III OSK 1408/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-05-28	
Data wpływu	2024-04-29	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Maciej Kobak
Olga Żurawska - Matusiak
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	II SAB/Wa 312/23	
Skarżony organ	Minister Środowiska	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Klimatu i Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 312/23 w sprawie ze skargi F.B. na bezczynność Minister Klimatu i Środowiska w przedmiocie rozpoznania wniosku z 24 stycznia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz F.B. kwotę 637,02 (sześćset trzydzieści siedem złotych dwa grosze) tytułem zwrotu kosztów postepowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 23 października 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 312/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi F.B., zobowiązał Ministra Klimatu i Środowiska do rozpoznania wniosku F.B. z dnia 24 stycznia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt 3). W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Wnioskiem z 24 stycznia 2023 r. F.B. wystąpił do Ministra Klimatu i Środowiska o udostępnienie informacji publicznej "w postaci orzeczenia trybunału arbitrażowego wydanego w sprawie na podstawie Traktatu Karty Energetycznej z powództwa Mercuria Energy Group Limited pko Rzeczpospolitej Polskiej, sygn. SCO Case No. 2019/126".

W dniu 21 lutego 2023 r. z adresu agnieszka.bielska@klimat.gov.pl wysłano do wnioskodawcy w formie załącznika do wiadomości e-mail pismo opatrzone datą z tego dnia, w którym stwierdzono, że wniosek nie podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej "u.d.i.p."). Wyjaśniono, że Minister, po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na skutek złożonego wniosku ustalił, iż nie jest w posiadaniu oryginału ani odpisu wnioskowanego wyroku Trybunału Arbitrażowego SCC wydanego w dniu 29 grudnia 2022 r. z powództwa Mercuria przeciwko RP (dalej "wyrok Trybunału Arbitrażowego SCC"), a jedynie dysponuje jego kopią elektroniczną. Oryginał i odpisy tego wyroku znajdują się wyłącznie w posiadaniu Prokuratorii Generalnej RP, jako pełnomocnika Skarbu Państwa - Ministra Klimatu i Środowiska w tej sprawie. Jednocześnie wskazano, że złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie treści wyroku Trybunału Arbitrażowego SCC stanowi przejaw nadużycia prawa do informacji publicznej.

Następnie 9 marca 2023 r. wnioskodawca wysłał do Ministra ponaglenie.

W odpowiedzi na ponaglenie, Minister, pismem z dnia 14 marca 2023 r. poinformował, że instytucja ponaglenia nie może znaleźć zastosowania w odniesieniu do niniejszej sprawy. Wyjaśnił, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej nie toczy się w trybie k.p.a.

W tych okolicznościach wnioskodawca wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra w związku z brakiem udostępnienia informacji publicznej oraz brakiem wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji podkreślił, że nie budzi wątpliwości, że Minister jest obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej organem władzy publicznej, realizującym zadania publiczne. Również, gdy chodzi o zakres przedmiotowy żądania skarżącego, stanowi ono informację publiczną. Walor taki posiada bowiem żądany wyrok Trybunału Arbitrażowego SCC w sprawie z powództwa inwestora zagranicznego przeciwko Polsce, obejmującej swym zakresem zagadnienie wynikające z postanowień Traktatu Karty Energetycznej. Traktat został podpisany w grudniu 1994 r., sygnatariuszami jest 55 państw z Europy i Azji. Członkiem Traktatu jest także Unia Europejska. Organizacja powstała jako platforma współpracy pomiędzy krajami posiadającymi surowce energetyczne i potrzebującymi inwestycji, a krajami posiadającymi kapitał, które chciały te surowce importować. Jej głównym celem było zabezpieczenie interesów obu tych grup, poprzez ustanowienie przepisów dotyczących ochrony inwestycji i tranzytu. Traktat jest obecnie jedyną organizacją o zasięgu międzynarodowym, która reguluje kwestie energetyczne. Polska podpisała Traktat w 1994 r., a ratyfikowała w 2000 r.

