia postępowania i powołując orzecznictwo sądów administracyjnych, organ odwoławczy wskazał, iż bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy. W świetle art. 105 § 1 K.p.a. oznacza ona, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, zatem wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozstrzygnięcia w drodze postępowania administracyjnego.

W odwołaniu K. S. zakwestionowała prawidłowość działań podejmowanych przez organy oraz zarzuciła im mataczenie w sprawie. Podnosząc, iż prace stanowiące przedmiot postępowania wykonane zostały nieprawidłowo i skutkowały pogorszeniem warunków użytkowania jej lokalu mieszkalnego stwierdziła z kolei, iż stanowiły one samowolę. Jak zaznaczyła, wymiana podłogi wymagała, bowiem dokonania zgłoszenia. Odwołująca powołała również przepisy art. 3 pkt 8, art. 29, art. 30 i art. 61 Prawa budowlanego i dodatkowo poinformowała o udzieleniu adwokatowi J. G. pełnomocnictwa do reprezentowania jej w niniejszej sprawie. Pismem z dnia 9 października 2006 r. (wniesionym przez pełnomocnika), uzupełnione zostały zarzuty odwołania. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji odwołująca podniosła, iż stosownie do wcześniejszych decyzji wydawanych w sprawie, zaskarżona decyzja błędnie określa charakter spornych robót przyjmując, iż stanowiły one konserwację. Jednocześnie wskazała, iż zaskarżona decyzja pozostaje w sprzeczności z dotychczasowymi ustaleniami.

Decyzją z dnia [...], nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu odnosząc się do działań podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego, organ odwoławczy wyjaśnił, iż organ I instancji władny jest rozstrzygać jedynie wówczas, gdy w którymkolwiek z przypadków określonych w art. 1 Prawa budowlanego stwierdzi naruszenie przepisów. Uznanie zatem, iż w danej sprawie nie można mówić o popełnionej samowoli budowlanej, nieodpowiednim stanie technicznym obiektu czy rozbiórce, skutkować musi umorzeniem postępowania. Powołując określone przez ustawodawcę w Prawie budowlanym definicje robót budowlanych, budowy, i remontu organ odwoławczy zaznaczył, iż zamiar wykonania remontu winien zostać zgłoszony we właściwym organie (art. 29 w zw. z art. 30 Prawa budowlanego). Jednocześnie jednak uznał, iż wymiana jednego rodzaju podłogi na inną, niezwiązana z wykonywaniem robót budowlanych, nie stanowi naruszenia Prawa budowlanego. W związku z tym stwierdził również, iż w niniejszej sprawie można byłoby mówić o robotach budowlanych, gdyby wykonane zostały jakiekolwiek zmiany w istniejącym podłożu, tj. na stropie pomiędzy lokalami. Tymczasem wymiana jednego rodzaju pokrycia podłogi na drugi nie stanowi robót budowlanych, a tym bardziej przebudowy czy też remontu w rozumieniu prawa budowlanego. W związku z tym, odnosząc się do zarzutów odwołania, organ wskazał, iż w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, teza o samowoli budowlanej nie znalazła w niniejszej sprawie potwierdzenia. Ostateczne ustalenia prowadziły, bowiem do stwierdzenia, iż przedmiot postępowania nie podlega regulacjom Prawa budowlanego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, K. S. kwestionując zaskarżoną decyzję w całości, zarzuciła organom prowadzącym postępowanie administracyjne stronniczość, niedokładność oraz naruszenie art. 3 pkt 8, art. 10, art. 29, art. 30 i art. 61 Prawa budowlanego. W zakresie przedmiotu postępowania argumentowała, iż panele podłogowe wymagają odpowiednich izolacji wygłuszających i akustycznych. Natomiast, w wyniku wykonania prac, stanowiących przedmiot postępowania, podłoże pozbawione zostało warstwy wygłuszającej, co powoduje przedostawanie się hałasu przez strop do mieszkania skarżącej. To z kolei, jest przyczyną pogorszenia się warunków użytkowania jej lokalu położonego poniżej. Na skutek hałasu, zamieszkiwanie w nim zagraża jej zdrowiu i życiu. Skarżąca zaznaczyła, iż problemów takich nie było przed dokonaniem wymiany podłóg. Stwierdziła przy tym, iż zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego na właścicielu obiektu, spoczywa obowiązek ochrony przed hałasem. Właścicielem nieruchomości, w której znajduje się jej lokal jest zaś spółdzielnia mieszkaniowa. Przytaczając wypowiedź zamieszczoną w prasie oraz powołując się na opinię Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżąca wskazała, iż w przypadku zmiany wykładziny na panele podłogowe, istnieje obowiązek dokonania zgłoszenia tych prac. Jednocześnie odnosząc się do ustaleń dokonanych w toku postępowania administracyjnego zakwestionowała opinię sporządzoną przez J. K., jako stronniczą. Podniosła przy tym, iż przy tworzeniu opinii nie zapewniono jej jako stronie czynnego udziału. Dodatkowo zwróciła również uwagę na powody przewlekłości postępowania dyscyplinarnego wszczętego przeciwko autorowi opinii. Wyjaśniła także, iż we własnym zakresie zasięgnęła opinii fachowców, w kwestii natężenia hałasów przedostających się do jej mieszkania, wg, której przenikanie hałasów jest wynikiem braku izolacji podłogi w lokalu powyżej bądź niewłaściwego ułożenia paneli. Jednocześnie podniosła, iż zwracała się do spółdzielni z prośbą o dopuszczenie opinii niezależnych rzeczoznawców. Ponieważ jednak opinia taka nie została sporządzona, skarżąca wniosła o dopuszczenie przez Sąd dowodu z ekspertyzy niezależnych rzeczoznawców budowlanych.

