Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2020 r. sprawy ze sprzeciwu [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oddala sprzeciw

Uzasadnienie.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2020 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania E. P., H. P., K. P. oraz J. P. - uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia GINB wyjaśnił, że decyzją z [...] sierpnia 2019 r, znak: [...], Wojewoda [...] odmówił (po wszczęciu postępowania na wniosek E. P.) stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] marca 2019 r., znak: [...] zmieniającej decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2009 r., Nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę rozlewni wód mineralnych wraz z infrastrukturą techniczną komunikacyjną obejmującej: budynek rozlewni wód mineralnych, budynek stróżówki, dwa budynki gospodarcze stanowiące obudowę studni wierconych, wiatę na butle z gazem, podziemny zbiornik do celów przeciwpożarowych, powierzchniowy szczelny odparowywany zbiornik retencyjny wód deszczowych, ogrodzenie terenu, trzy maszty flagowe, zjazd publiczny z drogi powiatowej, drogi wewnętrzne, place manewrowe, parkingi dla samochodów osobowych i ciężarowych, chodniki, powierzchniowy rów melioracyjny, szczelny zbiornik na nieczystości ciekłe, podziemny szczelny zbiornik na wody opadowe, sieci i przyłącza: kanalizacja deszczowa, sanitarna, technologiczna, wodociągowa, elektroenergetyczne zalicznikowe, oświetleniowa, teletechniczna na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w [...], gm. [...].

Odwołanie od ww. decyzji złożyli E. P., H. P., K. P. oraz J. P.. Po rozpatrzeniu odwołania i analizie akt sprawy, organ odwoławczy omówił przepisy postępowania administracyjnego w oparciu o które rozpatruje sprawę, tj. art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., a także obowiązki organu odwoławczego.

Następnie GINB wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r, wynika, że organ wojewódzki odniósł się w nim jedynie do zarzutu wnioskodawców dotyczącego skierowania decyzji Starosty [...] z [...] marca 2019 r., znak: [...] do osób zmarłych. Poza odniesieniem się do powyższego zarzutu Wojewoda nie dokonał jednak oceny kontrolowanej decyzji Starosty [...] z [...] marca 2019 r. pod kątem jej zgodności z przepisami ustawy Prawo budowlane (według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), z ustaleniami uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] marca 2004 r, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2004 r., nr [...] poz. [...]) oraz z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji) Nie zbadał też ww. decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę pod kątem pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1-3 i 5-7 k.p.a.

W związku z powyższym, w sposób istotny naruszone zostały przepisy postępowania - art. 7, 77 § 1 k.p.a., a także art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a..

Przywołując treść art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy wyjaśnił, że organ wojewódzki ponownie rozpatrując sprawę powinien zbadać kontrolowaną decyzję Starosty [...] z [...] marca 2019 r., pod kątem zgodności z prawem w sposób określony powyżej, a podjęte rozstrzygnięcie powinno być prawidłowo uzasadnione, stosownie do wymagań wynikających z treści przepisów art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.

Z uwagi na brak ze strony Wojewody [...] ustaleń w powyższym zakresie, organ odwoławczy stwierdził, że nie miał innej możliwości, jak tylko zastosować się do treści art. 138 § 2 k.p.a. Skoro postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 15 k.p.a.), to ww. zaniedbanie przez Wojewodę [...] zbadania decyzji Starosty [...] z [...] marca 2019 r. prowadzi do uznania, że zaskarżona decyzja jest wadliwa i wydana z naruszeniem prawa procesowego. GINB nie jest uprawniony do wydania w takiej sytuacji decyzji merytorycznej, albowiem skutkowałoby to prowadzeniem postępowania we wskazanym powyżej zakresie pod kątem merytorycznym (przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a.) po raz pierwszy, co stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności, która polega na dwukrotnym rozpatrzeniu sprawy w każdym jej aspekcie (części).

Na koniec organ wskazał, że ze względu na formalny charakter rozstrzygnięcia, merytoryczne zarzuty skarżących podniesione w odwołaniu nie mogły być poddane ocenie na tym etapie postępowania.

Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od powyższej decyzji, złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowana przez pełnomocnika.

Pełnomocnik skarżącej zarzucił decyzji:

"a) Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. polegające na uchyleniu w całości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak: [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji pomimo, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego we własnym zakresie był władny do rozstrzygnięcia sprawy merytorycznie."

Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Uzasadniając sprzeciw pełnomocnik wyjaśnił, że zastosowanie trybu określonego w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, co w przypadku zaskarżonej decyzji nie miało miejsca.

W tej sprawie postępowanie dowodowe nie wymagało uzupełnienia. Jak wskazał bowiem organ II instancji, w jego ocenie Wojewoda [...] nie dokonał ustalenia czy decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2019 r. znak: [...] nie jest dotknięta innymi poza określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., kwalifikowanymi wadami prawnymi, o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a., w tym czy jest ona zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], przepisami ustawy Prawo budowlane oraz przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Taki fakt jednak nie znajduje oparcia w aktach sprawy. Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] sierpnia 2019 r. wskazał bowiem, iż nie dopatrzył się w decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2019 r. znak: [...] kwalifikowanych wad prawnych, o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a..

Fakt, że Wojewoda [...] w uzasadnieniu swojej decyzji szeroko odniósł się do argumentów wnioskującej o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...], a jednym zdaniem skwitował ustalenia odnośnie braku innych wad kwalifikowanych ww. decyzji, nie oznacza, że postępowanie w tym zakresie nie było prowadzone. Z tych względów za pozbawiony podstaw uznać należy pogląd GINB, jakoby Wojewoda nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie.

Ponadto, z uwagi na powszechny dostęp do treści przepisów prawa miejscowego i powszechnie obowiązującego, tj. postanowień uchwały nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], jak i przepisów z zakresu prawa budowlanego, uznać należy, że to organ odwoławczy był władny do poczynienia własnych ustaleń i ocen co do zgodności decyzji Starosty [...] z ww. przepisami.

Zaniechania GINB w powyższym zakresie prowadzą – zdaniem pełnomocnika skarżącej - do wniosku, że organ ten naruszył swoje obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej merytorycznego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, kontroluje jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy.

Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia właśnie o charakterze kasatoryjnym. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc co do zasady wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt V SA/Po 649/17, CBOSA).

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ orzeczenie organu odwoławczego, oceniane pod kątem wystąpienia wyżej wskazanych przesłanek, jest prawidłowe.

Jak już wyżej wskazano, organ administracji publicznej, rozstrzygając sprawę na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., wydaje decyzję procesową, a więc taką, w której nie zajmuje stanowiska merytorycznego, czyli nie rozpoznaje sprawy co do jej istoty, a jedynie uchyla nieprawidłową (w ocenie organu odwoławczego) decyzję, przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na dostrzeżone nieprawidłowości lub uchybienia procesowe.

W rozpatrywanej sprawie kluczową kwestią (art. 64e p.p.s.a.) było zatem zbadanie przez Sąd poprawności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane, jako decyzja kasacyjna, która jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego.

Wskazany przez organ odwoławczy zakres uchybień proceduralnych Wojewody [...] w zakresie ustalenia prawidłowo stanu faktycznego i wykazania go w uzasadnieniu, uzasadnia w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stanowisko GINB.

Po pierwsze bowiem, wskazany przez GINB zakres koniecznych dla merytorycznego rozstrzygnięcia ustaleń organu nie mieści się w "uzupełnieniu postępowania dowodowego", objętym dyspozycją art. 136 § 1 k.p.a. i postępowanie w takim zakresie musi być przeprowadzone w całości przez Wojewodę [...], jako organ I instancji. Po drugie, rację ma GINB, że przeprowadzenie takiego postępowania po raz pierwszy przez organ odwoławczy stanowiłoby oczywiste naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), przez co strona zostałaby pozbawiona możliwości poddania kontroli instancyjnej orzeczenia organu I instancji – gdyż taki organem stałby się faktycznie organ odwoławczy.

Prawem zaś każdej strony postępowania administracyjnego jest dopuszczalność poddania kontroli instancyjnej zasadności orzeczenia administracyjnego.

Należy też podkreślić, że obowiązkiem organu odwoławczego, który orzeka kasatoryjnie, jest wskazanie organowi I instancji okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. GINB wskazał Wojewodzie w uzasadnieniu swej decyzji na takie okoliczności.