Następnie WSA w Warszawie wyjaśnił, że arbitraż handlowy jest sposobem rozstrzygnięcia przez sąd prywatny (sąd arbitrażowy) istniejącego bądź przyszłego sporu prawnego, powstałego w związku z łączącym strony tego sporu określonym stosunkiem prywatnoprawnym, zasadniczo o charakterze gospodarczym (handlowym), który to sposób czerpie swoje umocowanie z woli stron wspomnianego sporu, z jednoczesnym wyłączeniem kognicji sądu państwowego (powszechnego). Kluczowy element konstytutywny arbitrażu handlowego, jakim jest wola stron rozstrzygnięcia ich sporu przez sąd arbitrażowy (instytucjonalny albo ad hoc), zamiast sądu powszechnego, wyraża się w instytucji nazywanej umową o arbitraż bądź innymi słowy zapisem na sąd polubowny (art. 1161 § 1 k.p.c.). Realizacja tej woli jest możliwa tylko w granicach określonych przez prawo państwa, które znajduje zastosowanie do arbitrażu (lex arbitri), a ściśle za pośrednictwem instytucji prawnej określonej w doktrynie mianem zdatności arbitrażowej (art. 1157 k.p.c.). Natomiast arbitraż inwestycyjny tworzy kategorię prawną sui generis w stosunku do arbitrażu handlowego, nie stanowiąc jego podtypu. Mimo że spór stron jest także rozstrzygany przez sąd prywatny (arbitrażowy), a więc z wyłączeniem kognicji sądu powszechnego, to jednak o odrębności arbitrażu inwestycyjnego w stosunku do arbitrażu handlowego decydują jego odmienne strony sporu, następnie charakter zapisu na sąd polubowny oraz w końcu charakter prawny tego sporu. Mianowicie arbitraż inwestycyjny zawsze dotyczy sporu na linii inwestor zagraniczny (podmiot prawa prywatnego) oraz państwo przyjmujące (podmiot prawa publicznego), na terytorium którego inwestor ten dokonywał inwestycji. Ponadto w sporze tym powodem jest zawsze inwestor, zaś pozwanym zawsze państwo przyjmujące. Nie jest możliwa sytuacja odwrotna albo inna konfiguracja strony podmiotowej sporu, że na przykład spór toczy się tylko między państwami czy tylko pomiędzy przedsiębiorcami pochodzącymi z tychże państw. Państwo (potencjalny pozwany) podpisując umowę o wzajemnym popieraniu i ochronie inwestycji z innym państwem, z którego pochodzi inwestor (potencjalny powód), czyli tzw. BIT (bilateral investment treaty), z góry zgadza się na poddanie sporu z tym inwestorem określonemu sądowi arbitrażowemu (tzw. standing offer of arbitration). Przedmiot sporu nie ma natomiast – tak jak w przypadku arbitrażu handlowego – charakteru prywatnoprawnego, ale charakter publicznoprawny, skoro jego podstawy prawne wywodzi się z umowy zawartej pomiędzy państwami (umowy prawa międzynarodowego publicznego) (tak: Piotr Kardas (red.), Sroka Tomasz (red.), Wróbel Włodzimierz (red.), Państwo prawa i prawo karne. Księga jubileuszowa Profesora Andrzeja Zolla, tom I). W świetle powyższych uwag nie budziło wątpliwości Sądu I instancji publicznoprawny charakter sporów podlegających arbitrażowi inwestycyjnemu. Ten zaś publicznoprawny charakter sporów prowadzi do konkluzji, że w sprawie mamy do czynienia z żądaniem udostępnienia dokumentu w postaci wyroku Trybunału Arbitrażowego SCC rozstrzygającego kwestie publicznoprawne, z zakresu szeroko rozumianej energetyki, które zawierają informację o sprawach publicznych.