W piśmie z dnia 17 listopada 2006 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako niezgodnej z obowiązującym prawem i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracji, strona skarżąca dodatkowo podniosła, iż w niniejszej sprawie zachodzi konieczność merytorycznego rozstrzygnięcia. Jednocześnie zarzuciła organom administracji nieuwzględnienie w niniejszej sprawie przepisów art. 61 i art. 66 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił przy tym, iż stwierdzone w postępowaniu wykonanie podłogi sprowadzało się do zmiany wystroju pomieszczenia, wobec czego nie należy ono do zainteresowań nadzoru budowlanego, których zakres określony został w art. 1 Prawa budowlanego. Dodatkowo organ wskazał również, iż stanowiące przedmiot zarzutów skarżącej, chodzenie i skakanie po panelach w lokalu piętro wyżej nie jest użytkowaniem związanym z utrzymaniem obiektu budowlanego. Panel podłogowy nie jest, bowiem elementem konstrukcyjnym budynku i nie stanowi części obiektu budowlanego. Jego użytkowanie nie jest, zatem regulowane przepisami Prawa budowlanego. W zakresie regulacji art., 66 pkt 2 Prawa budowlane organ stwierdził natomiast, iż trudno przyjąć, aby wskazane w nim bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego było powodowane odgłosami chodzenia po panelach podłogowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie odnotować należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu.

Zaznaczyć również przyjdzie, iż stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż w granicach danej sprawy, Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Jednocześnie zauważyć wypada, iż dokonywana przez sąd kontrola legalności nie może wykraczać poza przedmiot zaskarżonego aktu. Tym samym ocenie sądowej nie podlegają wszelkie spory wykraczające poza zakres przedmiotu sprawy.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego była decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość, w sprawie dotyczącej konserwacji podłogi. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności wykazała zaś, iż zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa.

W pierwszej kolejności odnotować należy, iż materialną podstawę prawną w niniejszej sprawie stanowi ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z art. 1 tej ustawy, określającym zakres jej obowiązywania, przepisy ustawy znajdują zastosowanie do działalności obejmującej sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, jak również określają zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Tak określony zakres przedmiotowy ustawy nie jest jednak pełny. Zauważyć wszak przyjdzie, iż z przepisów ustawy dodatkowo wynika, że poza działalnością określoną w art. 1., ustawa ta reguluje również inne, niż budowa i rozbiórka, rodzaje działalności dotyczącej obiektów budowlanych. W zakresie regulacji ustawowych znajdują się, zatem wszystkie formy działalności, które w rozumieniu ustawy stanowią roboty budowlane. Objęcie zakresem przedmiotowym ustawy, obok działań wymienionych w art. 1, również innych postaci aktywności w zakresie obiektów budowlanych, wynika ze wskazania przez ustawodawcę określonych form działalności, w ustalonej na potrzeby Prawa budowlanego, definicji "robót budowlanych".

Legalną definicję robót budowlanych, określa art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, zgodnie, z którym robotami budowlanymi w rozumieniu ustawy jest budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. W myśl art. 3 pkt 7, przepisom Prawa budowlanego podlegać, zatem będą te formy działalności, które stanowią budowę, przebudowę, montaż, remont i rozbiórkę. Jednocześnie, stwierdzić należy, iż przepisy Prawa budowlanego nie będą miały zastosowania do innych, niż wskazane w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, rodzajów robót, nawet, jeśli będą one dotyczyły obiektów budowlanych. O tym czy określona forma działalności będzie podlegała regulacjom Prawa budowlanego, decydować będzie, zatem charakter robót, a nie sam fakt wykonania prac w zakresie obiektu budowlanego.

W niniejszej sprawie kwestia sporna sprowadza się do tego, czy roboty polegające na ułożeniu paneli podłogowych w lokalu mieszkalnym, znajdującym się w domu wielorodzinnym, stanowią roboty remontowe w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego.

