Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędziowie: WSA Anna Falkiewicz-Kluj WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] października 2020 r. nr [...] odmawiającą przyznania B. K. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem.

Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

B. K. [...] września 2020 r. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem zaliczonym do znacznego stopnia niepełnosprawności wymagającym stałej opieki. Do wniosku wnioskodawczyni załączyła orzeczenie z [...] października 2014 r. nr [...] wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...], mocą którego M. K. urodzony [...] czerwca 1986 r. został zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym od urodzenia i orzeczenie zostało wydane na stałe.

Wójt Gminy [...] decyzją z [...] października 2020 r. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, wskazując, że od 1998 r. B. K. pobiera wcześniejszą emeryturę przysługującą po 20 latach pracy przyznanej z tytułu opieki nad niepełnosprawnym synem od [...] marca 2020 r. w kwocie [...] zł netto.

Tym samym w ocenie organu pierwszej instancji z powodu ustalonego prawa do emerytury nie przysługuje jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem.

B. K. wniosła odwołanie od powyższej decyzji zarzucając naruszenie:

a/ art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych poprzez dokonanie jego nieprawidłowej wykładni i przyjęcie, że ustalenie prawa do emerytury powoduje po stronie odwołującej brak legitymacji czynnej do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy posiadanie uprawnienia do emerytury nie stanowi przeszkody do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w ogóle, a jedynie uzasadnia przyznanie go w wysokości pomniejszonej o tę emeryturę.

b/ art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez bezpodstawne różnicowanie sytuacji odwołującej przez organ, podczas gdy odwołująca ma takie same obowiązki oraz koszty związane ze sprawowaniem opieki nad synem M. K. jak pozostali opiekunowie i nie ma żadnych przekonujących argumentów dla różnicowania wysokości pobieranych przez nią świadczeń.

Skarżąca wskazała, że kwestię sporną w niniejszej sprawie stanowi rozstrzygnięcie czy osoba pobierająca świadczenie emerytalne ma prawo do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W jej ocenie przedmiotową kwestię rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, w ocenie którego wykładnia art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonywana przez organy administracyjne - orzekające w sprawach o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - narusza zasadę równości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając sprawę stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa.

Organ odwoławczy przytoczył przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych określające warunki nabywania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1b oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a i b oraz podkreślił, że z przepisów tych jednoznacznie wynika, że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, poza wypełnieniem przesłanek podmiotowych, muszą zaistnieć łącznie dwie przesłanki natury przedmiotowej. Pierwsza z nich polega albo na nie podejmowaniu, albo na rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się odpowiednim orzeczeniem. Druga zaś stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a lub b ustawy. Przepis art. 17 powołanej ustawy stanowi zatem zamkniętą regulację normującą możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z tego względu nie można prawa do niego wywodzić z innych niż wskazanych w treści tego przepisu zdarzeń i sytuacji, ani innych ustaw, aniżeli ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Organ drugiej instancji wskazał, że z materiału dowodowego wynika, że osoba wymagająca opieki M. K. legitymuje się orzeczeniem z [...] października 2014 r. Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...], mocą którego został zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym od urodzenia i orzeczenie zostało wydane na stałe. Według oświadczenia odwołującej sprawuje ona całodobową opiekę nad synem i wykonuje przy nim wszystkie czynności pielęgnacyjno-usługowe. Z notatki sporządzonej przez pracownika socjalnego [...] października 2020 r. wynika, że wnioskodawczyni sprawuje całodobową opiekę nad niepełnosprawnym synem, który jest osobą niemówiącą, niechodzącą, poruszającą się na wózku inwalidzkim i wymagającą stałej opieki i pomocy ze strony osób drugich w samodzielnej egzystencji. Całodobową pomoc i opiekę świadczy wnioskodawczyni.

Z akt sprawy wynika również, że odwołującej - osobie sprawującej opiekę przysługuje prawo do emerytury, której wysokość od [...] marca 2020 r. wynosi [...] zł netto miesięcznie (decyzja ZUS w [...] w aktach sprawy). Skarżąca w dalszym ciągu pobiera świadczenie emerytalne.

