II OSK 1454/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-07-27	
Data wpływu	2017-06-13	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Barbara Adamiak /przewodniczący sprawozdawca/
Izabela Bąk-Marciniak
Paweł Miładowski	
Symbol z opisem	6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	VIII SA/Wa 129/17	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 446; art. 25 ust 2; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym	
Sentencja
Dnia 27 lipca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 129/17 w sprawie ze skargi Rady Miejskiej w G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia [...] października 2016 r. nr [...] oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 marca 2017r. sygn. akt VIII SA/Wa 129/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Rady Miejskiej w G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z [...] grudnia 2016r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w G. z [...] października 2016r. nr [...], oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] grudnia 2016 roku, nr [...] Wojewoda Mazowiecki stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] października 2016 roku w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym T. N.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazywał, że Rada Miejska w G. w dniu [...] października 2016 roku na podstawie art. 25 ust.2 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym( DZ.U z 2016 roku, poz. 446 ze zm. dalej jako ustawa) podjęła uchwałę o odmówieniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym T. N., zatrudnionym w Starostwie Powiatowym w G.

W uzasadnieniu rada stwierdza, że w sprawie nie zachodzi co prawda negatywna przesłanka wskazana w przepisie art. 25 ust.2 ustawy, to jednak ma ona prawo badać motywy pracodawcy zmierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym. Zdaniem rady motywy te zostały wskazane bardzo ogólnie i nie przedstawił stanowiska wobec odpowiedzi na zarzuty, jakie przedstawił pracownik oraz nie wskazał konkretnych okoliczności, zdarzeń, które stanowiłyby podstawę utraty zaufania. Rada wskazała, że ,, trudno przyjmować, że pracownik z takim stażem pracy na jednym stanowisku nagle miałby utracić zdolność kierowania podległym mu wydziałem ‘’.

Wojewoda powołał się na treść art. 25 ust.2 ustawy, która stanowi, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Wskazywał na poglądy omawiane w literaturze, iż jeżeli organ stanowiący ustali, że pracodawca zamierza rozwiązać stosunek pracy radnego wskutek okoliczności, które nie są zdarzeniami związanymi z wykonywaniem przez radnego mandatu, to rada gminy nie ma prawa odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Akceptacja odmiennej interpretacji pozostaje w sprzeczności z ratio legis omawianych przepisów ustrojowych ustaw samorządowych. Rolą regulacji prawnych jest umożliwienie radnym skutecznego i bezpiecznego sprawowania ich funkcji. Oznacza to, że intencją ustawodawcy nie było wprowadzenie bezwarunkowej i bezwzględnej ochrony trwałości stosunku pracy radnego w okresie wykonywania mandatu, tylko wprowadzenie ochrony w ograniczonym zakresie. Zakres ten wyznaczają wyłącznie zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego.

Organ nadzorczy podzielił powoływane poglądy z literatury. Nadto odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych. W wyroku WSA w Krakowie z 26 lutego 2013 roku, syg. akt III SA/Kr 1219/12 gdzie sąd stwierdził, że wprawdzie art. 25 ust.2 ustawy nie określa żadnych warunków ani kryteriów, jakimi miałaby się kierować rada gminy przy wyrażaniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego lub jego odmowie, jednak kompetencja rady gminy do odmowy wyrażania zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie daje prawa do odmowy w każdej sytuacji. Motywy odmowy wyrażenia zgody muszą być zgodne z zasadami porządku prawnego oraz mieć oparcie w stanie faktycznym dotyczącym rozwiązania stosunku pracy. Podobne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2012 roku, syg. akt II OSK 870/12 gdzie stwierdził, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie posiada legitymacji w zakresie odmowy wyrażania zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego, jeśli przyczyną tego rozwiązania są okoliczności, które nie pozostają w związku przyczynowo – skutkowym z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego. Jeśli jednak w takim przypadku do odmowy dojdzie, to konsekwencją takiego stanu rzeczy jest prawo pracodawcy do zaskarżenia uchwały jako niezgodnej z obowiązującym prawem i naruszającej interes pracodawcy.

