Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas, , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2020 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę

Przedmiotem skargi M. K. (dalej: "skarżący") jest decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego (dalej: "GIS", "organ odwoławczy") z dnia [...] marca 2020 r., znak [...], wydana w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 13 maja 2019 r. upoważniony pracownik Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...] przeprowadził kontrolę oferty sprzedażowej, zamieszczonej na stronie internetowej www. [...].pl, należącej do firmy [...], ul. [...],[...]. Kontrolę przeprowadzono w związku z interwencją konsumencką, dotyczącą przypisywania w treści prezentacji i reklamy właściwości leczniczych suplementom diety. W wyniku oględzin oferty sprzedażowej stwierdzono w prezentacji i reklamie suplementów diety oświadczenia zdrowotne przypisujące właściwości lecznicze. Uchybienia stwierdzono w stosunku do dwudziestu oferowanych produktów pn.:

1. [...]";

2. [...] ([...])";

3. [...]";

4. [...] (50% [...])";

5. [...] ([...])";

6. [...]";

7. [...] (230mg 7%)";

8. [...]";

9. [...];

10. [...]";

11. [...]";

12. [...]";

13. [...] (20% [...])";

14. [...]";

15. [...] ([...]10%)";

16. [...] – 450mg";

17. [...] ([...])";

18. [...]";

19. [...]";

20. [...]".

Protokół z powyższej kontroli nr [...] z [...] maja 2019 r., do którego załączono wydruki ze strony internetowej sklepu, został podpisany i odebrany przez skarżącego w dniu 15 maja 2019 r.

Pismem z 20 maja 2019 r. skarżący poinformował o usunięciu z ofert sprzedaży kwestionowanych produktów opisów naruszających przepisy prawa żywnościowego oraz oświadczył, że w jak najkrótszym czasie zaktualizuje opisy produktów i poprawi ewentualne błędy w prezentacji oferty sklepu.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] (dalej: "PPIS", "Inspektor Powiatowy") decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] nakazał skarżącemu zapewnienie prawidłowej prezentacji i reklamy wskazanych dwudziestu suplementów diety, oferowanych do sprzedaży poprzez stronę internetową www. [...].pl, w terminie do dnia 31 lipca 2019 r. Skarżący poinformował o wykonaniu zaleceń ww. decyzji oświadczeniem z dnia 30 sierpnia 2019 r.

Przeprowadzona w dniu 3 września 2019 r. kontrola sprawdzająca wykazała, że skarżący wykonał zalecenia nałożone decyzją PPIS w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r.

Pismem z dnia 9 września 2019 r. PPIS w [...] wezwał skarżącego do podania wielkości obrotu od 1 marca 2019 r. do 31 sierpnia 2019 r. z działalności gospodarczej pn. [...].

Pismem z 11 października 2019 r. PPIS w [...] wystąpił z wnioskiem do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] o wymierzenie kary pieniężnej skarżącemu w związku z zaistniałymi uchybieniami określonymi w art. 103 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...],[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] (dalej: [...]PWIS), na podstawie art. 104, w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 1 i pkt 1b lit. c ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2019 r. poz. 1252, dalej: "ustawa") wymierzył firmie skarżącego:

1. karę pieniężną w kwocie 10 000 zł za nieprzestrzeganie wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, w tym w zakresie prezentacji, reklamy i promocji, określonych w art. 52a ustawy (art. 103 ust. 1 pkt 1);

2. karę pieniężną w kwocie 10 000 zł za nieprzestrzeganie wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych określonych w przepisach rozporządzenia nr 1169/2022 (art. 103 ust. 1 pkt 1b lit. c).

Na wstępie uzasadnienia powyższej decyzji organ I instancji wyjaśnił, kto na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 1 pkt 1b lic. c ustawy, podlega karze pieniężnej.

Przytaczając art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. UE L 31 z 1.02.2002, str. 1 ze zm., dalej: "rozporządzenie nr 178/2002) wskazał, że na sprzedawcy, wprowadzającym do obrotu środek spożywczy, ciąży obowiązek weryfikacji zgodności jego oznakowania z wymogami prawa żywnościowego, w tym w zakresie prezentacji i reklamy.

Następnie [...]PWIS przytoczył art. 103 ust. 1 ustawy, określający maksymalny wymiar kary pieniężnej. Powołując się na art. 104 ust. 1 i 2 ustawy wskazał również, że ustalając wysokość kary organ kieruje się stopniem szkodliwości czynu, stopniem zawinienia i zakresem naruszenia, a także dotychczasową działalnością podmiotu działającego na rynku spożywczym i wielkością produkcji zakładu.

