II SA/Gl 1086/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-04-22	
Data wpływu	2015-11-17	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Artur Żurawik /sprawozdawca/
Łucja Franiczek
Rafał Wolnik /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami	
Hasła tematyczne	Ruch drogowy	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2015 nr 0 poz 155; 129 ust. 1 pkt 13a; Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi P. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uprawnień do kierowania pojazdami 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie z art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 155, z późn. zm. – dalej u.k.p.), w związku z art. 49 ust. 1 pkt 2 u.k.p., w związku z art. 129 ust 1 pkt 13a) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137, z późn. zm. – dalej p.r.d.) oraz w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – dalej k.p.a.), po otrzymaniu wniosku z Komendy Powiatowej Policji w P. z dnia [...] r. o sprawdzenie kwalifikacji, skierował P. L. na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie kategorii "B" prawa jazdy.

W uzasadnieniu podano, że skierowanie na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje w ramach posiadanych uprawnień kategorii "B" prawa jazdy P. L. jest uzasadnione wystąpieniem uzasadnionych i poważnych zastrzeżeń co do kwalifikacji tej osoby. W P. miało miejsce zdarzenie drogowe, gdzie kierujący pojazdem Opel Vivaro o numerze rejestracyjnym [...] najechał na tył pojazdu Ford, który siłą odrzutu najechał na tył pojazdu Seat, który siłą odrzutu najechał na pojazd ciężarowy. Fakt przemieszczania aż trzech pojazdów świadczy o bardzo dużej prędkości pojazdu prowadzonego przez P. L., co doprowadziło do bardzo groźnego w skutkach zdarzenia. Ponadto kierujący nie posiadał przy sobie wymaganych dokumentów. Obsługujący zdarzenie funkcjonariusz stwierdził brak rozumienia przepisów prawa, znaków i sygnałów drogowych istotnych z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Od powyższej decyzji P. L. złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. W odwołaniu tym wskazał iż "brał udział" w kolizji drogowej kierując pojazdem służbowym Opel Vivaro. Widział czerwone światło, jednak z powodu nieuwagi i pomimo poruszania się z prędkością "nieprzekraczającą 30 km/h" oraz "mimo szybkiej reakcji" nie zdążył wyhamować - po nagłym hamowaniu pojazdu poprzedzającego. Nieznacznym uszkodzeniom uległo auto poszkodowanego oraz Opel Vivaro, prowadzony przez Odwołującego się. Nie został naruszony "drastycznie" żaden przepis z zakresu ruchu drogowego. Zrzucił Policji, że wniosek nie wyjaśnia dokładnie wszystkich okoliczności. Ponadto nie zapewniono mu prawa do obrony poprzez "pisemne" złożenie zastrzeżeń, nie wzywano na świadka "policjanta", nie powołano rzeczoznawcy, nieprawdziwe ma być twierdzenie o najechaniu przez Seata na "pojazd ciężarowy". Załączył m. in. oświadczenia trzech świadków zdarzenia i zdjęcia kierowanego pojazdu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną m. in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 99 ust. 1 pkt 1 w zw. z art 139 u.k.p. oraz art. art. 129 ust. 2 pkt 13a p.r.d. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu podano m. in., że zarzut uniemożliwienia udziału w postępowaniu jest całkowicie chybiony, a przedstawiane dokumenty są sprzeczne z innymi dowodami. P. L. przyjął mandat karny na kwotę 500 złotych, co oznacza zakończenie czynności dowodowych prowadzonych na miejscu zdarzenia. Nie można jednoznacznie wskazać prędkości przed rozpoczęciem hamowania i w momencie uderzenia poprzedzającego pojazdu, natomiast na pewno była ona w momencie rozpoczęcia hamowania niedostosowana do warunków i zapewne znacznie większa od sugerowanej w odwołaniu (maksymalnie 30 km/h) skoro pojazd poprzedzający uderzył w kolejny (Seata Ibiza), a ten jeszcze w kolejny. To dodatkowe, trzecie uderzenie, kwestionowane w odwołaniu, nie ma znaczenia przesądzającego. Już dwa kolejne zderzenia przed samym wjazdem na skrzyżowanie drogi krajowej świadczą o tym, iż tylko z bardzo dużą dozą szczęścia uniknięto groźnych skutków zdarzenia.