W przedmiotowej sprawie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Rada przyznaje, że przyczyny podane przez Starostę G. nie mają związku z wykonywaniem mandatu radnego. Ponadto organ nadzoru zauważył, że nawet gdyby przyjąć, że rada ma prawo badać motywy pracodawcy( z czym organ nadzoru się nie zgadza), to treść uzasadnienia uchwały nie daje argumentów do pozytywnej oceny rady. Wojewoda wskazywał, że skoro organ twierdził, że starosta nie przedstawił szczegółowych motywów swojej decyzji, to winien go wezwać do uzupełnienia stanowiska. Nadto wojewoda wskazywał, że uzasadnienie uchwały zawiera subiektywną ocenę sprawy oraz osoby radnego, a zupełnie niezrozumiałym jest wskazywanie na jeden z motywów rozstrzygnięcia jest przyjęcie, że przyczyną odmowy jest zamiar zapewnienia radnemu ,, stabilnej sytuacji zawodowej’’.

Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody orzekające nieważność uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia [...] października 2016 roku w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym T. N. odpowiada prawu.

Podstawą materialnoprawną orzekania przez organ nadzoru był przepis art. 91 ust.1 ustawy, który stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Przedmiotem kontroli nadzorczej Wojewody była uchwała Rady Miejskiej w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym T. N. Zgodnie z art. 25 ust.2 ustawy rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.

Należy zauważyć, iż w każdym przypadku niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy powinno być wykazane, że wykonywanie przez pracownika mandatu radnego, choćby w najmniejszym stopniu determinuje decyzję pracodawcy o wypowiedzeniu umowy pracę. Szczególna ochrona stosunku pracy radnego ujęta w art. 25 ust.2 ustawy ma na celu zapewnienie swobodnego i skutecznego sprawowania funkcji radnego. Nie jest to jednak tożsame z zabezpieczeniem radnego, chroniącym go bezwzględnie przed utratą pracy. Rada gminy podejmując uchwałę nie może ingerować w uprawnienia pracodawcy do zakończenia stosunku pracy z radnym. Ochrona stosunku pracy jest uzasadniona wyłącznie w sytuacji gdy zostanie udowodnione, że do rozwiązania stosunku pracy nie doszłoby gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego. Poprzez art. 25 ust.2 ustawy ustawodawca powierzył radzie funkcję kontrolną, uprawniającą do ingerencji w indywidualny stosunek pracy łączący pracodawcę z pracownikiem – radnym. W ten sposób przyznał pracownikom radnym szczególną ochronę, której celem jest zapewnienie radnemu swobody w wykonywaniu mandatu, a nie tworzenie szczególnych przywilejów w zakresie trwałości stosunku pracy. Ochrona trwałości stosunku pracy radnego nie ma charakteru bezwzględnego. Oznacza to, że jeżeli podstawą odmowy nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, rada gminy ma obowiązek wykazać przyczyny usprawiedliwiające odmowę wyrażenia zgody z uwagi na status radnego i nie może się ograniczać do oceny, czy podane przez pracodawcę przyczyny uzasadniają rozwiązanie stosunku pracy z radnym( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2016 roku, syg. akt II OSK 211/16, z 6 lipca 2016 roku, syg. akt II OSK 847/16).

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd przyznał rację organowi nadzoru, iż podjęta uchwała jest sprzeczna z prawem - art. 25 ust.2 ustawy. Sama skarżąca wskazuje w uzasadnieniu uchwały i skargi, iż nie zachodziła wprost ustawowa przesłanka negatywna określona w art. 25 ust.2 ustawy. Jednocześnie Rada Miejska w swojej uchwale wskazuje na to, iż motywy rozwiązania stosunku pracy zostały wskazane ogólnie, a T. N. odniósł się do wyników audytu, który miał być dowodem, że pracodawca utracił zaufanie do pracownika. Nadto Rada Miejska podnosiła, że nie ma dowodów, że pracownik – radny T. N. wyrządził pracodawcy szkodę w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, bądź dopuścił się czynu karalnego.

W ocenie Sądu nie można podzielić stanowiska Rady Miejskiej, że motywy rozwiązania stosunku pracy są wskazane ogólnie. Starosta przeprowadził audyt, a jego negatywne wyniki mogą stanowić podstawę do rozwiązania stosunku pracy. Należy zauważyć, iż weryfikacja okoliczności stanowiących podstawę rozwiązania stosunku pracy i ocena ich zasadności należy do właściwego sądu pracy, jeżeli powstaje spór na tym tle.

W ocenie Sądu miałoby to znaczenie tylko w tym kontekście, że gdyby rada wykazała, iż podane okoliczności przez pracodawcę są pozorne, a rzeczywistym powodem rozwiązania stosunku pracy są okoliczności związane z wykonywaniem mandatu radnego. W toku przeprowadzonego postępowania nie wykazano aby taki związek między działaniami T. N. w ramach wykonywania mandatu, a podstawą rozwiązania stosunku pracy miały miejsce.