Wskazać w związku z tym przyjdzie, iż w myśl art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego przez remont, podlegający uregulowaniom Prawa budowlanego, należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Stosownie do wskazanej definicji, aby określone roboty można było uznać za remont, ich celem jak i skutkiem winno być odtworzenie stanu pierwotnego obiektu. Oznacza to, iż o remoncie można mówić w przypadku, gdy roboty budowlane dotyczą obiektu znajdującego się w nieodpowiednim stanie technicznym i służą doprowadzeniu go do pierwotnego stanu. Bez znaczenia przy tym jest to, czy wykonano je z użyciem tych samych wyrobów budowlanych, które użyte były w stanie pierwotnym, czy też z wykorzystaniem innych. Istotne jednak w tym zakresie jest dokonanie rozróżnienia pomiędzy remontem, a robotami polegającymi na bieżącej konserwacji. Jak wynika z treści art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, za remont można, bowiem uznać jedynie te roboty w istniejącym obiekcie budowlanym, które nie stanowią bieżącej konserwacji.

Wprowadzone pojęcie bieżącej konserwacji nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane, jednakże wydaje się nie budzić ono większych wątpliwości w sensie znaczeniowym. Skoro bowiem w powszechnym, językowym znaczeniu konserwacja oznacza zabieg służący utrzymaniu rzeczy w dobrym, niepogorszonym stanie przyjąć należy, iż bieżącą konserwację obiektu budowlanego stanowią działania służące utrzymaniu jego pierwotnego stanu, tj. zapobiegające pogorszeniu się stanu technicznego obiektu budowlanego. Zauważyć tym samym można, iż remont od bieżącej konserwacji odróżnia przede wszystkim stan obiektu budowlanego, którego dotyczą roboty. O ile bowiem o remoncie można mówić w sytuacji, gdy obiekt znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, a podjęcie stosownych działań ma na celu doprowadzenie go do stanu pierwotnego, o tyle bieżąca konserwacja dotyczy obiektu o niepogorszonym stanie. Czynności noszące znamiona bieżącej konserwacji, mają bowiem na celu utrzymanie nieruchomości w odpowiednim stanie technicznym i zapobiegnięcie pogorszeniu się jej stanu przy codziennej eksploatacji. Polegają one na wykonaniu prac, które w potocznym znaczeniu określane są jako roboty budowlane, jednakże nie stanowią robót budowlanych w rozumieniu Prawa budowlanego. Skoro, bowiem ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność rozróżnienia remontu od prac polegających na bieżącej konserwacji, wyłączając bieżącą konserwację z zakresu prac remontowych, bezsprzecznie uznać należy, iż czynności z zakresu bieżącej konserwacji nie stanowią robót budowlanych i wobec tego nie podlegają przepisom Prawa budowlanego. Tym samym zaś, nie wymagają one ani pozwolenia budowlanego (art. 28 Prawa budowlanego), ani też zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Jednocześnie nie są one objęte również zakresem działań organów nadzoru budowlanego, których kompetencje dotyczą wyłącznie robót budowlanych, określonych w przepisach Prawa budowlanego.

Mając na uwadze powyższe, w zakresie oceny prac stanowiących przedmiot niniejszego postępowania, a polegających na ułożeniu w lokalu mieszkalnym paneli podłogowych uznać należało, iż nie stanowiły one robót budowlanych, do których zastosowanie znajdują przepisy Prawa budowlanego, w szczególności zaś remontu, lecz bieżącą konserwację, do której nie stosuje się. przepisów Prawa budowlanego Zauważyć wszak przyjdzie, iż ułożenie paneli nie ma wpływu na stan techniczny obiektu budowlanego, jakim jest dom wielorodzinny, w tym także nie powoduje zmian zmierzających do doprowadzenia tego obiektu do pierwotnego stanu technicznego. W żadnej mierze ułożenie paneli nie powoduje, bowiem ingerencji w konstrukcję oraz jakichkolwiek zmian w stanie stropu lokalu mieszkalnego, znajdującego się poniżej mieszkania, w którym dokonano przedmiotowych prac. Można natomiast powiedzieć, iż służy ono utrzymaniu lokalu mieszkalnego, stanowiącego część obiektu budowlanego, w stanie umożliwiającym korzystanie z niego zgodnie z jego przeznaczeniem, zapewnieniu odpowiedniego komfortu w trakcie korzystania, jak również zabezpieczeniu posadzki podłogowej. Z tego też względu, jako słuszne uznać należało stanowisko organów, iż prace, których dotyczyło postępowanie, nie stanowiły robót budowlanych, lecz bieżącą konserwację.

