Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Rudowski (sprawozdawca), Sędzia NSA Bogusław Woźniak, Sędzia NSA Tomasz Kolanowski, po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 marca 2025 r., sygn. akt I SA/Wr 487/24 w sprawie ze skargi M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 23 stycznia 2024 r., nr SKO 4810.18.2024 w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 11 marca 2025 r., I SA/Wr 487/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M. M. (dalej: "skarżąca", "strona") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 23 stycznia 2024 r. w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych.

2. Jak wskazano w uzasadnieniu orzeczenia, spór w rozpatrywanej sprawie dotyczył tego, czy skarżąca, jako małżonka zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym jest uprawniona do wniesienia zażalenia na postanowienie organu w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że skarżąca nie miała legitymacji do wniesienia wskazanego wcześniej zażalenia. Zażalenie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną danego postępowania. Skoro małżonek zobowiązanego, odpowiadający majątkiem wspólnym, nie jest zobowiązanym w rozumieniu art. 1a § 1 pkt 20 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505, dalej: "u.p.e.a."), to nie przysługują mu uprawnienia zarezerwowane wyłącznie dla zobowiązanego (pełny tekst uzasadnienia orzeczenia oraz inne orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

3. Od powyższego orzeczenia skarżąca złożyła skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie z urzędu. Ponadto w skardze kasacyjnej zrzeczono się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do części zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem spowodowało niezasadne oddalenie skargi w całości;

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, ze zm.; dalej: "k.p.a.") poprzez błędne uznanie, że organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem spowodowało oddalenie skargi, w sytuacji, gdy jej podstawy były uzasadnione i winny skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia w całości;

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 124 § 1 i 2 oraz art. 125 § 3 k.p.a. - poprzez błędne uznanie, że niewłaściwe powołanie w treści postanowienia art. 34 § 3 u.p.e.a., nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, co skutkowało niezasadnym oddaleniem skargi w całości.

4. Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, a zatem nie zasługiwała na uwzględnienie.

5.1. Niniejsze uzasadnienie wyroku ograniczone jest do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, gdyż stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną (zob. wyrok NSA z 23 maja 2023 r., II OSK 1780/20). Z tego względu uzasadnianie wyroku oddalającego skargę kasacyjną, nie musi zawierać opisu przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, które to elementy są obligatoryjne w uzasadnieniu wyroku sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył zatem uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W tej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego z art. 183 § 2 p.p.s.a.

5.2. Granice skargi kasacyjnej wyznaczone są wskazanymi w niej podstawami, którymi mogą być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym w skardze kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie. Zgodnie z art. 176 § 1 p.p.s.a. skarżący jest zobowiązany określić podstawy kasacyjne i szczegółowo je uzasadnić.

5.3. Mając na uwadze treść skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności odnieść należy się do podniesionego przez stronę zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do części zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem spowodowało niezasadne oddalenie skargi w całości.

Z wskazanego wcześniej przepisu wynika, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie daje rękojmię, że sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Pozwala poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia oraz prześledzić tok rozumowania sądu. Uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji ma przy tym charakter informacyjny względem stron postępowania sądowoadministracyjnego, stanowiąc dla nich niezbędną płaszczyznę dla należytego wywiedzenia zarzutów skargi kasacyjnej, a ponadto umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie, co jest niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie prawa i gdy w ramach przedstawiania stanu sprawy sąd pierwszej instancji nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku.

W rozpoznanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził takich naruszeń. Przeciwnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymaganiom stawianym przez art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wypowiedź co do wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia zarzutów skargi. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarł stanowisko co do oceny stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę instancyjną. Wbrew stanowisku skarżącej sąd pierwszej instancji ocenił w pełni okoliczności rozpoznawanej sprawy i sposób pełny i zrozumiały wyjaśnił z jakich powodów zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

5.4. Za niezasadny uznać również należy zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej skarżąca upatruje błędu w tym, że organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie zbadania czy skarżąca ma interes prawny do wniesienia zażalenia.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że kwestia legitymacji skarżącej do wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego nie wymagała od organu przeprowadzenia szeroko zakreślonego postępowania dowodowego, okoliczności faktyczne sprawy nie były bowiem sporne. Spór koncertował się natomiast na wykładni przepisów prawa.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że na gruncie przepisów u.p.e.a. skarżąca, jako małżonka zobowiązanego, powołując się na możliwość prowadzenia egzekucji administracyjnej z majątku wspólnego małżonków, dysponuje określonymi ustawowymi rozwiązaniami, dającymi jej prawo udziału w postępowaniu egzekucyjnym, z których skorzystanie pozostaje w gestii skarżącej. Nie można jednak uznać, że skarżąca ma legitymację do wniesienia zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania. Zażalenie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną danego postępowania.

Zgodnie z art. 59 § 4 u.p.e.a., organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego na żądanie zobowiązanego, wierzyciela albo z urzędu. Natomiast w myśl art. 59 § 5 u.p.e.a. na postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego przysługuje zażalenie zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym.

