Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Magdalena Dobek – Rak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. sp. z o.o. z siedzibą w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 71/23 w sprawie ze skargi J. sp. z o.o. z siedzibą w N. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 grudnia 2022 r. nr 1174/2022 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 13 czerwca 2023 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 71/23, oddalił skargę J. sp. z o.o. z siedzibą w N. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 7 grudnia 2022 r., nr 1174/2022, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy z 16 września 2022 r., nr 420/2022, którą organ, na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186), zwanej dalej Prawem budowlanym, nakazał skarżącej rozbiórkę hali o konstrukcji stalowej o funkcji ujeżdżalni koni, wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, na działce nr [...] w miejscowości K., w gminie O..

Ze wskazanych rozstrzygnięć wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy postanowieniem z 23 października 2018 r., nr 255/2018, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie hali o konstrukcji stalowej o funkcji ujeżdżalni, usytuowanej na działce nr [...] w miejscowości K., w gminie O., oraz zobowiązał inwestora do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, w tym czterech egzemplarzy projektu budowlanego. Postanowieniem z 13 lutego 2019 r., nr 193/2019, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał postanowienie organu pierwszej instancji w mocy, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 14 sierpnia 2019 r., II SA/Wr 235/19, oddalił skargę na postanowienie organu odwoławczego.

Decyzją z 16 września 2022 r., nr 419/2022, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy nakazał inwestorowi rozbiórkę obiektu wyjaśniając, że pomimo wezwania do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonych przez inwestora dokumentach legalizacyjnych, stwierdzone wady nie zostały usunięte. Zdaniem organu, w projekcie budowlanym błędnie zakwalifikowano sporny obiekt do kategorii II obiektów budowlanych (budynki służące gospodarce rolnej, jak: produkcyjne, gospodarcze, inwentarsko-składowe), zamiast do kategorii VIII (inne budowle). Zaskarżoną decyzją Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji podtrzymując jego stanowisko odnośnie błędnie określonej kategorii obiektu, co uzasadniało nakazanie rozbiórki.

Sąd pierwszej instancji oddalając skargę wskazał, że kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie, czy sporny obiekt stanowi wiatę, jak twierdzi inwestor czy też inny obiekt budowlany, jak uznały organy. Odnosząc się do tak określonej kwestii spornej, Sąd Wojewódzki stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącej w niniejszej sprawie mamy do czynienia nie z wiatą, lecz z halą, jak wskazały organy. Sąd pierwszej instancji zauważył, że ze znajdującego się w aktach administracyjnych "Projektu budowlanego ujeżdżalni koni" z listopada 2019 r. wynika, że budynek ujeżdżalni posiada jedną kondygnację, wejścia znajdują się po podłużnych ścianach po obu stronach obiektu (budynek przejezdny) - (p.1.6 s. 17 projektu). Następnie projekt wskazuje, że "budynek ujeżdżalni koni ... wykonany został w technologii hali stalowej zakotwionej w ścianach fundamentowych (...). We frontowej części, przy ścianie południowej, szczytowej, wewnątrz budynku znajduje się taras widokowy, z którego istnieje wejście od strony podwórza, kubatura brutto 8226,43 m3 (s. 28 projektu). Fundamenty: Ławy schodkowe; konstrukcja hali oparta na słupach, kratownica stalowa nad tarasem, fundamenty (35 projektu)". Sąd Wojewódzki podkreślił, że treść zawiadomienia o wszczęciu postępowania potwierdza, że odnosiło się ono do sprawy budowy hali o konstrukcji stalowej o funkcji ujeżdżalni. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, kryta ujeżdżalnia dla koni to specjalnie zaprojektowany, zamknięty obiekt sportowy, w którym można prowadzić treningi jeździeckie oraz różnego rodzaju ćwiczenia i zawody związane z jeździectwem, niezależnie od warunków atmosferycznych. Dzięki zadaszeniu i ścianom kryta ujeżdżalnia chroni ludzi i zwierzęta przed deszczem, wiatrem, słońcem czy śniegiem, co pozwala na jej całoroczne użytkowanie. Ujeżdżalnia, zwłaszcza taka posiadająca antresolę, która pozwala obserwować z jej poziomu naukę jazdy na koniach, ujeżdżanie ich czy np. zawody hippiczne, nie może być uznana za budynek kategorii II, czyli za budynek służący gospodarce rolnej, jak: budynki produkcyjne, gospodarcze, inwentarsko-składowe. Nie służy bowiem do "przebywania tam na stałe inwentarza żywego (jeśli takie określenie jest dopuszczalne dla koni służących do jazdy wierzchem)", a do uprawiania sportów konnych. Sąd podzielił pogląd organów w tym zakresie, że charakter (możliwość wykorzystania) budynku zbliża go do hali sportowych lub widowiskowych.