W ocenie WSA w Warszawie, informacja o wyroku wydanym na skutek przeprowadzonego postępowania arbitrażowego stanowi informację o sprawach publicznych, bowiem stroną w tym postępowaniu arbitrażowym była Rzeczpospolita Polska, a po stronie powodowej występował inwestor zagraniczny. Inną kwestią pozostaje ewentualna poufność zawartych we wnioskowanym wyroku informacji. Ocena jednak tego zagadnienia winna nastąpić w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w przewidzianej prawem formie.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska Ministra jakoby skarżący swoim wnioskiem nadużył prawa do informacji, a jego działanie nie było podyktowane troską o dobro publiczne, skoro wnioskowany wyrok Trybunału Arbitrażowego SCC niewątpliwie obejmował swym zakresem informacje o sprawach publicznych, w tym wypadku dotyczące kwestii energetyki, ochrony inwestycji i tranzytu.

Stwierdzając stan bezczynności Ministra, Sąd uznał, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż okoliczności sprawy nie potwierdzają, że bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej w postaci wyroku Trybunału Arbitrażowego SCC miała postać kwalifikowaną. Z akt sprawy wynika, że wobec wpływu wniosku skarżącego z 24 stycznia 2023 r. Minister podjął czynności w celu jego rozpoznania i przedstawił stanowisko w sprawie, w piśmie z dnia 21 lutego 2023 r. Stwierdził w nim, że nie posiada wnioskowanego wyroku w oryginale ani w odpisie, a jedynie jego elektroniczny egzemplarz. Przy czym skarżący w swoim wniosku zawarł prośbę o przesłanie rzeczonego wyroku w formie elektronicznej. Nic zatem nie stało na przeszkodzie, aby zrealizować żądanie skarżącego. Gdyby więc Minister dokonał wnioskowanej czynności, przesyłając – mailem – skarżącemu wnioskowany wyrok Trybunału Arbitrażowego SCC ustrzegłby się przed skutecznie postawionym przez skarżącego zarzutem bezczynności. Z powyższego wynika, że jakkolwiek działania Ministra należy w istocie ocenić jako nieprawidłowe, potwierdzające stan bezczynności na gruncie u.d.i.p., to nie można przyjąć, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie wynikała ona bowiem z celowego zaniechania, czy też z lekceważącego traktowania przez organ obowiązków informacyjnych, lecz była skutkiem błędnej wykładni przepisów u.d.i.p. Błędna interpretacja przepisów prawa nie pozwala uznać, że stwierdzona bezczynność miała postać kwalifikowaną.

W dniu 28 marca 2024 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wniósł Minister Klimatu i Środowiska, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię i mylne uznanie, że przedmiot wniosku w zakresie udostępnienia wyroku Trybunału Arbitrażowego SCC z dnia 29 grudnia 2022 r. wydanego w sprawie z powództwa Mercuria Energy Group Limited przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, sygn. SCC Case No. 2019/126, stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p., podczas gdy w myśl ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych wystosowanie wniosku o ww. treści stanowi przejaw nadużycia prawa do informacji publicznej, co w konsekwencji implikuje niemożność realizacji roszczenia objętego rzeczonym wnioskiem;

2. art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p. w zw. z § 1 ust. 2 i 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Klimatu i Środowiska w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 5 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2016 r. o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię i mylne uznanie, że dysponentem dokumentu, którego udostępnienia domagał się F.B. jest Minister Klimatu i Środowiska, podczas gdy oryginał i odpisy wyroku Trybunału Arbitrażowego SCC z dnia 29 grudnia 2022 r. wydanego w sprawie z powództwa Mercuria Energy Group Limited przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, sygn. SCC Case No. 2019/126 znajdują się w wyłącznym posiadaniu Prokuratorii Generalnej RP jako pełnomocnika Skarbu Państwa - Ministra Klimatu i Środowiska w tej sprawie;