Odnosząc się do kary nałożonej w punkcie pierwszym decyzji organ I instancji przytoczył art. 52a ustawy oraz art. 1 ust. 2 i art. 2 rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności (Dz. Urz. UE L. 404 z 30.12.2006, s.9 ze zm., dalej:" rozporządzenie nr 1924/2006). [...]PWIS wskazał na definicję "oświadczenia zdrowotnego" zawartą w rozporządzeniu nr 1924/2006, a następnie przywołał treść art. 3 oraz art. 6 ust. 1 tego rozporządzenia, określającego wymagania jakim muszą odpowiadać oświadczenia żywieniowe i zdrowotne.

Organ I instancji stwierdził, że zamieszczone w reklamie i prezentacji kwestionowanych suplementów diety oświadczenia zdrowotne nie spełniają wymagań ogólnych, określonych w rozporządzeniu nr 1924/2006. Żadne z oświadczeń, wymienionych w protokole kontroli z dnia 13 maja 2019 r. nie jest również ujęte w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 432/2012 z dnia 16 maja 2012 r. ustanawiającym wykaz dopuszczonych oświadczeń zdrowotnych dotyczących żywności, innych niż oświadczenia odnoszące się do zmniejszenia ryzyka choroby oraz rozwoju i zdrowia dzieci (Dz. Urz. UE L. 135 z 25.05.2012, s. 1 ze zm.) oświadczeń, o których mowa w art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 1924/2006.

[...]PWIS podkreślił, że ustalenie zasad odnoszących się do wszystkich oświadczeń dotyczących żywności ma na celu zapewnienie konsumentom wysokiego poziomu ochrony zdrowia, dostarczenie wiedzy niezbędnej do dokonania wyboru z pełną świadomością faktów, jak również stworzenie w branży spożywczej równych warunków konkurencji. Żywność, która jest promowana przy pomocy oświadczeń żywieniowych może być postrzegana przez konsumentów jako towar o korzystniejszych właściwościach odżywczych, fizjologicznych lub zdrowotnych niż produkty analogiczne, co może skłonić odbiorców wyrobu do podejmowania decyzji, które wpłyną bezpośrednio na całkowitą ilość spożywanych przez niech poszczególnych składników odżywczych lub innych substancji w sposób, który jest niezgodny z zaleceniami naukowymi.

Organ I instancji wskazał, że wymierzając karę z art. 103 ust. 1 ustawy, ocenił stopień szkodliwości czynu jako znaczny. Niedozwolone jest bowiem stosowanie nieautoryzowanych oświadczeń zdrowotnych w reklamie i prezentacji środków spożywczych. Jest to szczególnie istotne w stosunku do grupy żywności jaką są suplementy diety, które z punktu widzenia konsumenta postrzegane są jako ważne w utrzymaniu prawidłowego stanu zdrowia i kondycji organizmu. [...]PWIS wskazał, że stosowanie suplementów diety powinno być bezpieczne dla konsumentów, a ich wybór świadomy i oparty na rzetelnych informacjach. Stopień zawinienia został natomiast oceniony jako wysoki. Organ I instancji wskazał, że firma skarżącego prowadzi zarówno działalność stacjonarną, jak i wysyłkową poprzez stronę internetową o ogólnopolskim zasięgu, co pozwala na pozyskanie szerokiej grupy odbiorców. Natomiast zakres naruszenia został przez [...]PWIS oceniony jako znaczny, ponieważ zakwestionowano reklamę i prezentację aż dwudziestu produktów.

Uzasadniając wymierzenie kary w pkt 2 decyzji [...]PWIS przytoczył art. 8 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/20, definicję "rzetelności informacji" zawartą w art. 7 ust. 1 ww. rozporządzenia oraz wskazał na przepisy art. 7 ust. 3 oraz ust. 4. Podkreślił, że oświadczenia zdrowotne, zamieszczone w reklamie i prezentacji zakwestionowanych suplementów diety, wskazują jednoznacznie na przypisywanie żywności właściwości leczniczych, których w myśl definicji, środki spożywcze, w tym suplementy diety, nie powinny posiadać.

Zdaniem organu I instancji oświadczenia zdrowotne zamieszczone w reklamie i prezentacji zakwestionowanych suplementów diety, np. "[...] może być nieocenioną pomocą we wspieraniu leczenia fobii lub depresji", "roślina stosowana w medycynie [...] od tysięcy lat", "stosowana na artretyzm, zaburzenia snu, gruźlicę, zapalenie oskrzeli, bóle kręgosłupa, zaburzenia miesiączkowania, przewlekłe choroby wątroby", "działa jako środek uspokajający i wyciszający", "produkt można polecić również dlatego, że pomaga przy leczeniu, także profilaktyce chorób neurodegeneracyjnych takich jak Alzheimer", "pomaga utrzymać w zdrowiu pracę żołądka", "ma właściwości chemoprewencyjne co oznacza, że działa antynowotworowo", "suplement dopasowuje działanie do potrzeb twojego organizmu, dając pobudzenie lub wyciszenie", "skuteczny jest w leczeniu niepłodności u mężczyzn, podnosi poziom testosteronu, zwiększa ilość i ruchliwość plemników" wskazują jednoznacznie na przypisywanie żywności właściwości leczniczych, których w myśl definicji, środki spożywcze, w tym suplementy diety, nie powinny posiadać.