Skargę na powyższą decyzję złożył P. L., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, błędną ocenę materiału dowodowego, dokonanie analizy i interpretacji materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w sposób wybiórczy oraz dowolny,

- naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 99 ust. 1 pkt 1 u.k.p., polegające na przyjęciu błędnej wykładni tego przepisu, na wadliwym uznaniu, iż istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do kwalifikacji P. L. jako kierowcy, a tym samym skierowaniu go na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy z zakresie kategorii "B" prawa jazdy.

W uzasadnieniu podano m. in., że zarówno decyzja organu pierwszej instancji, jak i utrzymująca ją w mocy decyzja Kolegium, naruszają ww. przepisy prawa, stąd winny być wyeliminowane z obrotu prawnego. Niewątpliwie w dniu [...] r. doszło do kolizji drogowej na skrzyżowaniu, której sprawcą był P. L. kierujący pojazdem służbowym Opel Vivaro, co potwierdza przyjęcie przez niego mandatu karnego w wysokości 500 zł oraz ukaranie 6 punktami karnymi. Do tego typu kolizji dochodzi bardzo często, jednakże do rzadkości należy korzystanie przez Policję z uprawnienia zawartego w art. 129 ust. 2 pkt 13a p.r.d. Zastrzeżenia co do kwalifikacji osoby winny być uzasadnione i poważne, a więc nie każde wykroczenie spełnia te przesłanki, a nawet popełnienie kilku wykroczeń przez kierowcę nie musi powodować ich spełnienia, o ile w określonym czasie nie przekroczył on dopuszczalnego limitu punktów karnych. Jeśli już jednak doszło do sformułowania stosownego wniosku przez Policję i przesłania do właściwego starosty powinien on dokładnie wyjaśnić sprawę. Decyzja o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji nie ma charakteru związanego, co oznacza, że właściwy starosta w przypadku złożenia wniosku przez organ do tego uprawniony ma wybór co do możliwości skierowania kierującego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji lub odstąpienie od takiego skierowania. Powstaje pytanie, czy przy tak mocnym uderzeniu sugerowanym przez organ, zaistniałyby tak małe szkody.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Z kolei w świetle art. 99 ust. 1 pkt 1 u.k.p. starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do ich kwalifikacji. Art. 129 ust. 2 pkt 13a) p.r.d. natomiast stwierdza, że policjant, w związku z wykonywaniem czynności określonych w ust. 1 (czuwanie nad bezpieczeństwem i porządkiem ruchu na drogach, kierowanie ruchem i jego kontrolowanie), jest uprawniony m. in. do występowania do starosty z wnioskiem o skierowanie kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na egzamin sprawdzający kwalifikacje, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do kwalifikacji tej osoby.

Ochrona bezpieczeństwa ruchu drogowego wymaga, aby organ uprawniony do wydawania uprawnień do prowadzenia pojazdów czuwał nie tylko nad tym, aby otrzymały je osoby mające odpowiednie kwalifikacje, ale także kontrolował, czy nie utraciły one wymaganych warunków. Przy tym, jak stwierdza się w orzecznictwie (np. wyrok WSA w Białymstoku z 28 maja 2014 r., II SA/Bk 137/14) podstawą wystąpienia z wnioskiem o sprawdzenie kwalifikacji może być zarówno jedno, jak i wielokrotne naruszanie przez kierującego przepisów ruchu drogowego nawet, jeżeli w określonym czasie nie przekroczył on dopuszczalnego limitu punktów karnych.

Przyjmuje się również, że organ na podstawie zebranego w postępowaniu materiału dowodowego winien w sposób szczegółowy wskazać i wyjaśnić w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, że istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do kwalifikacji niezbędnych do prowadzenia pojazdów, wymagające sprawdzenia kwalifikacji w drodze egzaminu (np. wyrok WSA w Warszawie z 19 marca 2015 r., VII SA/Wa 1858/14).