W skardze kasacyjnej J. sp. z o.o. z siedzibą w N., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczyła podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:

- art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a., poprzez sporządzenie wadliwego, bo iluzorycznego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zaniechanie dokonania przez Sąd pierwszej instancji oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, poprzestanie na przyjęciu za własne ustaleń faktycznych organu w sytuacji, w której to właśnie błąd w ustaleniach faktycznych stanowił jeden z zasadniczych zarzutów skargi do WSA, zaniechanie wyjaśnienia przyczyn nieuwzględnienia tego zarzutu, brak ustosunkowania się i merytorycznego rozpoznania wszystkich zarzutów skarżącego - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał prawidłowo sprawy w wymaganym zakresie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do pominięcia istotnych okoliczności i zaakceptowania błędnie ustalonego stanu faktycznego sprawy;

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i art. 11 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi, w sytuacji gdy skarżona decyzja naruszała art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, mimo iż wydał on decyzję nieprzekonywującą co do racji, którymi kierował się organ przy jej wydaniu, kwestionowane rozstrzygnięcie jest niespójne z ustaleniami stanu faktycznego dokonanymi w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy, a ponadto przedstawiane stanowiska w wydawanych rozstrzygnięciach organu pierwszej instancji były sprzeczne, - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy bowiem na stan faktyczny sprawy, co powinno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.;

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na oddaleniu przez Sąd pierwszej instancji skargi skarżącego, mimo dokonania przez organy administracyjne błędnych ustaleń stanu faktycznego sprawy wskutek przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób niepełny i wybiórczy, bez wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, co skutkowało dokonaniem błędnych i sprzecznych z materiałem dowodowym ustaleń stanu faktycznego w zakresie: a) wadliwego uznania za organem pierwszej i drugiej instancji, że z materiału dowodowego wynika, iż na działce inwestor zrealizował obiekt w postaci hali o funkcji ujeżdżalni koni, podczas gdy materiał dowodowy potwierdza, że obiekt ten stanowi wiatę realizującą funkcję związaną z prowadzonym gospodarstwem rolnym (hodowla koni), a także agroturystyką; b) wadliwego ustalenia, iż obiekt stanowiący przedmiot postępowania jest halą, a nie wiatą, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym wydanych postanowień (m.in. postanowienie DWINB nr 193/2019 z dnia 13 lutego 2019 r.) czy protokołów oględzin jednoznacznie wynika, że na wcześniejszym etapie postępowania organy uznały i potwierdziły, iż istniejący obiekt stanowi wiatę realizującą funkcję związaną z prowadzonym gospodarstwem rolnym (hodowla koni), a także agroturystyką; c) niesłusznego kwestionowania zakwalifikowania spornego obiektu w całości do II kategorii obiektów budowlanych, podczas gdy kwalifikacja obiektu nie powinna być dokonywana w oderwaniu od funkcji jaką obiekt pełni w świetle ustalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności, gdy plan zagospodarowania przestrzennego został przygotowany pod legalizację inwestycji, a zaświadczenie wydane przez organ gminy potwierdza zgodność inwestycji z planem, a organ nadzoru budowlanego uznaje zaświadczenie za wiążące dla siebie - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów prawa materialnego skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:

- art. 151 i 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z trzecim wierszem tabeli załącznika do ustawy Prawo budowlane określającym kategorię II obiektów budowlanych, poprzez dokonanie zawężającej wykładni zaliczanych do kategorii II obiektów budowlanych, tj. służących gospodarce rolnej, określonych w Załączniku do Prawa budowlanego, podczas gdy wskazane przeznaczenie obiektów gospodarki rolnej jest wyłącznie przykładowe i obejmuje również inne działy gospodarki rolnej, w tym także hodowlę koni, która zgodnie z orzecznictwem stanowi dział produkcji rolnej;

i w konsekwencji powyższego:

- art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu względem skarżącego decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu, podczas gdy stanowi on wiatę realizującą funkcję związaną z prowadzonym gospodarstwem rolnym (hodowla koni), a także agroturystyką, a nie halę, a tym samym zakwalifikowanie obiektu do kategorii II było poprawne i nie było podstaw do orzekania w tym zakresie rozbiórki obiektu - co nastąpiło w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, stąd powinno skutkować uchyleniem decyzji organów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.;

- art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 11 uchwały Nr XLV/320/17 Rady Miejskiej w O. z dnia 29 czerwca 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy O. dla obrębów [...],[...],[...],[...],[...],[...] polegającej na jego niewłaściwej, bo zawężającej i nieproinwestorskiej wykładni, która nie uwzględnia, że w zakresie zabudowy zagrodowej możliwe jest wybudowanie wiaty realizującej funkcję związaną z prowadzonym gospodarstwem rolnym (hodowla koni), a także agroturystyką, która będzie zgodna z miejscowym planem, podczas gdy zaświadczenie wydane przez organ potwierdza, że wybudowana wiata pełniąca funkcję ujeżdżalni jest zgodna z planem i powstała w wyniku wniosku inwestora w celu legalizacji wybudowanych obiektów.

Jednocześnie skarżąca wskazała, że uchybienie powyższym przepisom miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w wyniku zlekceważenia powyższych uchybień doszło do oddalenia skargi w sytuacji, gdy ich stwierdzenie uzasadniało stanowisko, że decyzja organu drugiej instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, były obarczone wadą i podlegały uchyleniu.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując kontroli wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz.U. z 2026 r. poz. 143) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania oraz istnienie przesłanek odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania, o których mowa w art. 189 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie brane pod uwagę z urzędu przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a. nie zachodziły, podobnie jak podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zakres kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku dokonywanej w granicach skargi kasacyjnej został wyznaczony sformułowanym w niej wnioskiem o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zarzutami w ramach podstaw wskazanych w art. 174 p.p.s.a., w tym wypadku, zarzutami naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania.

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Nie potwierdziły się sformułowane w podstawach kasacyjnych zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia prawa materialnego.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem orzeczonej przez organy nadzoru budowlanego rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego jako sankcji za brak usunięcia przez samowolnika nieprawidłowości w przedłożonym w toku legalizacji projekcie budowlanym w zakresie właściwej kategorii obiektu budowlanego przypisanej ujeżdżalni koni.

Bezspornym w niniejszej sprawie był fakt popełnionej przez inwestora samowoli budowlanej, czyli wybudowania obiektu ujeżdżalni koni bez prawem wymaganego pozwolenia na budowę. W tym kontekście podkreślić należy, że nierozerwalnie z tym związana kwestia charakteru prawnego tego obiektu jako budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego została już wiążąco przesądzona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 14 sierpnia 2019 r., II SA/Wr 235/19, który oddalił skargę na postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych przy budowie hali o konstrukcji stalowej o funkcji ujeżdżalni koni usytuowanej na działce nr [...] w miejscowości K.. Wyroku tego inwestor nie zaskarżył skargą kasacyjną. W tym postanowieniu wydanym na pierwszym etapie procedury legalizacyjnej prowadzonej według przepisów Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym jeszcze przed ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), czyli przed nowelizacją, która weszła w życie 19 września 2020 r., określono przedmiot wykonanych robót budowlanych, funkcję obiektu (nauka jazdy konnej, agroturystyka) oraz stwierdzono, że w świetle przepisów Prawa budowlanego wymagał on uzyskania pozwolenia na budowę. Potwierdzono również fakt samowolnego wybudowania obiektu ujeżdżalni koni. Dalsze działania legalizacyjne organów nastawione były na doprowadzenie, w interesie samowolnika, do legalizacji zaistniałej samowoli. Legalizacja ta wymagała jednak aktywnej współpracy z organem nadzoru budowlanego w celu wypełnienia wymogów Prawa budowlanego niezbędnych do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Dokumentacja aktowa potwierdza trafność decyzji o rozbiórce jako następstwa braku przedłożenia przez inwestora projektu budowlanego spełniającego wymogi normatywne rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej

z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2018 r., poz. 1935), zwanego dalej rozporządzeniem. Przepis § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wymagał, aby na stronie tytułowej projektu budowlanego zamieścić nazwę, adres oraz kategorię obiektu budowlanego. Brak uzupełnienia projektu o wymaganą przez organ kategorię obiektu budowlanego stał się zasadniczym powodem orzeczonej rozbiórki. Sąd a quo prawidłowo potwierdził stanowisko organów w tym zakresie, akceptując zaliczenie ujeżdżali koni, zgodnie z Załącznikiem do Prawa budowlanego, do kategorii VIII obiektów budowlanych "innych budowli" o współczynniku k-5,0.

W tym kontekście, o ile nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że kluczowe dla sprawy na etapie uzupełniania przedłożonego projektu budowlanego było zakwalifikowanie ujeżdżalni koni jako budowli a nie wiaty, z tego powodu, że ta kwestia już w postanowieniu o wstrzymaniu wykonania robót została wiążąco przesądzona, o tyle należało podzielić końcową refleksję tego Sądu odnośnie błędnie wskazanej i niepoprawionej przez inwestora kategorii II obiektu budowlanego jako budynku służącego gospodarce rolnej, jak: produkcyjne, gospodarcze, inwentarsko-składowe, o współczynniku k-1,0.

W zakresie błędnego zakwalifikowania ujeżdżalni jako "hali" a nie "wiaty" wyjaśnić należy, że rozróżnienie to nie miało znaczenia dla sprawy, ponieważ w każdym z tych przypadków chodziło o budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a kwestia potrzeby uzyskania pozwolenia na budowę dla tego obiektu nie była w toku postępowania kwestionowana. Skoro ze względu na brak trwałego wydzielenia z przestrzeni ścianami (zawieszone na ścianach szczytowych plandeki z tworzywa sztucznego) obiektu tego nie można uznać za budynek, a już na pewno nie za obiekt małej architektury, to zważywszy na przewidziany w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego zamknięty katalog obiektów budowlanych: budynki, budowle, obiekty małej architektury, pozostawała tylko jego kwalifikacja jako budowli. To czy nazwiemy ją wiatą czy halą nie ma znaczenia ani dla możliwości ani dla warunków legalizacji. Kwalifikacja ujeżdżali jako wiaty bądź jako budowli nieposiadającej cech wiaty mogłaby mieć znaczenie wyłącznie wówczas, gdyby biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wykonania robót budowlanych w 2015 r., parametry wiaty (powierzchnia zabudowy do 50m2) bądź jej funkcja (wiata przystankowa, peronowa) były takiego rodzaju, że rozważeniu podlegałoby zastosowanie wyjątków od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, określonych w art. 29 w zw. z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Z przepisów art. 29 ust. 1 pkt 2c i pkt 5 w zw. z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego wynikało zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jak i dokonania zgłoszenia wiat o powierzchni zabudowy do 50m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000m2 powierzchni działki (art. 29 ust. 1 pkt 2c Prawa budowlanego) oraz wiat przystankowych i peronowych (art. 29 ust. 1 pkt 5).

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy powołane wyżej przepisy pozostawały bez znaczenia ze względu na funkcję i parametry ujeżdżalni, potwierdzone w toku oględzin (45m x 27m), które pozwalały stwierdzić, że powierzchnia zabudowy wynosząca 1215m2 wykluczała możliwość zwolnienia jej budowy z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Poza tym wskazać należy, że w ramach zarzutów błędnej kwalifikacji ujeżdżalni jako "hali" a nie "wiaty" skarżąca kasacyjnie poza wyeksponowaniem tego, że ujeżdżalnia jest wiatą a nie halą nie wskazała, w jaki sposób to rozróżnienie mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, co naruszając wymóg uzasadnienia zarzutów kasacyjnych określony w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dodatkowo usprawiedliwiało oddalenie skargi kasacyjnej z tego powodu.