[...]PWIS wskazał, że całokształt uregulowań prawnych zawartych w rozporządzeniu nr 1169/2011 ma na celu zapewnienie ochrony konsumentów. Realizowane jest to m.in. poprzez nakazanie przedstawiania prawdziwych informacji na temat żywności w sposób jasny i łatwy do zrozumienia przez przeciętnego konsumenta. Organ podkreślił, że prezentacja i reklama suplementów diety powinny podawać konsumentom rzetelną informację, mając na uwadze fakt, że są one przeznaczone dla osób zdrowych i celem ich stosowania jest uzupełnienia diety, czy utrzymanie podstawowych funkcji fizjologicznych organizmu, a nie zapobieganie chorobom lub ich leczenie. Natomiast przywrócenie właściwego stanu zdrowia wymaga stosowania produktów leczniczych, podlegających odrębnym przepisom prawnym.

Organ stwierdził, że wymierzając karę za nieprzestrzeganie wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych określonych w przepisach rozporządzenia nr 1169/2011, ocenił stopień szkodliwości czynu jako wysoki. Uznał bowiem, że reklama i prezentacja środków spożywczych wprowadza konsumentów w błąd, co działa na ich szkodę. Zamieszczone oświadczenia odwołują się wprost do właściwości zapobiegania lub leczenia chorób. W ocenie organu skarżący zamieścił nieautoryzowane oświadczenia zdrowotne, godząc tym samym w zasadę rzetelnego informowania na temat żywności. Jego obowiązkiem jako przedsiębiorcy jest dostarczenie konsumentom wszystkich informacji, które umożliwią świadomy zakup konkretnego produktu spośród szeregu podobnych. Stopień zawinienia został przez organ oceniony jako wysoki, natomiast zakres naruszenia został oceniony jako znaczny.

[...]PWIS wskazał na wyjaśnienia skarżącego z dnia 13 listopada 2019 r. (wg których wartość obrotu brutto ze sprzedaży zakwestionowanych środków spożywczych wyniosła 58 345,58 zł) oraz oświadczenie złożone Inspektorowi Powiatowemu (z którego wynika, że dochód firmy w 2018 r. wyniósł 799 817 zł.). Następnie zaznaczył, że działalność skarżącego została zarejestrowana już w 2005 r. Podkreślił również, że skarżący szybko wyeliminował nieprawidłowości oraz do tej pory nie wymierzono firmie [...] administracyjnej kary pieniężnej za naruszenia określone w ustawie. Powyższe okoliczności pozwoliły [...]PWIS uznać, że kary pieniężne w wysokości po 10 000 zł za każde z uchybień, tj. stanowiące ok. 3 % maksymalnego wymiaru kary, są adekwatne oraz wystarczająco dotkliwe, by spełnić funkcję odstraszającą i prewencyjną.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, GIS opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2020 r.

Na wstępie uzasadnienia zaskarżonej do Sądu decyzji, organ odwoławczy odniósł się do podniesionych przez pełnomocnika skarżącego w treści odwołania zarzutów. Stwierdził, że organ I instancji rozpoznał sprawę w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez Inspektora Powiatowego na podstawie obowiązujących przepisów prawa, a podstawę wymierzenia kary pieniężnej stanowiło stwierdzenie nieprawidłowości opisanych w protokole kontroli sanitarnej nr [...] z dnia [...] maja 2019 r., z którym to skarżący się zapoznał, nie wnosząc zastrzeżeń. Ponadto skarżący wykonał postanowienia decyzji PPIS nr [...] nakazującej zapewnienie prawidłowej prezentacji i reklamy zakwestionowanych suplementów diety.

Dalej GIS wyjaśnił, że opisane w ww. protokole przez Inspektora Powiatowego nieprawidłowości dotyczyły przypisywania suplementom diety właściwości leczniczych poprzez ich niewłaściwą reklamę i prezentację na stronie internetowej www. [...].pl, a na podstawie ustaleń organu powiatowego, uznał on, że skarżący dopuścił się naruszeń przepisów w zakresie prezentacji i reklamy oświadczeń zdrowotnych, które "stwierdzają, sugerują lub dają do zrozumienia, że istnieje związek pomiędzy kategorią żywności, daną żywnością lub jednym z jej składników a zdrowiem".