W ocenie SKO w [...] okoliczność ta zdecydowała, że w sprawie spełniona została negatywna przesłanka określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych uniemożliwiająca przyznanie wnioskowanego świadczenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wprost wyłącza prawo do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom sprawującym opiekę, które mają już przyznane prawo do emerytury. Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał także, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie umożliwiają, przy przyznawaniu świadczeń rodzinnych, dokonywania miarkowania, czy też uwzględniania szczególnej sytuacji finansowej bądź rodzinnej osoby sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną, zakładając, że nie jest możliwy zbieg świadczenia emerytalnego i świadczenia pielęgnacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny podnosił również, iż odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom, mającym ustalone prawo do emerytury, nie narusza zasady równości, o której mowa w Konstytucji RP. Cechą bowiem wspólną, relewantną, osób, które w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych mają otrzymać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że nie uzyskują żadnych dochodów decydując się na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem (wyrok NSA z dnia 10 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 2573/15, LEX nr 2294962). W orzecznictwie akcentowane jest również, że świadczenia emerytalne oparte na zasadzie wzajemności są stabilne i silniej chronione niż świadczenia pielęgnacyjne. Przede wszystkim więc świadczenie emerytalne choć niższe niż świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem pewnym i stabilnym. Natomiast świadczenie pielęgnacyjne nie stanowiące elementu systemu zabezpieczeń społecznych, takim pewnym i stabilnym świadczeniem nie jest. W dotychczas funkcjonującym systemie zabezpieczeń społecznych nie doszło do wygaszenia decyzji emerytalnych, za to doszło do wygaszenia decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Tym samym organ uznał, że posiadanie przez odwołującą prawa do emerytury wyklucza możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ww. ustawy jest sformułowany w sposób niebudzący wątpliwości i co istotne nie pozostawia organom administracji orzekającym w tego rodzaju sprawach żadnego luzu decyzyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało jednocześnie, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy jego wysokością a wysokością otrzymywanej emerytury, co słusznie wskazał organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ zaznaczył ponadto, że ewentualne zawieszenie emerytury w żaden sposób nie wpłynie na ocenę spełnienia przez odwołującą przesłanki określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy. Ustawa nie przewiduje bowiem możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym, a świadczeniem wymienionym w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a w zależności od tego, które ze świadczeń jest dla strony bardziej korzystne. Bez wcześniejszego wyeliminowania decyzji przyznającej prawo do emerytury nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

B. K. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca powołała art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny.

Skarżąca zaznaczyła, że świadczenie, o które się ubiega jest dużo wyższe, niż obecna emerytura. Wnosi więc o dopłatę różnicy między ww. świadczeniem, a emeryturą. Skarżąca powołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt. I OSK 1546/19, gdzie Sąd uznał, że opiekun osoby z niepełnosprawnością, który pobiera emeryturę lub rentę, ma prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w wymiarze różnicy między jego wysokością, a wysokością otrzymywanej emerytury czy renty.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone w szczególności w treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 201 r., poz. 2325 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Zdaniem Sadu skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymała w mocy decyzję odmawiającą Skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z powodu przysługiwania jej prawa do emerytury.

Istota sporu zaistniałego w sprawie sprowadza się zatem do wykładni art.17 ust.5 pkt.1 lit.a u.ś.r. zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo m in. do emerytury.

Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organy obu instancji dokonały wyłącznie wykładni językowej tego przepisu w następstwie czego przyjęły, że fakt przysługiwania Skarżącej prawa do emerytury przesądza, że nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne .

Sąd tego poglądu nie podziela dostrzegając, za orzecznictwem sądów administracyjnych, potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a u.ś.r., dodatkowo wykładnią celowościową oraz systemową (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/10 , z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19 , z 30 kwietnia 2020 r.).

Zdaniem Sądu wykładnia językowa art.17 ust.5 pkt.1 lit.a u.ś.r. powinna być uzupełniona dyrektywami wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej.

Jak wynika z treści art.17 ust.1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w nim normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Literalna treść art.17 ust. 5 pkt.1 lit.a u.ś.r. wprost eliminuje z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę te osoby, które mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Trafnie wskazuje się jednak , że taka wykładnia wskazanego przepisu narusza konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących.

Sąd podziela pogląd zawarty w wyroku NSA z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20 , że istotną cechą osób, którym na podstawie art.17 ust.1 u.ś.r. przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że te podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art.17 ust.5 pkt.1 lit.a u.ś.r. pozbawione są świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust.5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki TK z 23 listopada 2010 r., K 5/10, z 19 kwietnia 2011 r. P 41/09, z 18 czerwca 2013 r., K 37/12 , z 5 listopada 2013 r., K 40/12 i z 17 czerwca 2014 r., P 6/12 ). Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r., K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Brak jest zdaniem Sądu istotnych i racjonalnych argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do emerytury jeżeli świadczenie to jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany był pogląd, że zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art.17 ust.5 pkt.1 lit.a u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury.

Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielić należy jednak stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 27 maja 2020 r. sygn. akt 2375/19, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art.17 ust.3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki.

To zaś, w ocenie Sądu, prowadzi do wniosku, że celowym rozwiązaniem w takich okolicznościach sprawy byłoby umożliwienie osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalnego.

Treść art.27 ust.5 u.ś.r. przesądza, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Wg jego treści , w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Powyższe prowadzi do wniosku, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna mieć możliwość dokonania wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, w niniejszej sprawie emerytury poprzez złożenie do organu rentowego stosownego wniosku o jej zawieszenie.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględnią powyższe stanowisko przedstawione przez Sąd.

Mając te okoliczności na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit.a i 135 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie.

Stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.