Z tego względu podnoszone w skardze zarzuty błędnej wykładni przepisu art. 25 ust.2 ustawy nie znajdują potwierdzenia. Należy zauważyć, iż w sprawie nie ma sporu o wykładnię tego przepisu, a o jego zastosowanie. Przez błędną wykładnię przepisu prawa należy rozumieć niewłaściwe odczytanie treści przepisu, mylne zrozumienie jego treści lub znaczenia, a zatem niewłaściwą interpretację normy prawnej według reguł wykładni. Nadto skarżąca winna przedstawić, jak dany przepis winien być odczytywany. W ocenie Sądu z uzasadnienia skargi wynika, że skarżąca zmierza do wykazania, iż doszło do naruszenia prawa materialnego i błędnie zostały zastosowane przepisy art. 25 ust. 2 i art. 91 ust.1 i 3 ustawy przez organ nadzoru. Błędne zastosowanie, bądź niezastosowanie przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego tych ustaleń, czy też szerzej dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważy skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa są bezpodstawne.

Co prawda skarżąca wskazywała na naruszenie przepisów art. 7 -10 i 77 § 1 k.p.a. i podnosiła, że organ nadzoru nie zbadał i nie ustalił, czy rada podejmowali działania mające na celu zbadanie motywów pracodawcy, stanowiących podstawę do wnioskowania o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Ten zarzut nie mógł okazać się skuteczny ponieważ skarżąca w żadnym stopniu nie podważa ustaleń faktycznych w sprawie, iż wniosek pracodawcy o rozwiązanie stosunku pracy nie ma żadnego związku z wykonywaniem mandatu radnego przez T. N. Skarżąca w ramach tego zarzutu winna wykazać w sposób konkretny wpływ zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.

W sytuacji gdy doszło do naruszenia prawa przez radę – art. 25 ust.2 ustawy, które ma charakter istotny, to organ nadzoru miał podstawy do zastosowania art. 91 ust.1 ustawy.

Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.

Rada Gminy w G. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- rażące naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w zw. z art. 148 ppsa w zw. z art. 91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. 2016.446), poprzez oddalenie skargi, nie uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru i uznanie, iż uchwała nr XXI/184/16 Rady Miejskiej w G. z dnia [...] października 2016r. w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym jest sprzeczna z prawem, podczas gdy uchwała w żaden sposób nie narusza prawa, zatem skarga była zasadna i winna zostać uwzględniona , a akt nadzoru uchylony,

- rażące naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w zw. z art. 148 ppsa w zw. z art. 25 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez oddalenie skargi, nie uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru poprzez błędne przyjęcie, iż Rada Miejska w G. nie mogła odmówić wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym z uwagi na chęć zapewnienia stabilnej sytuacji zawodowej radnemu gdyż podstawa rozwiązania stosunku pracy nie była związana z wykonywaniem mandatu radnego,

- rażące naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w zw. z art. 148 ppsa w zw. z art. 91 ust.3 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez oddalenie skargi i nie uchylenie zaskarżonego aktu, w sytuacji, gdy rozstrzygniecie nadzorcze wojewody nie zawierało istotnych okoliczności faktycznych i zawierało sprzeczne z rzeczywistym stanem sprawy przyjęcie, że Rada nie podjęła żadnych kroków formalnych aby uzyskać wyjaśnienie co do stanowiska Starosty G. związanego z przyczynami rozwiązania stosunku pracy z radnym, podczas gdy prowadzono postepowanie wyjaśniające w ramach działań przewodniczącego Rady oraz komisji stałych Rady, zaś Starosta został zaproszony na sesję Rady , na której była podejmowana uchwała , lecz na nią nie przybył,

- rażące naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 7-10, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 91 ust.5 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez oddalenie skargi i nie uchylenie zaskarżonego aktu, przez błędne uznanie, że zaniechanie przez organ nadzoru podjęcia jakichkolwiek działań mających na celu dokonanie ustaleń faktycznych związanych z ustaleniem, czy Rada Miejska i radni podejmowali działania mające na celu zbadanie motywów pracodawcy, stanowiących podstawę do wnioskowania o wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, co stanowiło o nieobiektywnym zbadaniu przez organ nadzoru sprawy – nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia .

Na tych podstawach wnosiła o :

- uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie VIII Wydział Zamiejscowy w Radomiu z dnia 9 marca 2017r., sygn. akt: VIII SA/Wa 129/17, i uchylenie na podstawie art. 188 ppsa rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2016r. nr [..] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia [...] października 2016r. nr [...]