GIS wskazał, że do grupy oświadczeń zdrowotnych należą oświadczenia zarówno informujące o zmniejszaniu ryzyka choroby jak i oświadczenia zdrowotne inne niż dotyczące zmniejszenia ryzyka choroby, które zgodnie z art. 13 rozporządzenia nr 1924/2006, opisują lub powołują się na: rolę składnika odżywczego lub innej substancji we wzroście, rozwoju i funkcjach organizmu; funkcjach psychologicznych lub behawioralnych; odchudzaniu lub kontroli wagi ciała lub zmniejszaniu poczucia głodu lub zwiększaniu poczucia sytości lub zmniejszaniu ilości energii dostępnej z danego sposobu odżywiania się.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że decyzja wydana w I instancji naruszała art. 2 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia 1924/2006, przez całkowite pominięcie definicji oświadczenia żywieniowego, organ odwoławczy stwierdził, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Oświadczenia żywieniowe odnoszą się bowiem do szczególnych właściwości odżywczych żywności i są wymienione w załączniku do ww. rozporządzenia. Treść oświadczeń zawartych w zakwestionowanej reklamie i prezentacji nie spełniała tych wymagań, wobec czego organ I instancji nie mógł uznać, że oświadczenia są oświadczeniami żywieniowymi. GIS, przytaczając treść art. 52a ustawy oraz art. 2, art. 3, art. 6 ust. 1 oraz art. 5 rozporządzenia nr 1924/2006 podkreślił, że zamieszczone w reklamie i prezentacji zakwestionowanych suplementów diety oświadczenia zdrowotne np. "zmniejsza ryzyko wystąpienia stanów zapalnych", "[...] zmniejsza także ryzyko powstawania uzależnień od różnych używek", "poprawa samopoczucia i redukcja zmęczenia" "lepsza sprawność umysłowa", "poprawa pamięci i lepsze zapamiętywanie", "chroni przed chorobami", redukuje ryzyko związane z zachorowaniem na depresję oraz wpływa na podniesienie naturalnej odporności na stres", "działa antyoksydacyjnie", "reguluje poziom glukozy we krwi", nie spełniają wymagań rozporządzenia nr 1924/2006, a ich stosowanie było niedopuszczalne.

Ponadto, organ odwoławczy podzielił ocenę dokonaną przez [...]PWIS w oparciu o art. 8 ust. 2, art. 7 ust. 1, 3 oraz 4 rozporządzenia 1169/2011 i wskazał, że oświadczenia zdrowotne o charakterze medycznym zamieszczone przez skarżącego w reklamie i prezentacji zakwestionowanych suplementów diety bezsprzecznie wskazywały na przypisywanie żywności właściwości leczniczych, naruszając tym samym zasadę ochrony konsumentów. Zaznaczył, że całokształt uregulowań prawnych zawartych w rozporządzeniu nr 1169/2011 ma na celu zapewnienie ochrony konsumentów. Realizowane jest to m.in. poprzez nakazanie przedstawiania prawdziwych informacji na temat żywności w sposób jasny i łatwy do zrozumienia przez przeciętnego konsumenta. Prezentacja i reklama suplementów diety powinny podawać konsumentom rzetelną informację, mając na uwadze fakt, że są one przeznaczone dla osób zdrowych i celem ich stosowania jest uzupełnienie diety, czy utrzymanie podstawowych funkcji fizjologicznych organizmu, a nie zapobieganie chorobom lub ich leczenie.

Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu skarżącego, że w postępowaniu przed [...]PWIS doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. wskazując, że w sposób wyczerpujący organ ten przedstawił uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji.

Organ odwoławczy podkreślił następnie, że kara nakładana na podstawie art. 103 ust. 1 ustawy ma charakter obligatoryjny, wynikający z faktu naruszenia wymagań określonych w tym artykule.

Podkreślając, że kary zastosowane w przypadku naruszenia prawa żywnościowego powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające (art. 17 ust. 2 tiret 3 rozporządzenia nr 178/2002), GIS wskazał na prawidłowe ustalenie wysokości kar nałożonych na skarżącego. Zaznaczył przy tym wskazując na treść art. 103 ust. 1 pkt 1 oraz art. 103 ust. 1 pkt 1b lit.c) ustawy, że biorąc pod uwagę wysokość przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2018 r. możliwe było wymierzenie kary pieniężnej w wysokości do 137 550,90 zł za każde przewinienie.

Organ odwoławczy podkreślił, że samodzielną podstawą do określenia wymiaru kary w przedmiotowej sprawie był art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy, ponieważ naruszenia dotyczą określonego środka spożywczego lub kategorii środków spożywczych, a nie konkretnej partii żywności, co wyklucza określenie wymiaru kary w oparciu o przepis art. 103 ust. 2 pkt 1 ustawy. GIS stwierdził również, że organ I instancji w prawidłowy sposób dostosował się do przesłanek wymiaru kary, wymienionych w art. 104 ust. 2 ustawy.