Organ odwoławczy, zgodnie z art. 138 § 2 w zw. z art. 138 § 2a k.p.a. wskazał, że Wojewoda odniósł się jedynie do jednego zarzutu wnioskodawców postępowania nieważnościowego, dotyczącego skierowania decyzji Starosty [...] z [...] marca 2019 r. do osób zmarłych, natomiast zlekceważył swój obowiązek przeprowadzenia analizy decyzji pod kątem zbadania wszystkich przesłanek (każdej z osobna) z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, zobowiązany jest zbadać całokształt okoliczności faktycznych sprawy oraz dokonać oceny kontrolowanego rozstrzygnięcia z punktu widzenia każdej z przesłanek nieważnościowych określonych hipotezą art. 156 § 1 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji i lakonicznego stwierdzenia, że w sprawie przesłanki te nie występują, wynika, że organ ten – pomimo obowiązku, wynikającego z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. – w żaden sposób nie wykazał, że przesłanki te analizował. Wynika jedynie, że wysnuł wniosek o ich braku – ale nie wiadomo, dlaczego.

Kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Starosty [...] z [...] marca 2019 r., zmieniła decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2009 r., Nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę. Tym samym, obowiązkiem Wojewody w postępowaniu nadzwyczajnym – jak słusznie podkreślił to GINB - była analiza decyzji pod kątem jej zgodności z przepisami ustawy z Prawo budowlane, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - czego organ I instancji nie dokonał.

Fakt, że – jak podnosi w skardze pełnomocnik skarżącej – plan miejscowy jest jawny i dostępny dla wszystkich nie zmienia tego, że stosowna analiza zgodności udzielonego pozwolenia na budowę z przepisami prawa miejscowego powinna być dokonana przez organ I, a nie dopiero II instancji. Przepisy Prawa budowlanego są również powszechnie dostępne, co nie zwalnia organu I instancji z dokonania subsumpcji prawnej ustalonego stanu faktycznego pod kątem zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na konkretną i oznaczoną co do tożsamości budowę. Wynik powyższej analizy powinien być zawarty w uzasadnieniu decyzji Wojewody, a jego brak stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego (a więc prawa procesowego), w tym art. 7, art. 77 § 1, i art. 107 § 3 k.p.a.

Dopiero po dokonaniu ww. analizy, organ I instancji mógłby poczynić jakiekolwiek ustalenia co do zaistnienia pozostałych przesłanek nieważnościowych z art. 156 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po analizie akt sprawy stwierdza, że w takim stanie rzeczy w sprawie w ogóle nie było podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 § 1 k.p.a.; GINB prawidłowo przepisu tego nie zastosował.

Wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy wymaga od organu I instancji poprawnego przeprowadzenia postępowania, czemu uchybił ten organ (art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a.). W sytuacji więc, kiedy takie postępowanie nie było przez Wojewodę w ogóle przeprowadzone, nie może mieć zastosowania dyspozycja art. 136 § 1 k.p.a., gdyż zgodnie z nią organ II instancji może prowadzić postępowanie dowodowe, ale wyłącznie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (albo w tym zakresie zlecić postępowanie organowi I instancji). Skoro jednak nie ma czego uzupełniać i całe postępowanie pierwszoinstancyjne należy przeprowadzić w sposób poprawny - art. 136 § 1 k.p.a. zastosowania nie ma.

Podkreślić więc ponownie należy, że kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach rozpoznania sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. polega wyłącznie na sprawdzeniu tego, czy decyzja taka poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w ww. art. 138 § 2 k.p.a. Jak już wyżej wykazano, jedyny wskazany w sprzeciwie zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. nie zasługuje zatem na uwzględnienie.

GINB nie naruszył też art. 6, art. 7, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77 § 1 k.p.a., bowiem wyjaśnił w uzasadnieniu swej decyzji precyzyjnie, dlaczego materiał dowodowy powinien być zebrany i przeanalizowany w pełni i od początku przez organ I instancji i dlaczego nie leżało to w kompetencjach organu odwoławczego - co z kolei wyklucza możliwość naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.

Zaskarżona decyzja GINB zawiera poprawne uzasadnienie (faktyczne i prawne) i wymagane prawem wskazanie organowi I instancji okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, czyli tzw. wytyczne dla Wojewody.

Dlatego też, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., w zw. z art.. 64d § 1 p.p.s.a., mając na uwadze treść art. 64e p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.