W konsekwencji zarzuty kasacyjne opisujące nieprawidłowości związane z zaakceptowaniem przez Sąd pierwszej instancji kwalifikacji obiektu jako budowli niestanowiącej wiaty okazały się w całości nietrafne.

Wobec tego do wyjaśnienia pozostała kwestia przypisanej przez organy w zaskarżonej decyzji kategorii obiektu budowlanego.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie obiekt ujeżdżalni należało zaliczyć do kategorii II - budynki służące gospodarce rolnej, jak: produkcyjne, gospodarcze, inwentarsko-składowe. Według Spółki należało uwzględnić funkcję tego obiektu, która jest związana z hodowlą koni i agroturystyką. Nie uwzględniono bowiem faktu, że na terenie działki zainwestowanej Spółka prowadzi hodowlę koni, czyli produkcję rolną, w konsekwencji czego obiekt ujeżdżalni należało uznać za obiekt służący gospodarce rolnej.

Nietrafność tego stanowiska obnaża chociażby językowa wykładnia Załącznika do Prawa budowlanego w związku z art. 3 pkt 1 i 2 tej ustawy, z której wynika, że pozycja obejmująca kategorię II obiektów budowlanych dotyczy "budynków", a zatem obiektów wykazujących takie normatywne cechy jak: trwałość związania z gruntem, wydzielenie z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, fundamenty i dach. O ile w przypadku przedmiotowej ujeżdżalni nie ma wątpliwości, że jest to obiekt trwale związany z gruntem, posiadający fundamenty i dach, o tyle nie spełnia on warunku wydzielenia z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych. Z niepodważonych ustaleń organów nadzoru budowlanego wynika, że obiekt ten ma charakter otwarty, z zawieszonymi na ścianach szczytowych plandekami z tworzywa sztucznego.

Zatem do rozważenia pozostało czy ujeżdżalnia jako obiekt zlokalizowany na terenie zabudowy zagrodowej związanej z hodowlą koni i prowadzoną przez inwestora agroturystyką, przeznaczony do treningów jeździeckich, pokazów, zawodów hippicznych, może zostać uznany za "służący gospodarce rolnej, jak: produkcyjny, gospodarczy, inwentarsko-składowy" w rozumieniu Załącznika do Prawa budowlanego. Pojęcie użyte na potrzeby kwalifikacji obiektów budowlanych "służący gospodarce rolnej" scharakteryzowane poprzez wskazanie desygnatów objętych tym pojęciem obiektów – produkcyjny, gospodarczy, inwentarsko-składowy świadczy o tym, że obiekty służące gospodarce rolnej winny wykazywać rzeczywisty związek z działalnością rolną rozumianą zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2647 z późn. zm.) jako działalność polegającą na wytwarzaniu produktów roślinnych lub zwierzęcych w stanie nieprzetworzonym (naturalnym) z własnych upraw albo hodowli lub chowu, w tym również produkcję materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego oraz reprodukcyjnego, produkcję warzywniczą gruntową, szklarniową i pod folią, produkcję roślin ozdobnych, grzybów uprawnych i sadowniczą, hodowlę i produkcję materiału zarodowego zwierząt, ptactwa i owadów użytkowych, produkcję zwierzęcą typu przemysłowo-fermowego oraz hodowlę ryb. Na tą definicję powołuje się również art. 4 pkt 33 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2409), zwanej dalej u.o.g.r.i.l.

