III SA 2490/00 - Wyrok

Data orzeczenia	2001-03-14	
Sąd	NSA w Warszawie (przed reformą)	
Sędziowie	Niezgódka-Medek Małgorzata /przewodniczący sprawozdawca/
Krzymień Grzegorz
Nowak Krystyna	
Symbol z opisem	602  ceny	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny
Działalność gospodarcza	
Powołane przepisy	Dz.U. 1988 nr 27 poz. 195; art. 4, art. 18 ust. 3; Obwieszczenie Ministra Finansów z dnia 13 lipca 1988 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach.
Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74; art. 101; Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 1995 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie terytorialnym.
Dz.U. 1994 nr 48 poz. 195; art. 4; Ustawa z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy.	
Tezy
1. Swoboda rady gminy /w Mieście Stołecznym Warszawie - Rady Warszawy/, wynikająca z art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach /Dz.U. 1988 nr 27 poz. 195 ze zm./ dotyczy tylko kwestii ustalania cen urzędowych za usługi przewozowe gminnego transportu zbiorowego oraz o za przewozy taksówkami.

2. Konsekwencją podjęcia decyzji o wprowadzeniu cen urzędowych za przewozy taksówkami jest konieczność spełnienia warunków przewidzianych w art. 4 ust. 1, 5, 6, 8 powołanej ustawy o cench, dotyczących ustalenia wysokości takich cen.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi Izby Gospodarczej WPTO na uchwałę Rady Miasta st. Warszawy (...) w sprawie ustalenia urzędowych cen za przejazdy taksówkami osobowymi z dnia 17 kwietnia 2000 r. w przedmiocie zmiana cen urzędowych za korzystanie z taksówek osobowych w m.st. Warszawa - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.	
Uzasadnienie
Rada Miasta. S. W. na podstawie art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach /Dz.U. 1988 nr 27 poz. 195 ze zm./, zwanej dalej w skrócie "ustawą o cenach", art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, zwanej dalej w skrócie "ustawą o samorządzie gminnym" w zw. z art. 4 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju m.st. Warszawy /Dz.U. nr 48 poz. 195 ze zm./, zwanej dalej w skrócie "ustawą o ustroju m.st. Warszawy" w dniu 17.04.2000 r., podjęła uchwałę (...), zmieniającą uchwałę Rady Miasta St. Warszawy w sprawie ustalenia urzędowych cen za przejazdy taksówkami osobowymi.

W uzasadnieniu Rada Miasta St. Warszawy stwierdziła, że od 15.08.1996 r., zgodnie z jej uchwałą (...), górna granica ceny za 1 km przewozu taksówką osobową na obszarze W. wynosiła 1,60 zł, a godzina postoju - 30 zł. Ta maksymalna cena została zastosowana przez większość taksówkarzy dopiero w grudniu 1998 r. Jednakże już w styczniu tegoż roku niektóre grupy środowiskowe domagały się podniesienia górnej granicy ceny za przejazd 1 km w taryfie 1 z 1,60 zł, na 2,20 zł. Ta propozycja została odrzucona na posiedzeniu Rady w marcu 1998 r. Obecnie większość taksówkarzy - około 9.000 stosuje stawkę 1,60 zł za km. Pozostali - około 650 - ceny od 1,30 zł do 1,50 zł.

Biorąc pod uwagę wzrost cen i kosztów eksploatacji samochodów, który w istotny sposób zaznaczył się w latach 1998 i 1999, a także kolejne postulaty środowiska taksówkarzy, domagających się podniesienia maksymalnych opłat za przewozy taksówką, Biuro Zarządu Miasta St. Warszawy zleciło w marcu 1999 r. Zespołowi Rzeczoznawców Techniki Samochodowej i Ruchu Drogowego Automobilklubu Polski Sp. z. o.o. opracowanie kalkulacji kosztów eksploatacji najczęściej używanych w przewozach taksówkowych w W. marek: Polonez Atu 1,6 GLI, Daewoo Nubira 1,6 SX i Peugeot 406 SR 1,8.