W skardze na powyższą decyzję GIS z dnia [...] marca 2020 r. skarżący wniósł o jej uchylenie w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez nieuchylenie decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie wymierzenia skarżącemu kar pieniężnych, w sytuacji obarczenia tej decyzji rażącymi naruszeniami przepisów prawa, które zostały powtórzone w zaskarżonej decyzji, co dotyczy:

1) art. 103 ust. 1 pkt 1, pkt 1b lit. c) oraz art. 104 ustawy przez wydanie zaskarżonej decyzji pomimo braku podstaw do przyjęcia, że strona posługiwała się niezgodnymi z prawem oświadczeniami zdrowotnymi lub żywieniowymi, a ponadto nałożenie dwóch oddzielnych kar za nieodróżnione pod względem ustaleń stanu faktycznego zdarzenia, opisane w dwóch oddzielnych przepisach;

2) art. 2 ust. 2 pkt 4 Rozporządzenia nr 1924/2006 przez całkowite pominięcie definicji oświadczenia żywieniowego, a w konsekwencji niedokonanie zgodnych z prawem ustaleń w zakresie kwalifikacji prawnej poszczególnych treści, uznanych za niedozwolone, a przez to łączne potraktowanie wszystkich uchybień, za które wymierzono de facto dwie oddzielne kary;

3) art. 84 § 1 k.p.a. oraz art. 78 ust. 4 ustawy, przez niezasięgnięcie w niniejszej sprawie opinii właściwej instytucji, wyznaczonej przez ministra właściwego do spraw zdrowia;

4) rażące naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez dokonanie dowolnych ustaleń faktycznych, nieznajdujących potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, którego nie można uznać za kompletny, co w szczególności dotyczy braku wyjaśnienia w treści uzasadnienia, które z wymienianych w jej treści sformułowań zostało uznane za niedozwolone oświadczenie żywieniowe, a które za oświadczenie zdrowotne.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona decyzja nie precyzuje, jakiego rodzaju uchybienia miały uzasadniać nałożenie kary na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy, a jakie na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1b lit. c). Zdaniem skarżącego za niedopuszczalne należy zatem uznać wydanie decyzji, która powinna opierać się na naruszeniach dotyczących konkretnych produktów, bez ustalania tych naruszeń w odniesieniu do konkretnych produktów. Chodzi przy tym nie tylko o proste przytoczenie sformułowań, mających budzić wątpliwości. Zasadnicze znaczenie ma dokonanie prawidłowej kwalifikacji prawnej każdego ze zdarzeń, za które nakładana jest kara, bowiem obecnie obowiązujący system prawny nie dopuszcza możliwości karania za "całokształt", co zdaje się sugerować zaskarżona decyzja. Skarżący podniósł, że organy jednolicie ujęły oświadczenia zdrowotne i żywnościowe, w ogóle nie uwzględniając wyłączeń wynikających z odrębności obu kategorii oświadczeń. Szczególnego podkreślenia w ocenie skarżącego wymaga fakt, że znakomita większość zakwestionowanych sformułowań dotyczy szeroko rozumianego samopoczucia, co trudno uznać za powiązane z medycyną czy lecznictwem. Tego rodzaju sformułowania trudno uznać za mogące stanowić oświadczenie zdrowotne lub żywnościowe, bowiem dotyczą aspektów aktywności z tym niezwiązanej.

W odpowiedzi na skargę GIS wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Zgodnie z nim, Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu Przewodniczący Wydziału VII Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarządzeniem skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, wyznaczając termin posiedzenia na dzień 26 listopada 2020 r.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2020 r., którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2020 r., wymierzającą M. K. prowadzącemu działalność pn. [...] karę pieniężną w łącznej wysokości 20 000 zł.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja GIS nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub też stwierdzenie jej nieważności.

Podzielając ustalenia faktyczne i ocenę materiału dowodowego dokonane przez organ odwoławczy podkreślić należy, że istotą sprawy zawisłej przed Sądem jest ocena, czy w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym organy inspekcji sanitarnej zasadnie nałożyły na skarżącego administracyjne kary pieniężne w związku z naruszeniem prawa żywnościowego.

Tytułem wstępu stwierdzić należy, że postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej nie jest uzależnione od postępowania w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości. Art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia stanowi, że kary pieniężne, o których mowa w art. 103 tej ustawy wymierza w drodze decyzji, właściwy państwowy wojewódzki inspektor sanitarny. Powołana ustawa nie przewiduje żadnej sytuacji, w której możliwość zastosowania kary byłaby uwarunkowana od wydania decyzji stwierdzającej naruszenie przepisów prawa żywnościowego. Nałożenie kary jest obligatoryjne w przypadkach określonych w ustawie, a przesłanką jej wymiaru jest nieprzestrzeganie wymagań w zakresie wprowadzania w błąd konsumentów i taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Pogląd, zgodnie z którym postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary na podstawie art. art. 103 ust. 1 pkt 1 i 1b lit. c) oraz art. 104 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia jest samoistne i nie wymaga odrębnego stwierdzania naruszenia przepisów prawa dominuje w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2203/15, Lex nr 2316278; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2335/15, Lex nr 2316279).

Zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 1 i pkt 1b lit. c) ustawy, kto nie przestrzega wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, w tym w zakresie prezentacji, reklamy i promocji, określonych w art. 33 ust. 3 i 4, art. 45 ust. 3 i 4, art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 52a, a także wymagań w tym zakresie określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 14 ust. 2 pkt 3, art. 22 ust. 1 pkt 3, art. 26 ust. 1 pkt 4, art. 27 ust. 6 pkt 2, art. 39 pkt 3 i art. 44 pkt 2, jak również - kto nie przestrzega wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, określonych w przepisach rozporządzenia (UE) nr 1169/2011, podlega karze pieniężnej w wysokości do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski".

Zgodnie z art. 52a ustawy, środki spożywcze mogą być znakowane oświadczeniami żywieniowymi i zdrowotnymi pod warunkiem spełniania wymagań określonych w rozporządzeniu nr 1924/2006. Definicja legalna "oświadczenia zdrowotnego" została zawarta w art. 2 ust. 2 pkt 5 tego rozporządzenia. Wskazany przepis stanowi, że oświadczenie zdrowotne oznacza każde oświadczenie, które stwierdza, sugeruje lub daje do zrozumienia, że istnieje związek pomiędzy kategorią żywności, daną żywnością lub jednym z jej składników, a zdrowiem. Ponadto oświadczenia zdrowotne obwarowane są obostrzeniami art. 3 rozporządzenia nr 1924/2006, i m.in. nie mogą być nieprawdziwe, niejednoznaczne lub wprowadzające w błąd. Oświadczenia zdrowotne muszą się również opierać na ogólnie przyjętych dowodach naukowych i być nimi potwierdzone (art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1924/2006). Natomiast w myśl art. 10 ust. 1 rozporządzenia 1924/2006, oświadczenia zdrowotne są zabronione, o ile nie są one zgodne z ogólnymi wymaganiami zawartymi w rozdziale II i wymaganiami szczególnymi zawartymi w niniejszym rozdziale oraz o ile nie zostało udzielone w odniesieniu do nich zezwolenie zgodnie z niniejszym rozporządzeniem i nie figurują w wykazie dozwolonych oświadczeń zawartym w art. 13 i 14.

Ramy prawne wyznaczone przez rozporządzenie nr 1924/2006 pozwalają przyznać rację organom inspekcji sanitarnej w niniejszej sprawie i zgodzić się z dokonaną oceną, co do niespełnienia przez skarżącego wymagań w nim określonych. Oświadczenia zdrowotne, które zostały zamieszczone w reklamie i prezentacji przedmiotowych suplementów diety, nie spełniają wymagań określonych w rozporządzeniu nr 1924/2006. Żadne z oświadczeń, wymienionych w protokole kontroli z dnia 13 maja 2019 r., nie jest ujęte w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 432/2012 z dnia 16 maja 2012 r. ustanawiającym wykaz dopuszczonych oświadczeń zdrowotnych dotyczących żywności, innych niż oświadczenia odnoszące się do zmniejszenia ryzyka choroby oraz rozwoju i zdrowia dzieci. Oświadczenia te (np. "zmniejsza ryzyko wystąpienia stanów zapalnych", "[...] zmniejsza także ryzyko powstawania uzależnień od różnych używek", "poprawa samopoczucia i redukcja zmęczenia", "lepsza sprawność umysłowa", "poprawa pamięci i lepsze zapamiętywanie", "chroni przed chorobami", "redukuje ryzyko związane z zachorowaniem na depresję oraz wpływa na podniesienie naturalnej odporności na stres", "działa antyoksydacyjnie", "reguluje poziom glukozy we krwi") bezsprzecznie sugerują zdrowotne właściwości kwestionowanych suplementów, wprowadzając tym samym w błąd potencjalnego odbiorcę reklamy lub prezentacji produktu. W ocenie Sądu, sposób prezentacji i reklama zakwestionowanych suplementów diety wskazują, że skarżący naruszył ww. przepisy obowiązującego prawa żywnościowego i podziela argumentację organów inspekcji sanitarnej co do nieprzestrzegania przez skarżącego wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, w tym w zakresie prezentacji, reklamy i promocji, określonych w art. 52a ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Oceniając prawidłowość nałożenia na skarżącego kary za nieprzestrzeganie wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych określonych w przepisach rozporządzenia nr 1169/2011 wskazać należy, że zgodnie z jego art. 8 ust. 2, podmiot prowadzący przedsiębiorstwo spożywcze odpowiedzialny za informację na temat żywności zapewnia obecność i rzetelność informacji na temat żywności zgodnie z mającym zastosowanie prawem dotyczącym informacji na temat żywności oraz z wymogami odpowiednich przepisów krajowych. Zgodnie z art. 7 ust. 1 lit. a) rozporządzenia 1169/2011, informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd, w szczególności: co do właściwości środka spożywczego (co do jego charakteru, tożsamości, właściwości, składu, ilości, trwałości, kraju lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji). Informacje na temat żywności muszą być rzetelne, jasne i łatwe do zrozumienia dla konsumenta (art. 7 ust. 2 rozporządzenia 1169/2011). Z zastrzeżeniem odstępstw przewidzianych w prawie Unii mającym zastosowanie do naturalnych wód mineralnych i żywności specjalnego przeznaczenia żywieniowego, informacje na temat żywności nie mogą przypisywać jakiemukolwiek środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania chorobom lub leczenia chorób ludzi bądź też odwoływać się do takich właściwości (art. 7 ust. 3 rozporządzenia 1169/2011). Powyższe ma zastosowanie także do reklamy i prezentacji środków spożywczych, w szczególności kształtu, wyglądu lub opakowania, zastosowanych materiałów opakowaniowych, sposobu ustawienia oraz otoczenia, w jakim są pokazywane (art. 7 ust. 4 rozporządzenia 1169/2011).