Z tego wynika, że budynki "służące gospodarce rolnej" należy interpretować jako pozostające w ścisłym związku z produkcją, hodowlą, uprawami, tym bardziej, że jako przykłady takich obiektów wskazano takie ich kategorie, jak: produkcyjne, gospodarcze, inwentarsko-składowe, co pokrywa się z podobną definicją "budynków i urządzeń służących wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, przez które rozumie się budynki i urządzenia służące przechowywaniu środków produkcji, prowadzeniu produkcji rolniczej, przetwarzaniu i magazynowaniu wyprodukowanych w gospodarstwie produktów rolniczych" zawartą w art. 4 pkt 2 u.o.g.r.i.l. Powołanie przy tym obiektów gospodarczych i inwentarsko–składowych uprawnia do stwierdzenia, że w zakres obiektów służących gospodarce rolnej wchodzą, oprócz budynków produkcyjno-hodowlanych, również obiekty akcesoryjne, uzupełniające i usprawniające produkcję i hodowlą rolną i z nią nierozerwalnie związane. Związku takiego nie wykazują natomiast obiekty zlokalizowane na terenie zabudowy zagrodowej, pełniące zasadniczo funkcje usługowe związane z pobytem turystów, nawet jeśli te usługi rekreacyjne świadczone są przy użyciu hodowanych w gospodarstwie koni. Jeśli ujeżdżalnia służy jeździe rekreacyjnej, szkoleniu i agroturystyce zarobkowej (niezwiązanej z produkcją zwierzęcą), traci charakter rolny i staje się obiektem budowlanym niezwiązanym z gospodarką rolną. Ujeżdżalnia koni kwalifikuje się jako budynek służący gospodarce rolnej tylko wtedy, gdy jest ściśle powiązana z hodowlą lub chowem zwierząt w ramach działalności rolniczej, a nie z usługami rekreacyjnymi czy komercyjnymi. Takiej funkcji ujeżdżalni nie podważono kwestionując skargą postanowienie o wstrzymaniu wykonania robót, w którym organy uznały ją za obiekt służący nauce jazdy konnej związany z agroturystyką. Taką działalność skarżąca kasacyjnie niewątpliwie prowadzi na terenie działki nr [...], co zresztą własnymi wyjaśnieniami wyraźnie potwierdziła przedstawiając proces zmian planistycznych, które umożliwiły jej prowadzenie działalności agroturystycznej.

Sam fakt, że ujeżdżalnia jest obiektem usytuowanym na terenie zabudowy zagrodowej, na którym Spółka hoduje konie i jednocześnie realizuje działalność agroturystyczną rozumianą jako wynajem pokoi, sprzedaż posiłków i świadczenie usług związanych z pobytem turystów w gospodarstwie rolnym nie oznacza, że każdy obiekt tam zlokalizowany służy gospodarce rolnej w powyższym rozumieniu.

Pomimo tego, że zgodnie z obowiązującym na terenie działki nr [...] planem miejscowym agroturystyka jest funkcją dopuszczoną w ramach zabudowy zagrodowej, a zatem zabudowy związanej z gospodarstwem rolnym, nie świadczy to o zależności, którą forsowała skarżąca Spółka, a mianowicie, że zabudowania związane z usługami agroturystycznymi służą gospodarce rolnej w znaczeniu produkcji, hodowli oraz zadań akcesoryjnych (gospodarczych, inwentarskich, magazynowych). Przepisy prawa regulujące działalność (gospodarkę) rolną związaną z wykorzystaniem gruntów rolnych podlegających szczególnej ochronie państwa należy interpretować w sposób ścisły z poszanowaniem celu u.o.g.r.l. Przypisanie budynkom służącym gospodarce rolnej kategorii II i korzystnego dla rolników współczynnika k-1,0 należy odczytywać jako przejaw preferencyjnego traktowania działalności rolniczej, podobnie jak regulacje u.o.g.r.l. zaliczające do gruntów rolnych grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu oraz pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych (art. 2 ust. 1 pkt 3 i 4 u.o.g.r.l.).