W dniu 7.05.1999 r. odbyło się także spotkanie konsultacyjne przedstawicieli władz miasta oraz organizacji taksówkarzy. Środowisko taksówkarzy zaproponowało zmianę obowiązującej uchwały w dwóch wariantach:

- maksymalna cena za 1 km w taryfie 1 dziennej - 2,40 zł /według I wariantu/; 3,60 zł /według II wariantu/

- opłata początkowa - 5 zł; 9 zł,

- opłata za godz. postoju we wszystkich taryfach - 40 zł; 60 zł.

Powyższe propozycje w dniu 26.05.1999 r. zostały przedstawione Zarządowi Miasta. Uznał on, że przy ustalaniu cen urzędowych należy chronić również interesy potencjalnych pasażerów taksówek i zdecydował o przyjęciu następujących stawek:

- maksymalna cena za 1 km w taryfie 1 dziennej - 2,20 zł,

- opłata początkowa - 4,50 zł,

- opłata za godz. postoju we wszystkich taryfach - 40 zł.

Na kolejnym spotkaniu przedstawicieli środowiska taksówkarzy władz miasta w dniu 27.09.1999 r. taksówkarze zaproponowali zmianę uchwały według wariantu III:

- maksymalna cena za 1 km w taryfie 1 dziennej w wysokości 2,40 zł,

- opłata początkowa - 7 zł,

- opłata za godz. postoju we wszystkich taryfach - 40 zł.

W dniu 26.10.1999 r. Zarząd Miasta ponownie rozpatrzył sprawę zmiany stosownej uchwały i postanowił przedstawić na Sesji Rady W. w listopadzie 1999 r. projekt w wersji z dnia 26.05.1999 r.

W dniu 26.01.2000 r. na spotkaniu zorganizowanym przez Wiceprezydenta z przedstawicielami Komitetu Organizacyjnego Taksówkarzy, uwzględniając aktualną kalkulację kosztów, zaproponowano kolejne rozwiązanie:

- maksymalna cena za 1 km w taryfie 1 dziennej - 2,40 zł,

- opłata początkowa - 5 zł,

- opłata za godz. postoju we wszystkich taryfach - 40 zł.

Zdaniem Zarządu Miasta powyższa propozycja zabezpieczała interesy zarówno taksówkarzy, jak i pasażerów oraz uwzględniała dużą podaż tego rodzaju usług na rynku. 

Rada Miasta St. Warszawy w wymienionej na wstępie uchwale przyjęła m.in. następujące opłaty maksymalne za korzystanie z taksówek osobowych w Mieście St. Warszawie:

- maksymalna cena za 1 km w taryfie 1 dziennej - 2 zł,

- opłata początkowa - 5 zł,

- opłata za godz. postoju we wszystkich taryfach - 30 zł.

Na powyższą uchwałę skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła Izba Gospodarcza Właścicieli Prywatnych Taksówek Osobowych, powołując się na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 4 ustawy o ustroju m.st. Warszawy i podkreślając, że wcześniej wystąpiła do strony przeciwnej o usunięcie wskazanego naruszenia prawa. W skardze podniosła, że uchwała (...) narusza prawo, a poprzez to interes prawny Izby oraz zrzeszonych w niej przedsiębiorców - właścicieli prywatnych taksówek osobowych z terenu Warszawy, na skutek ustalenia stawek cen urzędowych za świadczone przez nich usługi w sposób nie odpowiadający wymogom, określonym w art. 4 ustawy o cenach, a w szczególności w jego ust. 1.

W uzasadnieniu podkreśliła, powołując się na dołączone do skargi ekspertyzy, że uchwała została podjęta z absolutnym pominięciem kosztów eksploatacji taksówek miejskich. Nawet w propozycji Zarządu Miasta przedstawionej Radzie były zawarte wyższe stawki opłat, jakkolwiek również i one nie spełniały ustawowych wymogów dotyczących kosztów.

W konkluzji skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności uchwały na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, zwanej dalej w skrócie "ustawą o NSA".