3. art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu orzeczenia stanowiska przyjętego przez Sąd, że Minister Klimatu i Środowiska jest dysponentem wyroku Trybunału Arbitrażowego SCC z dnia 29 grudnia 2022 r. wydanego w sprawie z powództwa Mercuria Energy Group Limited przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, sygn. SCC Case No. 2019/126 oraz nieustosunkowanie się w uzasadnieniu skarżonego wyroku do argumentów podnoszonych przez Ministra Klimatu i Środowiska w piśmie z dnia 21 lutego 2023 r., co doprowadziło do mylnego przyjęcia przez Sąd, że to nie Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa, a Minister Klimatu i Środowiska jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia wyroku Trybunału Arbitrażowego SCC z dnia 29 grudnia 2022 r., co finalnie implikowało uznaniem przez Sąd, że Minister Klimatu i Środowiska z uwagi na brak udostępnienia żądanego dokumentu pozostawał w bezczynności;

4. art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez przyjęcie przez Sąd, że błędne jest stanowisko Ministra Klimatu i Środowiska zakładające, że skarżący poprzez złożenie wniosku z dnia 24 stycznia 2023 r. dopuścił się nadużycia prawa podmiotowego do informacji publicznej, podczas gdy w rzeczywistości Minister wnikliwie zbadał sprawę, przedstawił spójny i przekonujący wywód prawny, dowodząc przy tym, że roszczenie skarżącego nie służy interesowi publicznemu i dobru powszechnemu, lecz skierowane jest na pozyskanie newralgicznych informacji na temat funkcjonowania Ministerstwa Klimatu i Środowiska oraz taktyki procesowej Rzeczypospolitej Polskiej w sporach arbitrażowych, a w przyszłości owa wiedza, zważywszy na charakter pracy zawodowej F.B., mogłaby zostać wykorzystana przez niego samego lub też S. (tj. renomowaną kancelarię prawną, gdzie skarżący ma status partnera), w innych sprawach inwestorów zagranicznych przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej o randze międzynarodowego sporu arbitrażowego;

5. art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez przyjęcie przez Sąd, że Minister Klimatu i Środowiska pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku F.B., co skutkowało uwzględnieniem skargi, podczas gdy organ w terminie zakreślonym przez art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wystosował do F.B. stosowne pismo, gdzie wskazywał, że nie znajduje się on w posiadaniu oryginału ani odpisu wyroku Trybunału Arbitrażowego SCC z dnia 29 grudnia 2022 r. wydanego w sprawie z powództwa Mercuria Energy Group Limited przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, sygn. SCC Case No. 2019/126 (oraz że oryginałem i odpisami tego orzeczenia dysponuje wyłącznie Prokuratoria Generalna RP jako pełnomocnik Skarbu Państwa - Ministra Klimatu i Środowiska w tej sprawie), a nadto, że złożony przez F.B. wniosek w przedmiocie udostępnienia orzeczenia Trybunału Arbitrażowego SCC, w ocenie Ministra Klimatu i Środowiska, stanowi przejaw nadużycia prawa do informacji publicznej, co powoduje, że Minister Klimatu i Środowiska nie pozostaje w bezczynności z rozpoznaniem wniosku i nie jest również zobowiązany do wydania decyzji odmownej w zakresie udostępnienia informacji publicznej.