Nie popełniono przy tym zarzucanego w kasacji błędu w wykładni § 2 pkt 11 obowiązującego planu miejscowego definiującego zabudowę zagrodową. O ile bowiem w sensie planistycznym do zabudowy zagrodowej zaliczono również zabudowania związane z agroturystyką dopuszczając ich lokalizację na terenach rolnych, o tyle nie przesądzono o związku obiektów realizujących funkcję agroturystyczną z gospodarką rolną. Analiza tej definicji uprawnia wręcz do wniosku, że w ramach zabudowy zagrodowej wyróżniono odrębne rodzaje zabudowy, tj. 1) budynki mieszkalne i zabudowania służące produkcji rolnej, w tym magazynowe, składowe, gospodarcze, inwentarskie, oraz 2) zabudowania związane z działami specjalnymi produkcji rolnej i agroturystyką. Agroturystyka jako rodzaj usług wykazuje z gospodarstwem rolnym wyłącznie związek przestrzenny (świadczenie usług na terenie gospodarstwa rolnego) a nie funkcjonalny, służący gospodarce rolnej, w tym produkcji i hodowli.

Z tych przyczyn zarzuty procesowe i materialnoprawne objęte podstawami kasacyjnymi odnoszące się do braku uwzględnienia przez organy i Sąd a quo zaświadczania o zgodności ujeżdżalni z planem są niezasadne, bo nie dotyczą istoty tej sprawy. Okoliczność wydania zaświadczenia o zgodności z planem inwestycji, w tym obiektu ujeżdżalni jako mieszczącego się w dopuszczonej w planie funkcji agroturystyki, nie przesądza o konieczności zakwalifikowania tego obiektu do kategorii II, ani o popełnionych przez organy i Sąd Wojewódzki błędach w ustaleniach faktycznych w tym zakresie. Wobec tego argumentacja skarżącej kasacyjnie odwołująca się do zmian planistycznych, w wyniku których na terenie zabudowy zagrodowej dopuszczono funkcję agroturystyki, nie miała wpływu na ocenę przypisania ujeżdżalni koni kategorii VIII – inne budowle. Z tego powodu brak odniesienia się przez Sąd Wojewódzki do wniosków dowodowych oraz argumentacji skargi nawiązującej do zmian planistycznych nie stanowiło naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy.

Nie potwierdziły się zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. upatrywane w braku przeprowadzenia w pełnym zakresie kontroli zaskarżonej decyzji nieobejmującej wszystkich kwestii wskazanych w zarzutach zmierzających do obalenia stanowiska organów odnośnie nieusunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym. O naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby Sąd wykroczył poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona lub gdyby – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku. Sąd pierwszej instancji takich uchybień nie popełnił, a zarzuty skargi rozpoznał w zakresie, który uznał za niezbędny do przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Z kolei przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kwestionowanej decyzji, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powołanego przepisu nie wynika, by Sąd musiał odnieść się do wszystkich argumentów podnoszonych przez stronę. Sama okoliczność, że sąd pierwszej instancji nie odniósł się w swoich rozważaniach do części zarzutów podnoszonych w skardze, nie ma znaczenia dla oceny skuteczności skargi kasacyjnej, o ile stanowisko sądu pierwszej instancji jest prawidłowe. Należy również zaznaczyć, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy lub dokonanej wykładni prawa materialnego. Sąd a quo wskazał podstawę faktyczną i prawną wyroku oraz wyjaśnił w dostateczny sposób powody, które legły o podstaw oddalenia skargi, trafnie akcentując przesądzający brak usunięcia z projektu budowlanego niewłaściwej kategorii obiektu ujeżdżalni, co nie spotkało się z aprobatą skarżącej kasacyjnie.

Organy obu instancji w stopniu niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy wyjaśniły okoliczności faktyczne i prawne istotne dla wydania rozstrzygnięcia, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, trafnie zaakceptowanej przez Sąd pierwszej instancji, czego zarzuty kasacyjne nie zdołały podważyć.

Na tle ustaleń i ocen organów, zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości zaskarżonej decyzji i oddalił skargę. Skoro Sąd a quo nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), ani naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), to nie można skutecznie zarzucić wyrokowi oddalającemu skargę naruszenia art. 151 p.p.s.a., gdyż rozstrzygnięcie to jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd normy prawnej.

W konsekwencji, z powodu braku skutecznego podważania w niniejszej skardze kasacyjnej prawidłowości kontrolowanego rozstrzygnięcia Sądu Wojewódzkiego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako bezzasadną.