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta St. Warszawy wniosła o jej oddalenie jako oczywiście bezzasadnej.

W pierwszym rzędzie podniosła, że podniesione w skardze zarzuty dotyczą jedynie interesu faktycznego skarżącej, nie zaś interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto zaznaczyła, że przyjęte w uchwale ceny urzędowe, poprzedzone były trwającymi od maja 1999 r. konsultacjami ze środowiskiem taksówkarzy, w tym również ze skarżącą.

Stosownie do tych konsultacji zostało opracowanych kilka kalkulacji kosztów usług, określających zbliżone do siebie stawki cenowe. A mianowicie cena za 1 km wyniosła: Polonez ATU Plus 1,6 GLI - 2,4 zł, Daewoo Nubira 1,6 SX - 2,6 zł i Peugeot 406 SR 1,8-2,8 zł. Kalkulacje takie zostały wykonane przez Zespół Rzeczoznawców Techniki Samochodowej i Ruchu Drogowego Automobilklubu Polski, Wydział Porządku Publicznego Biura Zarządu m.st. Warszawy oraz poszczególne organizacje środowiskowe. Opracowane opinie uwzględniały koszty bezpośredniego użytkowania pojazdu i prowadzonej nim działalności, przy czym zawierały wynagrodzenie kierowcy, w którym uwzględniony został należny zysk. Kalkulacje były wykonywane dla samochodów jeżdżących na najdroższym paliwie - etylinie - 95. Około 40 procent taksówkarzy stosuje tańsze paliwo - olej napędowy i gaz.

Duży wpływ na koszty eksploatacji ma także rodzaj używanych przez taksówkarzy pojazdów. Około 60 procent taboru stanowią samochody tańsze w eksploatacji /Daewoo, Polonez, Nexia, Lanos, Espero, Nubira, Fiat, Kia/. Wybór samochodu zależy tylko od taksówkarza.

Ponadto w okresie od uchwalenia uchwały - tj. od 15.08.1996 r. do dokonania jej zmiany - 17.04.2000 r. na rynku stosowane były różne ceny opłat za tego rodzaju usługi. Około 2000 taksówkarzy nie stosowało maksymalnej stawki 1,60 zł.

Wyjaśniając przyjęte w zaskarżonej uchwale rozwiązania Rada w podsumowaniu stwierdziła, że kierowała się nie tylko potrzebą spełnienia oczekiwań taksówkarzy, ale również troską o interes społeczny - pasażerów taksówek. W efekcie przyjęła maksymalną opłatę za 1 km. w taryfie 1 dziennej w wysokości 2 zł, jednocześnie w istotny sposób zwiększając opłatę początkową z 3,60 zł do 5 zł. Brała również pod uwagę znaczną podaż tego rodzaju usług na rynku, gdzie jeździ ok. 10.000 taksówkarzy.

Na rozprawie w dniu 9.02.2001 r. pełnomocnik skarżącej ustosunkowując się do zawartego w odpowiedzi na skargę zarzutu o braku legitymacji Izby Gospodarczej do jej wniesienia, wyjaśnił, że reprezentuje ona grupę przedsiębiorców, świadczących usługi transportowe, którzy wyrazili na to pisemną zgodę, stosownie do art. 101 par. 2a ustawy o samorządzie gminnym. Zobowiązał się też do przedstawienia Sądowi odpowiednich dokumentów, co nastąpiło przy piśmie procesowym z dnia 15.02.2001 r. Do pisma tego dołączono 34 prośby taksówkarzy o zajęcie się przez Zarząd Izby sprawą nieprawidłowości prawnych zawartych w uchwale Rady Miasta St. Warszawy z dnia 17.04.2000 r., a w razie braku zmiany tej uchwały o zaskarżenie jej w imieniu wnioskodawcy do NSA.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim Sąd był zobowiązany do zbadania kwestii formalnej, dotyczącej legitymacji procesowej skarżącej.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przy czym, zgodnie z ust. 2a powołanego artykułu, skargę na powyższą uchwałę można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę.