Skoro zaś prace stanowiące przedmiot postępowania administracyjnego nie stanowiły robót budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, a tym samym nie znajdowały do nich zastawania przepisy Prawa budowlanego, przyjąć należało, iż organy prowadzące postępowanie, w myśl art. 105 § 1 K.p.a., prawidłowo umorzyły postępowanie w niniejszej sprawie. Stosownie do regulacji art. 105 § 1 K.p.a. odnotować wszak przyjdzie, iż przepis ten nakłada na organy administracji publicznej obowiązek umorzenia postępowania, w każdym przypadku, gdy postępowanie administracyjne, bez względu na przyczynę, jest bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a., oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego co skutkuje tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty. Zachodzi ona, zatem zawsze wtedy, gdy brak jest przedmiotu postępowania. Przedmiotem tym jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 1998 r., sygn. akt II SA 70/98, System Informacji Prawnej LEX nr 43205; wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2004 r., sygn. akt IV SA 3439/02, System Informacji Prawnej LEX nr 156962). Jeżeli więc żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu, co do istoty przez organ administracji publicznej, postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie takiego żądania, jako bezprzedmiotowe, winno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., bez względu na przyczyny, z powodu, których strona wystąpiła z wnioskiem o wszczęcie postępowania (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 1990 r., sygn. akt II SA 1240/89, ONSA 1990/1/16). Bez znaczenia przy tym jest to, iż bezprzedmiotowość ujawniła się dopiero w toku prowadzonego postępowania administracyjnego.

W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne było bezprzedmiotowe właśnie z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Jak wskazano powyżej, bieżąca konserwacja nie podlega, bowiem przepisom Prawa budowlanego. Tym samym zaś nie może ona stanowić przedmiotu postępowania w sprawie, do której zastosowanie znajdują przepisy Prawa budowlanego, w oparciu, o które organy nadzoru budowlanego są uprawnione do podejmowania merytorycznych rozstrzygnięć.

W tym miejscu, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić natomiast przyjdzie, iż podniesiony przez skarżącą zarzut pominięcia, a przez to też naruszenia przez organy, przepisu art. 61 Prawa budowlanego, nie znajduje w niniejszej sprawie uzasadnienia. Wprawdzie w zakresie kompetencji organów nadzoru budowlanego znajdują się sprawy dotyczące utrzymania obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym, jednakże postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wszczęte zostało w przedmiocie legalności wykonanych robót w lokalu mieszkalnym. Ponadto odnotować można, iż przepis art. 61 Prawa budowlanego nie może stanowić samodzielnej podstawy wydania decyzji administracyjnej, gdyż określa on bezpośrednio obowiązki wynikające z przepisów ustawy. Podstawę nałożenia w drodze decyzji obowiązków usunięcia nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego bądź też użytkowania obiektu budowlanego stanowić może jedynie przepis art. 66 Prawa budowlanego. Dostrzec jednak należy, iż zarówno przepis art. 61 jak i art. 66 Prawa budowlanego odnoszą się do obiektów budowlanych, a nie do lokali znajdujących się w tych obiektach. Generalnie, więc nakazy określone w art. 66 Prawa budowlanego mogą dotyczyć usunięcia nieprawidłowości samego obiektu, chyba, że potrzeba wykonania określonych robót budowlanych w lokalu, bądź lokalach, ma na celu utrzymanie w należytym stanie technicznym obiektu budowlanego jako całości (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 757/96, System Informacji Prawnej LEX nr 43310; Z. Niewiadomski, "Prawo budowlane. Komentarz", Warszawa 2006 r., s. 597 i 624). Nakaz usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego części budynku, stanowiącego lokal mieszkalny, może, zatem dotyczyć wyłącznie stanu samego obiektu budowlanego (budynku). Nie może natomiast wkraczać w to, co mieści się wewnątrz lokalu i jest regulowane przepisami prawa cywilnego, lokalowego lub spółdzielczego (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 908/00, System Informacji Prawnej LEX nr 81731).

W zakresie pozostałych zarzutów skargi również wskazać przyjdzie, iż nie są one uzasadnione. Skoro, bowiem w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne było bezprzedmiotowe, prawidłowo wydana została decyzja o jego umorzeniu. Nie można tym samym organom zarzucić stronniczości przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Wydanie w niniejszej sprawie innej decyzji stanowiłoby, bowiem naruszenie przepisów. Jednocześnie, z uwagi na brak w niniejszej sprawie kompetencji w zakresie podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia, nie można postawić organom zarzutu niepodjęcia stosownych w ocenie skarżącej czynności wyjaśniających. W niniejszej sprawie nie mogą być bowiem, rozstrzygane spory sąsiedzkie i zarzuty kierowane wobec organów administracji, które wykraczają poza przedmiot zaskarżonego aktu. Jeszcze raz podkreślić należy, iż kontrola zaskarżonej decyzji mogła obejmować tylko kwestie związane z umorzeniem postępowania.

W tym stanie rzeczy, należało, na mocy art. 151 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu (...), oddalić skargę.