III FSK 716/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-10-31	
Data wpływu	2023-05-26	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Agnieszka Olesińska
Anna Dalkowska /sprawozdawca/
Bogusław Dauter /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Odpady	
Sygn. powiązane	III SA/Wa 645/22	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 888; art. 6j ust. 2 i art. 6j ust. 2a; Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędzia NSA Anna Dalkowska (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Agnieszka Olesińska, Protokolant Anna Błażejczyk, po rozpoznaniu w dniu 31 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2023 r. sygn. akt III SA/Wa 645/22 w sprawie ze skargi W. w W. na decyzję Rady m.st. Warszawy z dnia 18 listopada 2021 r. nr LVI/1749/2021 w przedmiocie skargi na uchwałę rady miasta w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Prokuratora Okręgowego w Warszawie na rzecz Rady m.st. Warszawy kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
1. Wyrok Sądu pierwszej instancji.

1.1. Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2023 r., sygn. akt III SA/Wa 645/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. (dalej: "Skarżąca", "Strona") na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2021 r. nr LVI/1749/2021 (dalej: "Uchwała") w przedmiocie uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności.

1.2. Rada Miasta Stołecznego Warszawy (dalej: "Rada") w dniu 18 listopada 2021 r., podjęła uchwałę nr LVI/1749/2021 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności. W § 1 ust. 1 Uchwały Rada dokonała wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomościach, na których zamieszkują mieszkańcy przyjmując, że opłata ta będzie ustalane metodą ryczałtową od gospodarstwa domowego. Następnie w § 1 ust. 2 uchwały Rada ustaliła stawkę opłaty od gospodarstwa domowego w nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym w zależności od powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego (do 30,00 m2 – w wysokości 52,00 zł; od 30,01 m2 do 40,00 m2 – w wysokości 77,00 zł; od 40,01 m2 do 60,00 m2 – w wysokości 88,00 zł; od 60,01 m2 do 80,00 m2 – w wysokości 94,00 zł; od 80,01 m2 – w wysokości 99,00 zł.).

Następnie w § 1 ust. 3 uchwały ustalono stawkę opłaty od gospodarstwa domowego w nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w wysokości 107,00 zł. Uchwała w ramach czynności nadzorczych została poddana kontroli Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie, która uchwałą z dnia 16 grudnia 2021 r., (dalej: "Uchwała RIO") stwierdziła nieważność w części uchwały Rady, tj. § 1 ust. 2 i § 4 pkt 1 – 5, z powodu istotnego naruszenia art. 6k ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6j ust. 2 oraz ust. 2a, a także art. 6k ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2021 r. poz. 888 z późn. zm., dalej: "u.c.p.g."). Uchwała RIO nie została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stała się więc prawomocna, co oznaczało usunięcie z treści Uchwały Rady wspomnianych przepisów. W reakcji na to rozstrzygnięcie RIO Rada w dniu 17 grudnia 2021 r., podjęła unr LVIII/1854/2021 zmieniającą uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności (Dz.U. Woj. Maz. poz. 12044, dalej: "Uchwała zmieniająca"). Mocą § 1 pkt 1 i 2 Uchwały zmieniającej w § 1 uchwały Rady po ust. 2 dodany został ust. 2a w brzmieniu: "Ustala się stawkę opłaty od gospodarstwa domowego w nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym w wysokości 85,00 zł.", zaś w § 4 po pkt 1 dodaje się pkt 1a w brzmieniu "w § 1 ust. 2a - w wysokości 170,00 zł". Powyższa uchwała została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Sąd pierwszej instancji oddalił skargę uznając, że dopuszczalnym jest i nieprowadzącym do naruszenia przepisów u.c.p.g. przyjęcie zróżnicowanych stawek opłat za odbieranie odpadów komunalnych z gospodarstw domowych znajdujących się w budynkach mieszkalnych wielolokalowych i tych w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych. Rozróżnienie to opiera się więc na odmiennym potraktowaniu gospodarstw domowych w zabudowie wielolokalowej i gospodarstwa domowych w zabudowie jednorodzinnej. Uchwalona przez Radę opłata za gospodarowanie odpadami ustalona jest dopuszczalną na podstawie art. 6j ust. 2 u.c.p.g. metodą ryczałtową zakładającą przyjęcie określonej stawki opłaty od gospodarstwa domowego, której wysokość zgodnie z art. 6j ust. 2a u.c.p.g. różni się w zależności od rodzaju zabudowy i inna jest w przypadku gospodarstw domowych w zabudowie wielolokalowej i w zabudowie jednorodzinnej. Z tych względów Sąd stwierdził, że pozbawione uzasadnionych podstaw okazały się zarzuty Skarżącej, która twierdziła, że zaskarżona Uchwała podjęta została z naruszeniem art. 6k ust. 1 w związku z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g., które polegało na ustaleniu zróżnicowanych stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zależności od rodzaju zabudowy.