Powyższe warunki zostały w niniejszej sprawie spełnione. Izba Gospodarcza Właścicieli Prywatnych Taksówek Osobowych reprezentuje przed NSA grupę 34 mieszkańców Warszawy, prowadzących działalność gospodarczą, polegającą na świadczeniu usług transportowych taksówkami osobowymi. Ustalenie cen urzędowych w drodze aktu prawa miejscowego za usługi świadczone przez przedsiębiorcę, prowadzącego działalność na terenie, na którym taki akt obowiązuje, dotyczy jego interesu prawnego. Tym samym może on skutecznie domagać się uruchomienia kontroli legalności takiego aktu przed sądem administracyjnym. Do niego należy wybór, czy czynić to osobiście, czy jak w rozpatrywanej sprawie, za pośrednictwem innego podmiotu.

Przechodząc do meritum sprawy Sąd stwierdza, że skarga jest zasadna.

Rację ma skarżąca podnosząc, że przy podejmowaniu uchwały Rada W. była zobowiązana do stosowania przepisów ustawy o cenach. Należy przy tym podkreślić, że stwierdzenie to oznacza stosowanie nie tylko przepisu kompetencyjnego - art. 18 ust. 3 tej ustawy, który zresztą prawidłowo został powołany, jako podstawa prawna do podjęcia zaskarżonej uchwały, ale także przepisu prawa materialnego, który reguluje sposób ustalania cen urzędowych tj. art. 4 tej ustawy.

Swoboda rady gminy /w mieście Warszawie - Rady Warszawy/, wynikająca z brzmienia art. 18 ust. 3 ustawy o cenach dotyczy tylko kwestii ustalania cen urzędowych za usługi przewozowe gminnego transportu zbiorowego oraz za przewozy taksówkami. Ceny takie mogą być na terenie gminy lub Warszawy wprowadzone, ale właściwe organy mogą przyjąć też inne rozwiązanie i pozwolić by takie ceny kształtowały prawa rynku. W tym zakresie Rada Warszawy działa według swojego uznania, mając na względzie optymalne zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty.

Jednakże konsekwencją podjęcia decyzji o wprowadzeniu cen urzędowych za przewozy taksówkami jest konieczność spełnienia warunków, dotyczących ustalenia wysokości takich cen. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o cenach, ceny urzędowe usług świadczonych w kraju ustala się na podstawie uzasadnionych kosztów ponoszonych przy świadczeniu usług, z uwzględnienie zysku. Uwzględnia się w nich także stosowne podatki, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów ich sprzedaż podlega obciążeniu takimi podatkami /ust. 5 art. 4/. Można je ustalić na poziomie niższym od wynikającego z uzasadnionych kosztów oraz zysku, jeżeli z ważnych względów na podstawie odrębnych przepisów przyznana zostanie odpowiednia dotacja na pokrycie powstającej w ten sposób straty /ust. 6 art. 4/. Ponadto przy ich ustalaniu - poza szczególnie uzasadnionymi wypadkami - należy kierować się dążeniem do osiągnięcia równowagi rynkowej /ust. 8 art. 4/.

Z przedstawionej wyżej regulacji prawnej wynika, że pomijając wyjątkową sytuację, kiedy przedsiębiorca otrzyma dotację, co w rozpatrywanej sprawie nie wchodziło w grę, organ ustalający cenę urzędową musi uwzględniać w niej uzasadnione koszty świadczenia danej usługi. Przepisy pozwalają mu natomiast na elastyczne określanie wysokości zysku, przy czym cena urzędowa musi go uwzględniać, z wyjątkiem sytuacji, o której mowa w art. 4 ust. 6. Przy określaniu tego elementu ceny urzędowej organ powinien kierować się dążeniem do osiągnięcia równowagi rynkowej.