W ocenie Ministra, w sprawie zachodzi nadużycie prawa do informacji, gdyż skarżący jako profesjonalny pełnomocnik, partner w kancelarii S., reprezentuje interesy inwestorów zagranicznych przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej w międzynarodowych sporach arbitrażowych. Wnioskowany wyrok Trybunału Arbitrażowego SCC wydany w sprawie Mercuria przeciwko RP zawiera istotne informacje na temat wewnętrznego funkcjonowania Ministerstwa Klimatu i Środowiska oraz taktyki procesowej RP. W przyszłości mógłby zatem zostać wykorzystany przeciwko RP przez Skarżącego lub kancelarię SSW w innych sprawach arbitrażowych. WSA w Warszawie nie odniósł się do argumentów podnoszonych przez Ministra Klimatu i Środowiska w piśmie z dnia 21 lutego 2023 r., znak: DIŚ-IV.431.31.2023.AB, w którym wskazano, że Ministerstwo Klimatu i Środowiska nie jest w posiadaniu oryginału ani odpisu wyroku Trybunału Arbitrażowego SCC wydanego w dniu 29 grudnia 2022 r. z. powództwa Mercuria przeciwko RP. a jedynie dysponuje jego kopią elektroniczną. Oryginał i odpisy tego wyroku znajdują się wyłącznie w posiadaniu Prokuratorii Generalnej RP jako pełnomocnika Skarbu Państwa-Ministra Klimatu i Środowiska w tej sprawie Sąd w uzasadnieniu wyroku przyjął, że Minister jest obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej organem władzy publicznej" (s. 8), szerzej nie motywując swojej opinii w kontekście stanu faktycznego sprawy i stanowiska

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej oraz połączenie niniejszej sprawy ze sprawą w toku przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (sygnatura akt WSA: II SAB/Wa 330/23) w celu ich łącznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia z uwagi na to, że pozostają one ze sobą w związku. Ewentualnie, w przypadku uchylenia wyroku, wniósł o rozpoznanie skargi i jej uwzględnienie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w przypadku zaś uchylenia wyroku i nieuwzględnienia skargi lub przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, wniósł o nieobciążanie kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego.

Nadto wniósł o przeprowadzenie dowodów z dokumentów: odpowiedzi Prezesa Prokuratorii Generalnej z dnia 1 lutego 2022 r. na skargę oraz ze skargi kasacyjnej Prezesa Prokuratorii Generalnej z 2 lutego 2023 r. złożonych w sprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, sygn. II SA/Wa 237/22, na okoliczność twierdzenia przez organ władzy publicznej, który w ocenie organu w niniejszej sprawie powinien być adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, że nie może udostępniać informacji publicznej w postaci wyroków trybunałów arbitrażowych z uwagi na art. 38 ust. 1 ustawy o Prokuratorii Generalnej RP, co z kolei powoduje konieczność złożenia wniosku o udostępnienie tego typu informacji publicznej do osoby zastępowanej przez Prokuratorię Generalną Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o Prokuratorii Generalnej RP, tj. do organu, co zaprzecza stanowisku organu w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 P.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Stosownie do art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. np. wyroki NSA z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 113/11; z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 344/05 i sygn. akt I OSK 345/05). Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie Również w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku sąd I instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 221/10).

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną NSA stwierdził, że nie było podstaw do jej uwzględnienia, chociaż uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest częściowo błędne.

Na wstępie należy podnieść, że skarga kasacyjna obejmuje zarzuty naruszenia zarówno prawa procesowego jak i prawa materialnego. Jednak faktycznie zarzuty skargi kasacyjnej oscylują wokół trzech zagadnień. Po pierwsze, niewyjaśnienie - stosownie do treści art. 141 § 4 P.p.s.a w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia stanowiska przyjętego przez Sąd I instancji, dlaczego organ, mimo że nie jest dysponentem żądanego dokumentu powinien go udostępnić (zarzut nr 3 skargi kasacyjnej). Po drugie, organ wykazuje, że skoro nie był dysponentem informacji publicznej - to nie można uznać, iż jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia wyroku Trybunału Arbitrażowego SCC z dnia 29 grudnia 2022 r. (zarzuty nr 3 i 5 obrazy prawa procesowego oraz zarzut nr 1 naruszenia prawa materialnego). Po trzecie, niedostrzeżenie, że wnioskodawca nadużył prawa do informacji publicznej, ponieważ osobiście, jako profesjonalny pełnomocnik obsługujący zagranicznych przedsiębiorców, jest zainteresowany w pozyskiwaniu danych tylko dla swoich własnych celów (zarzut nr 2 naruszenia prawa materialnego i zarzut nr 4 naruszenia prawa procesowego).