1.3. Wyrok wraz z uzasadnieniem, a także inne powoływane w dalszej części orzeczenia sądów administracyjnych, są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

2. Skarga kasacyjna.

2.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prokurator Okręgowy w Warszawie. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 111 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie obligatoryjnego połączenia sprawy o sygn. III SA/Wa 645/22 zawisłej przed WSA w Warszawie ze skargi W. z siedzibą w W. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 18 listopada 2021 r. nr LVI/1749/2021 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności (Dz. Urz. Woj. Mazow. 2021 r., poz. 10074) z prowadzoną równolegle sprawą ze skargi na powyższą Uchwałę złożoną przez S. z siedzibą w W. o sygn. III SA/Wa 250/22, a także z prowadzoną równolegle sprawą ze skargi złożonej także na powyższą uchwałę przez Prokuratora Okręgowego w Warszawie o sygn. III SA/Wa 1896/22 co przywiodło Sąd a quo do naruszenia art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz trzykrotnego zbadania zgodności z prawem zaskarżonej Uchwały i w następstwie czego wydania równolegle trzech osobnych wyroków w tym przedmiocie;

- istotne naruszenie prawa, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 6j ust. 2 i art. 6j ust. 2a u.c.p.g., poprzez przeprowadzenie wadliwej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej Uchwały poprzez przyjęcie błędnej wykładni powołanych przepisów u.c.p.g., która doprowadziła Sąd do przyjęcia, że dopuszczały one wprowadzenie w § 1 ust. 3 oraz § 1 ust. 4 pkt 6 uchwały nr LVI/1749/2021 stawki opłaty za gospodarowanie odpadami od gospodarstwa domowego prowadzonego w nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w wysokości 107 zł miesięcznie, bez zachowania wymogu proporcjonalnego odniesienia wysokości opłaty ustalonej według metody od gospodarstwa domowego do kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi na nieruchomościach położonych w zabudowie wielolokalowej, co doprowadziło do usankcjonowania naruszenia w Uchwale wyrażonej wart. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP zasady równości poprzez naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 111 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie obligatoryjnego połączenia sprawy o sygn. III SA/Wa 645/22 zawisłej przed WSA w Warszawie ze skargi skarżącej na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 18 listopada 2021 r. nr LVI/1749/2021 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności (Dz. Urz. Woj. Mazow. 2021 r,, poz. 10074) z prowadzoną równolegle sprawą ze skargi na powyższą Uchwałę złożoną przez S. z siedzibą w W. o sygn. III SA/Wa 250/22, a także z prowadzoną równolegle sprawą ze skargi złożonej także na powyższą uchwałę przez Prokuratora Okręgowego w Warszawie o sygn. III SA/Wa 1896/22 co przywiodło Sąd a quo do naruszenia art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 40) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz trzykrotnego zbadania zgodności z prawem zaskarżonej Uchwały i w następstwie czego wydania równolegle trzech osobnych wyroków w tym przedmiocie; dopuszczenie pogorszenia sytuacji osób prowadzących gospodarstwa domowe na nieruchomościach położonych w zabudowie jednorodzinnej względem osób prowadzących gospodarstwa domowe w nieruchomościach zabudowanych budynkami wielolokalowymi;

2.2. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3.1. Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.