W tym kontekście warto przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 31 grudnia 2003 r. w Lublinie) z dnia 17 maja 1994 r., sygn. SA/Lu 1921/93, LEX nr 26517. Zawarto tam ogólne reguły dotyczące postępowania dowodowego. Stwierdzono m. in., że z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, iż postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany nie tylko na wniosek, ale i z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Przed rozpatrzeniem materiału dowodowego organ jest obowiązany do wysłuchania wypowiedzi stron co do przeprowadzonych dowodów, zgromadzonych materiałów oraz wszystkich zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą w Kodeksie zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Zarówno w nauce, jak i w praktyce orzeczniczej, podkreśla się, iż swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj.:

- po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa,

- po drugie - ocena, powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego,

- po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny,

- po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z prawidłami logiki.

Organ odwoławczy pisze m. in., że nie można jednoznacznie wskazać prędkości przed rozpoczęciem hamowania i w momencie uderzenia poprzedzającego pojazdu, natomiast na pewno była ona w momencie rozpoczęcia hamowania znacznie większa od sugerowanej w odwołaniu (maksymalnie 30 km/h), skoro pojazd poprzedzający uderzył w kolejny (Seata Ibiza), a ten w jeszcze kolejny. Ustalanie prędkości jazdy przed zdarzeniem jest możliwe, jednak tylko i wyłącznie w sytuacji, kiedy zostały zabezpieczone odpowiednie dowody, przede wszystkim ślady hamowania, stan powierzchni jezdni (mokra, sucha) i na tą okoliczność biegły przeprowadził odpowiednie symulacje i wyliczenia. Takie ustalenia wymagają wiedzy specjalistycznej. Organ arbitralnie wypowiedział się w tej kwestii, pomimo braku uprawnień i braku materiału dowodowego, kwestionując stanowisko skarżącego. Uwidocznione na zdjęciach uszkodzenia pojazdu, które były niewielkie, nie są spójne ze stanowiskiem organu, który arbitralnie przyjął prędkość dużo wyższą niż 30 km/h. Poprzedzające pojazdy mogły zderzyć się nie tylko w sytuacji, kiedy były całkowicie unieruchomione i po tym, jak w ostatni z nich uderzył pojazd skarżącego. Mogło się bowiem zdarzyć, że poprzedzający pojazd tuż przed zdarzeniem był w niewielkim ruchu (skarżący twierdzi, że nagle hamował), więc nie trzeba było dużej prędkości i dużej siły, by spowodować przepchnięcie go do przodu oraz uderzenie w kolejny pojazd. Wprawienie w ruch pojazdu już poruszającego się, choćby z minimalną prędkością, nie wymaga takiej prędkości i siły uderzenia, jak w przypadku pojazdu całkowicie unieruchomionego i to jeszcze z zaciągniętym hamulcem ręcznym.

Jak sytuacja wyglądała jednak w praktyce, tego ustalić jednoznacznie na podstawie zgromadzonych dowodów nie można, a przez to arbitralne wywody organu, wymagające wiadomości specjalnych, nie mogą zostać zaakceptowane. Jeśli Policjant uważał, że należy w tym zakresie przeprowadzić dalsze czynności w postępowaniu administracyjnym (oprócz ukarania sprawcy mandatem), to miał możliwość takiego zabezpieczenia dowodów, aby możliwe było przeprowadzenie rzetelnego postępowania administracyjnego, spełniającego standardy konstytucyjne, a nie opartego jedynie na domysłach organów, wyliczających samodzielnie rzekomą prędkość pojazdu.

Organ odwoławczy stwierdził, że możliwe jest przeprowadzenie przeciwko zebranym w sprawie dokumentom przeciwdowodu – takim przeciwdowodem mógłby w szczególności być wyrok uniewinniający, gdyby odwołujący się odmówił zapłaty mandatu i sprawa trafiłaby do Sądu. Nie każde ukaranie mandatem musi jednak skutkować przeprowadzeniem postępowania administracyjnego w celu skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje. To rzeczą Policji i organu administracyjnego jest takie zebranie w sprawie materiału dowodowego, by uzasadnić spełnienie szczególnych wymogów będących podstawą materialną decyzji. Skutki zaniedbań w zakresie zabezpieczenia i zgromadzenia materiału dowodowego nie mogą obciążać kierowców. Nie przesłuchano przy tym żadnego świadka zdarzenia.

Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu.

Wszystkie te uchybienia wskazanym wyżej przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania, w szczególności przeprowadzając dostępne dowody, w tym odbierając zeznania ustalonych świadków, oraz zapewniając, by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu.

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (200 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.