Jako uzasadniony należy uznać zarzut naruszenia prawa procesowego sformułowany w pkt 4 skargi kasacyjnej, ponieważ istotnie WSA w Warszawie w rozważaniach prawnych nie odniósł się do zawartych w odpowiedzi na skargę argumentów Ministra, który wskazał, że nie jest on dysponentem wyroku Trybunału Arbitrażowego SCC z dnia 29 grudnia 2022 r., a takim dysponentem jest jedynie Prokuratoria Generalna RP. Niemniej jednak Sąd I instancji słusznie uznał, że mimo że Minister nie jest dysponentem żądanego wyroku, to skoro Minister w odpowiedzi na wniosek poinformował wnioskodawcę, że posiada kopię elektroniczną żądanego dokumentu – powinien ją ujawnić.

Podnieść bowiem należy, że ani Konstytucja RP ani ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ustanawiają zasady, że tylko dysponent lub wytwórca dokumentu jest zobowiązany do jej udostepnienia. Art. 61 ust. 1 Konstytucji statuuje zasadę, że "obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". Z kolei ustawa o dostępie do informacji publicznej statuująca w art. 10-16 tryb udzielenia informacji nie określa ograniczeń w zakresie zwracania się wnioskodawców o informacje tylko do tych podmiotów, które wytworzyły lub są dysponentami informacji. W tym zakresie tryb udostępnienia informacji jest jak najbardziej uproszczony i odformalizowany po to, aby uniknąć sytuacji, w której wnioskodawca, któremu zależy na jak najszybszym otrzymaniu żądanych danych - wpadł w swego rodzaju "biurokratyczny kołowrotek", gdzie organy, mimo że posiadają dane odsyłają go do innego podmiotu. Taka praktyka byłaby sprzeczna z wywodzoną z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. zasadą jak najszybszego udostępnienia informacji. Informacje ma zatem udostępniać ten podmiot, który ją posiada, a jedyną podstawą odmowy udzielenia posiadanych danych jest jedynie art. 5 u.d.i.p. określający przesłanki wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji, jeśli jest ona objęta tajemnicą ustawowo chronioną lub prawem do prywatności. Dla wnioskodawcy jest zatem obojętnym kto wytworzył interesującą go informację lub jest, na podstawie procedur wewnątrzadministracyjnych -jej dysponentem. Jeśli zwraca się do podmiotu, który jest określony w art. 4 u.d.i.p. i żądaną informację posiada – to powinien on od takiego podmiotu taką informację otrzymać.

W sprawie, jak wynika to z odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji, organ dysponuje kopią elektroniczną wyroku Trybunału Arbitrażowego SCC z dnia 29 grudnia 2022 r., a zatem podmiot ten powinien udostępnić żądany dokument, chyba że została spełniona któraś z przesłanek określonych w art. 5 u.d.i.p. Wówczas, na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 lub ust. 2 u.d.i.p., organ powinien wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Żadnej z powyżej wskazanych czynności organ jednak nie uczynił, a więc WSA w Warszawie słusznie uznał, że Minister pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania uznać należy, że druga grupa zarzutów skargi kasacyjnej zmierzająca do wykazania, że skoro organ nie jest dysponentem posiadanej informacji - to nie może jej na podstawie u.d.i.p. udostępniać - jest niezasadna.

Równie nieuprawnione są zarzuty zmierzające do uznania, że organ mógł nie udostępnić wnioskodawcy informacji, ponieważ nadużywa on informacji publicznej.

Nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie organu, że dla przypisania danej informacji przymiotu informacji publicznej znaczenie ma intencja podmiotu, który domaga się jej udostępnienia. Skarżący kasacyjnie organ wywodzi, że nie są informacją publiczną dane, które mają służyć celom indywidualnym, prywatnym, innymi słowy: niepublicznym. Naczelny Sąd Administracyjny podziela wielokrotnie wyrażony w orzecznictwie pogląd, iż z treści u.d.i.p. nie wynika, aby cel prywatny stanowił przesłankę ograniczającą dostęp do informacji publicznej. Nie wynika to w szczególności z treści art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Odmowa zastosowania wymienionych przepisów wyłącznie w oparciu o ustalenie, iż zamiarem wnioskodawcy jest ich wykorzystanie w celu prywatnym, byłaby odmową ich stosowania w oparciu o nieznane kryterium ustawowe. Rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej właściwy podmiot nie jest upoważniony do badania interesu prawnego, ani nawet faktycznego wnioskodawcy (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.). Dla odkodowania treści pojęcia informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie ma znaczenia ocena charakteru interesu w uzyskaniu informacji publicznej przez wnioskodawcę ani cel i motywy, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania jej udostępnienia. Jeżeli zatem konkretna informacja ma charakter informacji publicznej, to nie może być tej cechy pozbawiona wówczas, gdy jej udostępnienie, zdaniem podmiotu zobowiązanego, mogłoby służyć celowi prywatnemu – (por. np. wyroki NSA z 16 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2702/23, 17 września 2024 r., sygn. akt III OSK 2547/22, 23 października 2024 r., sygn. akt III OSK 319/23). Jedynie udostępnienie informacji publicznej przetworzonej uwarunkowane jest wykazaniem przez wnioskodawcę, że jej uzyskanie jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Nadto należy dodać, że w orzecznictwie wskazuje się, że w przypadku, w którym organ uznana, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej stanowi nadużycie prawa - powinien on wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej (por. wyroki NSA z dnia 23 stycznia 2025 r. sygn. akt III OSK 2034/23, z dnia 12 lipca 2024 r. sygn. akt III OSK 2604/23, z dnia 2 sierpnia 2024 r. sygn. akt III OSK 3136/23). Wskazać należy, że skuteczne kwestionowanie zjawiska nadużywania prawa do informacji publicznej, nie może nie odnosić się do motywów i celów stanowiących podstawę złożonego wniosku, a zatem do ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. Wszystkie te okoliczności powinny być przez organ wskazane i ocenione z podaniem argumentacji dlaczego stanowią one podstawę dla przyjęcia przez organ, że podmiot korzystający z dostępu do informacji publicznej nadużywa tego prawa. Gwarancji przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i przedstawienia powodów kwalifikacji określonego zachowania jako nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej nie daje forma zwykłego pisma informującego o nieudzieleniu informacji. Gwarancję taką daje natomiast zastosowanie w takim przypadku formy decyzji administracyjnej. Forma decyzji czyni realną kontrolę instancyjną odmowy udostępnienia informacji publicznej w przypadku nadużywania prawa dostępu do takiej informacji, jak i kontrolę sądowoadministracyjną. Dotarcie do motywów, jakimi kierował się organ kwalifikując określone zachowanie jako nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, jest niewątpliwie bardziej realne w przypadku analizy motywów decyzji administracyjnej niż lektury pisma informującego o nieudzieleniu informacji. Podkreślić zatem należy, że na obecnym etapie nie jest możliwe dokonanie oceny słuszności twierdzeń organu co do nadużywania przez skarżącego prawa dostępu do informacji publicznej, niezależnie od tego, że formalnie zakomunikowanie stanowiska organu względem skarżącego miało miejsce w terminie wynikającym z regulacji u.d.i.p. Umożliwić to może dopiero analiza uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanej w sprawie decyzji administracyjnej.

W tej sytuacji, Sąd I instancji prawidłowo zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej.

W tym stanie rzeczy na mocy art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.