3.2. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych.

3.3. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

3.4. W pierwszej kolejności należy wskazać, że nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia art. 111 § 1 p.p.s.a. W tym zakresie w skardze kasacyjnej podniesiono, że sprawa ze skargi wywiedzionej przez W. z siedzibą w W. (sygn. III SA/Wa 645/22) powinna zostać połączona do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawami ze skarg złożonych przez S. z siedzibą w W. (sygn. III SA/Wa 250/22) oraz Prokuratora Okręgowego w Warszawie (III SA/Wa 1896/22). Przedmiotem zaskarżenia we wszystkich sprawach jest bowiem uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 18 listopada 2021 r., nr LVI/1749/2021. Wojewódzki sąd administracyjny dokonał natomiast trzykrotnego zbadania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały i wydał trzech osobne wyroki.

3.5. Zgodnie z art. 111 § 1 p.p.s.a. sąd zarządza połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli mogły być objęte jedną skargą. Na możliwość wnoszenia skarg dotyczących tej samej decyzji, postanowienia, innego aktu lub bezczynności organu wskazuje art. 51 p.p.s.a., który przewiduje, że kilku uprawnionych do wniesienia skargi może w jednej sprawie występować w roli skarżących, jeżeli ich skargi dotyczą tej samej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności albo bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. O wystąpieniu współuczestnictwa procesowego decyduje zatem wspólny dla wszystkich skarżących przedmiot zaskarżenia, ale – z uwagi na samodzielny charakter legitymacji każdego z tych podmiotów i brak związania sądu administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi – nie musi po stronie skarżących istnieć wspólność zarzutów i wniosków skargi.

Z akt sprawy wynika, że WSA w Warszawie na rozprawie w dniu 10 stycznia 2023 r. połączył trzy sprawy ze skarg ww. podmiotów na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 18 listopada 2021 r., nr LVI/1749/2021 do wspólnego rozpoznania i odrębnego wyrokowania (na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a.) i następnie wydał trzy wyroki, w których oddalono skargi. Sąd pierwszej instancji nie połączył zatem skarg na powyższą uchwałę do wspólnego rozstrzygnięcia.

3.6. Trzeba zauważyć, że ustawodawca nie określił konsekwencji braku połączenia przez sąd do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw, które mogły być objęte jedną skargą, w związku należy je rozpatrywać na gruncie konkretnych spraw. W przypadku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania strona wnosząca skargę kasacyjną oprócz wskazania, w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnych (wyartykułowanych) przepisów postępowania, ma obowiązek wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 7 maja 2014 r., II FSK 2985/13). Przez wpływ, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2016 r., II GSK 1191/13).

W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego w złożonej skardze kasacyjnej Prokurator nie wykazał, że zarzucanie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy wskazać, że wyroki wydane po rozpoznaniu skarg na ww. uchwałę nie są sprzeczne, sąd pierwszej instancji nie zakwestionował bowiem zaskarżonej uchwały.

3.7. Nie doszło też do naruszenia art. 101 ust. 2 u.s.g. Zasady wnoszenia skarg na uchwały (i zarządzenia) w sprawach z zakresu administracji publicznej reguluje art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 101 ust. 2 u.s.g. przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. W przepisie tym uregulowano szczególny przypadek powagi rzeczy osądzonej. Art. 101 ust. 2 u.s.g. należy rozumieć w ten sposób, że co do zasady, w razie oddalenia przez sąd administracyjny skargi na akt organu gminy, nie jest dopuszczalne ponowne wniesienie skargi na ten sam akt poddany wcześniej kontroli sądowoadministracyjnej. Przyjmuje się, że rozpoznanie skargi na uchwałę jest jednak dopuszczalne w zakresie naruszenia interesu prawnego skarżącego, które nie było przedmiotem orzekania w poprzedniej sprawie (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2019 r., II OSK 332/18).