Biorąc pod uwagę przytoczone przepisy rozporządzenia 1169/2011 Sąd stwierdza, że oświadczenia zdrowotne zawierane przez skarżącego przy reklamie oraz prezentacji produktów, naruszały wskazane regulacje.

Podnieść należy, że zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 39 ustawy, suplementem diety jest "środek spożywczy, którego celem jest uzupełnienie normalnej diety, będący skoncentrowanym źródłem witamin lub składników mineralnych lub innych substancji wykazujących efekt odżywczy lub inny fizjologiczny, pojedynczych lub złożonych, wprowadzany do obrotu w formie umożliwiającej dawkowanie w postaci: kapsułek, tabletek, drażetek i w innych podobnych postaciach, saszetek z proszkiem, ampułek z płynem, butelek z kroplomierzem i w innych podobnych postaciach płynów i proszków przeznaczonych do spożywania w małych, odmierzonych ilościach jednostkowych, z wyłączeniem produktów posiadających właściwości produktu leczniczego w rozumieniu przepisów prawa farmaceutycznego".

Efekt fizjologiczny, w przypadku suplementu diety należy rozumieć jako optymalizację prawidłowych fizjologicznych funkcji organizmu (utrzymanie, wspomaganie, optymalizowanie), a nie przywracanie, odbudowę, zapobieganie, czy też modyfikację funkcji fizjologicznych, właściwych dla produktu leczniczego.

W konsekwencji prezentacja i reklama suplementów diety, zawierająca również oświadczenia zdrowotne, nie może sugerować konsumentowi, że suplementacja środków spożywczych zapobiegnie problemom zdrowotnym, a wręcz – tak jak w przedmiotowej sprawie – będzie miała właściwości lecznicze. Koniecznym jest, aby prezentacja i reklama suplementu diety podawała konsumentom rzetelną informację, zawierającą niezbędne dane wynikające z funkcji i przeznaczenia produktu, uwzględniając, że suplementy diety są przeznaczone dla osób zdrowych i mają na celu utrzymać bądź zachować podstawowe funkcje fizjologiczne organizmu, a nie zapobiegać chorobom bądź też je leczyć. W celu zaś przywrócenia bądź odzyskania właściwego stanu zdrowia stosuje się produkty lecznicze. W orzecznictwie sądów krajowych i Trybunału Sprawiedliwości jednoznacznie przyjmuje się, a pogląd ten podziela Sąd, że środek spożywczy nie może posiadać właściwości produktu leczniczego oraz nie przywraca, nie odbudowuje, ani też nie modyfikuje funkcji fizjologicznych organizmu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1902/2008; wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 272/15 - oba publ. Cbosa; wyrok TS z dnia 21 marca 1991 r. w sprawie C-369/8 Jean-Marie Delattre, publ. ECR 1991, s.1-01487, pkt 40).

Określenia stosowane przez skarżącego, takie jak: "[...] może być nieocenioną pomocą we wspieraniu leczenia fobii lub depresji", "roślina stosowana w medycynie [...] od tysięcy lat", "stosowana na artretyzm, zaburzenia snu, gruźlicę, zapalenie oskrzeli, bóle kręgosłupa, zaburzenia miesiączkowania, przewlekłe choroby wątroby", "działa jako środek uspokajający i wyciszający", "produkt można polecić również dlatego, że pomaga przy leczeniu, także profilaktyce chorób neurodegeneracyjnych takich jak Alzheimer", "pomaga utrzymać w zdrowiu pracę żołądka", "ma właściwości chemioprewencyjne co oznacza, że działa antynowotworowo", "suplement dopasowuje działanie do potrzeb twojego organizmu, dając pobudzenie lub wyciszenie", "skuteczny jest w leczeniu niepłodności u mężczyzn, podnosi poziom testosteronu, zwiększa ilość i ruchliwość plemników" – bezsprzecznie wprowadzały w błąd odbiorcę reklamy, czy też prezentacji produktu tj. potencjalnego konsumenta, co do właściwości przedmiotowych środków spożywczych.