Godzi się zauważyć, że zgodnie z zawartą w art. 1a pkt 20 u.p.e.a. definicją legalną, zobowiązanym jest osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej albo osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub charakterze niepieniężnym, a w postępowaniu zabezpieczającym – również osoba lub jednostka, której zobowiązanie nie jest wymagalne albo jej obowiązek nie został ustalony albo określony, ale zachodzi obawa, ze brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić skuteczne przeprowadzenie egzekucji, a odrębne przepisy na to zezwalają.

Z kolei zgodnie z art. 27 § 1 pkt 2 lit. a u.p.e.a. zobowiązany będący osobą fizyczną jest identyfikowany przez wierzyciela w wystawianym przez niego tytule wykonawczym – między innymi – poprzez wskazanie jego imienia i nazwiska oraz adresu miejsca zamieszkania, a także numeru PESEL, NIP lub numeru REGON, jeżeli podmiot ten taki numer posiada, albo innego numeru identyfikacyjnego ze wskazaniem jego rodzaju, o ile jest znany wierzycielowi.

Biorąc pod uwagę zarysowane powyżej ramy prawne, zasadnie sąd pierwszej instancji uznał, że w podanym znaczeniu małżonek zobowiązanego nie jest zobowiązanym w rozumieniu art. 1a pkt 20 u.p.e.a. Skoro zaś małżonek zobowiązanego, odpowiadający majątkiem wspólnym, nie jest zobowiązanym w rozumieniu art. 1a § 1 pkt 20 u.p.e.a., to nie przysługują mu uprawnienia zarezerwowane wyłącznie dla zobowiązanego.

5.5. Powyższe stanowisko przesądza o bezzasadności kolejnego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, tj., zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 124 § 1 i 2 oraz art. 125 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że niewłaściwe powołanie w treści postanowienia art. 34 § 3 u.p.e.a., nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, co skutkowało niezasadnym oddaleniem skargi w całości.

Jak słusznie zauważył sąd pierwszej instancji, w uzasadnieniu skarżonego postanowienia przywołano – niezasadnie – argumenty i przepisy dotyczące zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej, gdy przedmiotem sprawy była odmowa umorzenia postępowania egzekucyjnego. Mając jednak na uwadze, że w sentencji skarżonego postanowienia prawidłowo powołano jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz odniesiono się właściwie do zażalonego postanowienia (w szczególności przez wskazanie daty, znaku, podstaw prawnych i przedmiotu rozstrzygnięcia), a w jego uzasadnieniu – obok niewłaściwie powołanego art. 34 § 3 u.p.e.a. - przedstawiono prawidłowe rozważania dotyczące braku legitymacji skarżącej do wniesienia zażalenia na postanowienie odmawiające umorzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie, w której nie jest zobowiązaną, a zobowiązanym jest jej małżonek, to stwierdzone naruszenie prawa procesowego, nie miało istotnego wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z utrwalonym w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych nawet powołanie błędnej podstawy prawnej przez organ administracji w sytuacji, gdy rzeczywiście istnieje podstawa prawna rozstrzygnięcia, nie stanowi podstawy uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Wpływ na treść rozstrzygnięcia może mieć bowiem błędne zastosowanie przepisu prawa lub jego niewłaściwa wykładnia, nie zaś fakt niewymienienia danego przepisu w podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Niewymienienie przepisu w podstawie prawnej rozstrzygnięcia nie oznacza, że został on nieprawidłowo zastosowany (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2013 r., II OSK 2633/11).

Wobec powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na gruncie rozpoznawanej sprawy nie można mówić o naruszeniu przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia.

5.6. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

5.7. W odniesieniu do wniosku pełnomocnika skarżącej ustanowionego w ramach prawa pomocy o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne, należy stwierdzić, że w niniejszym wyroku nie zawarto rozstrzygnięcia dotyczącego tej kwestii. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpatruje wniosku pełnomocnika ustanowionego z urzędu o przyznanie wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej w postępowaniu kasacyjnym, gdyż orzeka o tym w oparciu o przepisy art. 258-261 p.p.s.a. w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, w drodze odrębnego postanowienia, wydanego na posiedzeniu niejawnym, referendarz sądowy (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) albo sąd w składzie jednego sędziego (art. 16 § 2 p.p.s.a.). Na postanowienie wydane w przedmiocie wynagrodzenia pełnomocnika ustanowionego z urzędu przysługuje odpowiednio sprzeciw lub zażalenie. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony do orzekania w przedmiocie wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu, w sprawach należących do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych, dopiero w ramach kontroli instancyjnej postanowień rozstrzygających wspomnianą kwestię (np. postanowienie NSA z 10 lutego 2014 r., I FPS 3/13; wyrok NSA z 13 kwietnia 2023 r., III FSK 2045/21).

Tomasz Kolanowski Jan Rudowski Bogusław Woźniak