Analizując uzasadnienie zaskarżonej uchwały, a także materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, ilustrujący wykonane ekspertyzy i przebieg konsultacji, jak również prace Zarządu nad przygotowaniem uchwały, Sąd uznał, że Rada Warszawy nie wykazała, iż spełniła warunki wynikające z art. 4 ustawy o cenach.

Przede wszystkim należy podkreślić, że we wszystkich wariantach, które były analizowane na etapie przygotowywania projektu uchwały podawano wyższą maksymalną cenę za 1 km w taryfie 1 dziennej niż ostatecznie przyjęto. Również w projekcie, przyjętym przez Zarząd Miasta St. Warszawy w dniu 28.02.2000 r. i skierowanym do uchwalenia przez Radę Warszawy, zakładano, że powyższa opłata wyniesie 2,40 zł. (...). Stawka ta odpowiadała stawce, wynikającej z kalkulacji kosztów eksploatacji samochodu marki Polonez ATU Plus 1,6 GLI, używanego jako prywatna taksówka osobowa według stanu na dzień 15.03.1999 r. sporządzonej przez Zespół Rzeczoznawców Techniki Samochodowej i Ruchu Drogowego Automobilklubu Polski, działający na zlecenie Zarządu. Z przeprowadzonej przez ten sam Zespół Rzeczoznawców, na tę samą datę, kalkulacji kosztów eksploatacji innych najczęściej używanych przez taksówkarzy samochodów wynikały wyższe koszty np. Daewoo - Nubira - 1,6 SX -2,60 zł; Peugeot - 406 SR - 1.8 Sedan - 2,80 zł.

Wobec takiego stanu rzeczy przyjęcie w uchwale podjętej przez Radę Warszawy po upływie ponad roku od sporządzenia powyższych, zamówionych przez zarząd u niezależnych ekspertów kalkulacji kosztów, że maksymalna cena za 1 km w taryfie 1 ma wynosić 2 zł było działaniem niezgodnym z art. 4 ust. 1 ustawy o cenach. Pomijając nawet inne kwestie oczywistym było, że po takim upływie czasu należało uwzględnić chociażby wskaźnik inflacji.

Wyjaśnienia zawarte w odpowiedzi na skargę o tym, że duża grupa taksówkarzy stosuje tańsze paliwo i, że ta przesłanka była również wzięta pod uwagę przy ustalaniu cen w zaskarżonej uchwale, znajdują odzwierciedlenie jedynie w notatce służbowej z dnia 28.02.2000 r., sporządzonej w Biurze Zarządu Miasta /podpis nieczytelny/, dołączonej do przekazanej do NSA informacji Dyrektora Wydziału Porządku Publicznego Biura Zarządu Miasta S. W. z dnia 12.02.2001 r., dotyczącej ustalenia przejazdu 1 km w taryfie 1 w wysokości 2 zł w oparciu o sporządzone kalkulacje kosztów eksploatacji różnych pojazdów eksploatowanych jako prywatne taksówki. Powyższa notatka, jak również dwie inne notatki pracownika Biura Zarządu o markach samochodów - taxi na dzień 28.02.2000 r. oraz o przewoźnikach nie stosujących, według stanu na ten dzień, maksymalnej ceny - 1,60 zł za przejazd 1 km, jak wynika z dat, którymi je opatrzono, zostały sporządzone w dniu, w którym Zarząd postanowił przekazać projekt uchwały, zawierający podstawową stawkę - 2,40 zł pod obrady Rady Warszawy. Zawarte w nich informacje zostały więc, jak należy domniemywać, wzięte pod uwagę przez Zarząd w przygotowanym projekcie.

Podejmując uchwałę w sprawie cen urzędowych Rada Warszawy powinna dysponować aktualnymi ekspertyzami, sporządzonymi przez niezależnych rzeczoznawców, dotyczącymi elementów, jakie musi zawierać cena urzędowa usługi/ w myśl art. 4 ustawy o cenach. Ekspertyzy takie powinny również uwzględniać różne rodzaje paliwa, które wykorzystują taksówkarze.

Wobec powyższego Sąd postanowił skargę uwzględnić i na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy o NSA stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o NSA.