Sąd podziela ocenę organów, że tak skonstruowane i przedstawione informacje wskazywały jednoznacznie na przypisywanie żywności właściwości leczniczych, których w myśl definicji, środki spożywcze, w tym suplementy diety, nie powinny posiadać. Skarżący dopuścił się tym samym naruszeń przepisów w zakresie prezentacji i reklamy oświadczeń zdrowotnych, które stwierdzają, sugerują lub dają do zrozumienia, że istniej związek pomiędzy kategorią żywności, daną żywnością lub jednym z jej składników, a zdrowiem.

W świetle powyższego za niezasadne należało uznać zarzuty skargi, wskazujące na nałożenie dwóch kar za jedno i to samo naruszenie. Podkreślić raz jeszcze należy, że prezentacja i reklama kwestionowanych suplementów diety zawierała niedopuszczalne oświadczenia zdrowotne (art. 52a ustawy i powołane wyżej przepisy rozporządzenia nr 1924/2006) oraz niedopuszczalne informacje, wskazujące na przypisywanie żywności właściwości leczniczych tj. wprowadzające w błąd konsumenta (wskazane wyżej przepisy rozporządzenia nr 1169/2011).

W niniejszej sprawie organ I instancji, uwzględniając okoliczności sprawy, w szczególności rodzaj i stopień stwierdzonych uchybień, wymierzył firmie skarżącego karę w łącznej wysokości należącej do niższych granic przewidzianych w art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia (łącznie 20 000 zł, przy maksymalnym możliwym wymiarze kary 137 550,90 zł za każde z dwóch przewinień). Przesłanką wymiaru kary jest nieprzestrzeganie wymagań w zakresie reklamy i prezentacji suplementu diety, ta zaś sytuacja - jak wskazano powyżej - miała miejsce w niniejszej sprawie.

Zdaniem Sądu, w postępowaniu w sposób niebudzący wątpliwości ustalono, że skarżący nie przestrzegał wymagań określonych w przepisach prawa żywnościowego (stwierdzone uchybienia po wydaniu decyzji nakazującej zapewnienie prawidłowej prezentacji i reklamy oferowanych suplementów sam usunął), stąd niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego.

Wbrew zarzutom skargi, w ocenie Sądu, organy w sposób prawidłowy zebrały i oceniły materiał dowodowy sprawy i zasadnie uznały, że w sprawie wystąpiły okoliczności uzasadniające nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 i pkt 1b lit. c) ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Ustalając wysokość tej kary, organ ma obowiązek uwzględnić: stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia i zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku spożywczym i wielkość produkcji zakładu (art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia).

Sąd orzekający w niniejszym postępowaniu za właściwą uznaje ocenę GIS, że stopień szkodliwości czynu, jakiego dopuścił się skarżący jest znaczny. Naruszenie przepisu, który ma na celu ochronę konsumenta należy do jednych z cięższych przewinień w zakresie prawa żywnościowego. Przypisywanie właściwości leczniczych produktom, które takich właściwości nie mają, może mieć istotny wpływ na zdrowie i życie ludzkie, gdyż informacje te mogą decydować o wyborze takich produktów przez konsumenta w stanach chorobowych. Również w grupie nabywców przedmiotowych produktów mogą znaleźć się osoby chore.

Oceniając stopień zawinienia, organy wzięły pod uwagę okoliczność, że skarżący jest podmiotem profesjonalnym, prowadzi działalność stacjonarną i wysyłkową poprzez stronę internetową o zasięgu ogólnopolskim, co pozwala na pozyskanie szerokiej grupy odbiorców. Poza tym działa na polskim rynku od 2005 r. znane mu więc powinny być reguły prawa żywnościowego w kwestii prawidłowego oznakowania środków spożywczych. Na ocenę stopnia zawinienia i przyjęcie, że był on znaczy, wpływ miał także fakt, że prezentacja i reklama dotyczyła aż dwudziestu suplementów diety.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał je za całkowicie chybione. Wbrew zarzutom w sprawie nie było konieczności powoływania biegłego. Art. 84 § 1 k.p.a stanowi, że gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Z przepisu tego wyraźnie wynika, że przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego nie jest obowiązkiem organu, a uprawnieniem. Organ administracji ma swobodę w korzystaniu z tego środka dowodowego gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga wiadomości specjalnych. Jeżeli natomiast skarżący chciał z takiej opinii fachowców skorzystać mógł sam (na swój koszt) zlecić sporządzenie badań laboratoryjnych, jak to ujął w skardze "z zakresu bezpieczeństwa i historii stosowania poszczególnych składników żywności".

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.