Analizując zastosowanie przywołanych przepisów na gruncie niniejszej sprawy należy zauważyć, że dopiero w wyniku niniejszego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadł prawomocny wyrok oddalający skargę na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 18 listopada 2021 r. W czasie orzekania przez sąd pierwszej instancji nie zachodziły przesłanki określone w art. 101 ust. 2 u.s.g. Sprawy wymienione przez Prokuratora zostały połączone do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięte w granicach określonych w art. 134 § 1 p.p.s.a.

3.8. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut błędnej wykładni art. 6j ust. 2 i art. 6j ust. 2a u.c.p.g. Zgodnie z art. 6j ust. 2 u.c.p.g. w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1 (tj. nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy), rada gminy może uchwalić stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Z kolei art. 6j ust. 2a u.c.p.g. przewiduje, że rada gminy może zróżnicować stawki opłat, o których mowa w ust. 1 i 2, w zależności od powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego, ilości zużytej wody z danej nieruchomości lub lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, liczby osób lub ilości zużytej wody w gospodarstwie domowym, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy lub od faktu objęcia nieruchomości uchwałą, o której mowa w art. 2a ust. 1. Rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłat.

Zaskarżoną uchwałą Rada Miasta Stołecznego Warszawy w § 1 ust. 1 dokonała wyboru sposobu ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomościach, na których zamieszkują mieszkańcy decydując się na wprowadzenie stawki ryczałtowej od gospodarstwa domowego. Jednocześnie w § 1 ust. 2a i w § 1 ust. 3 tej uchwały wprowadzone zostało rozróżnienie na dwie stawki tej opłaty wynoszące odpowiednio 85,00 zł i 107,00 zł. Pierwsza przewidziana została dla gospodarstwa domowego w nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym, druga zaś ma zastosowanie do gospodarstwa domowego w nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym.

Stawka opłaty została więc w tym wypadku zróżnicowana ze względu na to, że gospodarstwo domowe, za które ponoszona ma być opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi usytuowane jest w budynku wielolokalowym lub budynku mieszkalnym jednorodzinnym. Jak zasadnie stwierdził sąd pierwszej instancji, tak przeprowadzona delimitacja wysokości stawek opłaty uwzględnia kryterium rodzaju zabudowy. Ustawodawca w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. wprost dopuścił możliwość zróżnicowania stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właśnie ze względu na rodzaj budynków posadowionych na terenach, z których odbierane mają być opłaty komunalne.

3.9. Z tego punktu widzenia dopuszczalnym było przyjęcie zróżnicowanych stawek opłat za odbieranie odpadów komunalnych z gospodarstw domowych znajdujących się w budynkach mieszkalnych wielolokalowych i tych w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych. Rozróżnienie to opiera się więc na odmiennym potraktowaniu gospodarstw domowych w zabudowie wielolokalowej i gospodarstwa domowych w zabudowie jednorodzinnej znajdującym umocowanie w przepisach u.c.p.g. Uchwalona przez Radę Miasta Stołecznego Warszawy opłata za gospodarowanie odpadami jest dopuszczalna na podstawie art. 6j ust. 2 u.c.p.g. metodą ryczałtową zakładającą przyjęcie określonej stawki opłaty od gospodarstwa domowego, której wysokość zgodnie z art. 6j ust. 2a u.c.p.g. różni się w zależności od rodzaju zabudowy i inna jest w przypadku gospodarstw domowych w zabudowie wielolokalowej i w zabudowie jednorodzinnej. Nie ma zatem podstaw do stwierdzenia błędnej wykładni art. 6j ust. 2 i art. 6j ust. 2a u.c.p.g.

3.10. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

Agnieszka Olesińska Anna Dalkowska Bogusław Dauter