- ewentualnie

uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie VIII Wydział Zamiejscowy w Radomiu ,

- zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 148 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Artykuł 148 reguluje rodzaj środka prawnego stosowanego przez sąd administracyjny wobec zaskarżonego aktu nadzoru, przy czym zastosowanie środka prawnego wobec zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie opiera się na wyliczeniu rodzajów naruszenia przepisów prawa, które daje podstawę do uwzględnienia skargi przez odesłanie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. a i c nie ma zastosowania do stosowania środka prawnego uchylenia aktu nadzoru. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny, skoro sąd nie był związany przy rozpoznaniu sprawy tą regulacją rodzaju naruszeń prawa.

Artykuł 148 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określa rodzajów naruszenia przepisów prawa, wymaga zatem wyprowadzenia naruszeń prawa z regulacji właściwości i podstaw stosowania przez organ nadzoru środków nadzoru. Według art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna. Artykuł 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym również nie określa rodzaju naruszenia prawa, które daje podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały, a jedynie w art. 91 ust. 4 wyłącza jej zastosowanie w przypadku nieistotnego naruszenia prawa. Wymaga to zatem wyprowadzenia rodzaju naruszeń prawa, które uzasadniają zastosowanie sankcji nieważności uchwały, a w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego. Zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności, organy samorządu terytorialnego związane są przepisami prawa. Organ samorządu terytorialnego narusza przepisy prawa, jeżeli podejmuje działanie z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa wyznaczających właściwość organu do podjęcia uchwały, przepisów prawa regulujących treść uchwały, przepisów prawa regulujących procedurę podjęcia uchwały. Daje to zatem podstawy do zastosowania środka nadzoru.

Postawiony zarzut naruszenia art. 148 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 1 i art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie jest zasadny. Według art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym "Rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu". Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie zostało wydane z naruszeniem art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym prawidłowo organ ocenił, że Rada Miejska nie była uprawniona do odmowy wyrażenia zgody z uwagi na ogólnikowość wniosku o wyrażenie zgody. Argument dotyczący wyników audytu jest dostatecznie mocny, pozbawia możliwości odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Nie można zatem podzielić stanowiska, że organ nadzoru naruszył art. 91 ust. 1 a ustawy o samorządzie gminnym. Należy podzielić stanowisko przyjęte w orzecznictwie sądowym o rozdzieleniu właściwości i przypisaniu właściwości sądom pracy rozstrzygnięcia sporu dotyczącego zasadności wypowiedzenia umowy o pracę. Uchwała rady o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie rozstrzyga, czy radny ma być zwolniony, a jedynie usuwa przeszkodę na rozwiązanie stosunku pracy i pozwala na rozwiązanie stosunku pracy z radnym przez pracodawcę, do którego należy ocena przyczyn wypowiedzenia, a w razie rozwiązania stosunku pracy rozstrzygnięcie sporu będzie należało do właściwości sądu powszechnego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 148 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 3 i ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. O braku ustaleń faktycznych można wywodzić tylko w określonych okolicznościach prawnych. Audyt i jego wyniki nie mogą być przedmiotem oceny organu nadzoru. Jego jednak wynik uzasadniał wystosowanie wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Rada nie miała uprawnień do oceny znaczenia audytu do podważenia zasadności wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Ocena przez organ nadzoru podjęcia uchwały z naruszeniem art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jest w pełni prawidłowa. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym można wyprowadzić normę, że rada gminy nie może odmówić wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, także wówczas, gdy podstawą rozwiązania tego stosunku są inne zdarzenia, które nie są związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, jednakże podstawę odmowy wyrażenia zgody mogą stanowić przyczyny, które usprawiedliwiają sprzeciw rady wobec zamiaru prawodawcy rozwiązania stosunku pracy z radnym z uwagi na jego status. Ochrona trwałości stosunku pracy radnego nie ma bowiem charakteru bezwzględnego. Oznacza to, że jeżeli podstawą odmowy nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, rada gminy ma obowiązek wykazać przyczyny usprawiedliwiające odmowę wyrażenia zgody z uwagi na status radnego i nie może ograniczać się do oceny, czy podane przez pracodawcę powody uzasadniają rozwiązanie stosunku pracy z radnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 211/16). Rada nie wykazała przyczyn usprawiedliwiających odmowę wyrażenia zgody. Ogólnikowe wskazanie w pełni pozytywnej oceny pracy radnego, zapewnienie stabilności stosunku pracy, nie można uznać za usprawiedliwiające odmowę wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.