Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. [...] S.A. z siedzibą we W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 189/24 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. [...] S.A. z siedzibą we W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 grudnia 2023 r., nr 1275/2023 w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym wieży [...] postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 14 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 189/24, po rozpoznaniu wniosku M. [...] S.A. z siedzibą [...] (Spółka), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z dnia 22 grudnia 2023 r., nr 1275/2023, w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym wieży wodnej odciągowej.

Sąd podał, że Spółka reprezentowana przez pełnomocnika w treści skargi na decyzję WINB z dnia 22 grudnia 2023 r. wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji, z uwagi, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody jak również spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Pełnomocnik wskazał, że przystąpienie do wykonania decyzji pociąga za sobą konieczność poniesienia przez Spółkę znacznych nakładów finansowych oraz organizacyjnych. Spółka będzie musiała zlecić ekspertyzy, przygotować projekt, przeprowadzić postępowania w trybie zamówień publicznych, co będzie stanowić dla niej znaczne obciążenie.

Sąd stwierdził, że wątpliwości nie budzi fakt, że usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym wieży wodnej odciągowej w zakresie wynikającym z zaskarżonej decyzji będzie wymagało poczynienia pewnych nakładów finansowych. Nie oznacza to jednak, że w każdym przypadku usunięcie takich nieprawidłowości rodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub powoduje trudne do odwrócenia skutki. Dla spełnienia przesłanki warunkującej wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu konieczne jest uprawdopodobnienie, że uszczuplenie majątkowe będzie "znaczne" dla strony skarżącej, a takiej okoliczności nie da się z uzasadnienia skargi wywieść. Skarżąca nie podała jaki będzie koszt wykonania czynności wskazanych w skarżonej decyzji. Co więcej, strona skarżąca nie wykazała również, aby taki koszt był na tyle wysoki, że mógłby spowodować istotne pogorszenie jej kondycji finansowej, co mogłoby oznaczać wyrządzenie znacznej szkody. Nie uprawdopodobniono, że ewentualna szkoda majątkowa będzie znaczna w kontekście sytuacji finansowej, skoro strona skarżąca nie podała żadnych informacji dotyczących swojej sytuacji finansowej. Zauważył także, odnośnie przesłanki trudnych do odwrócenia skutków, że w sytuacji, gdy decyzja, którą nałożono obowiązek zostałaby uchylona lub stwierdzono jej nieważność, skarżąca strona będzie posiadała możliwość dochodzenia zwrotu poniesionych kosztów na podstawie art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak w sentencji postanowienia.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Spółka zarzucając naruszenie: 1) art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego błędna wykładnię i dowolne uznanie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji, co stało się podstawą do odmowy wstrzymania zaskarżonej decyzji; 2) art. 49 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wezwania skarżącej do uzupełnienia wniosku w sytuacji stwierdzenia przez Sąd I instancji, iż wniosek zawiera braki polegające na niepowołaniu okoliczności wskazujących na to, że wykonanie decyzji mogłoby wyrządzić skarżącej znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia skutki.

Wnosząca zażalenie wniosła: 1) o uchylenie zaskarżonego postanowienia Sądu i wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji; 2) względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia Sądu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; 3) o przeprowadzenie dowodu z dokumentu - Kosztorysu inwestorskiego pn.: eksperckie oszacowanie kosztów remontu uszkodzonych stropów międzykondygnacyjnych oraz remontu otwartych klatek schodowych o konstrukcji żeliwnej z uzupełnieniem brakujących pochwytów - na okoliczność szacowanego kosztu wykonania zaskarżonej decyzji; 4) o zasądzenie na rzecz strony skarżącej od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu środka zaskarżenia Spółka wskazała, że wieża ciśnień umiejscowiona [...] jest obiektem rozpoznawalnym i znanym mieszkańcom [...]. W aktach sprawy znajdują się dokumenty takie jak protokoły przeglądów technicznych przedmiotowego obiektu oraz sporządzona do sprawy opinia rzeczoznawcy, które to dokumenty dają obraz tego jaka jest kubatura wieży ciśnień [...] (jest to obiekt o wysokości ok. 48 m, wzniesiony na planie kwadratu w rzucie poziomym o boku 30m x 30m) oraz jak rozległym i kosztownym przedsięwzięciem budowlanym będzie wykonanie w wieży ciśnień nakazanych remontów. Bez wątpienia, wbrew wyrażonym w uzasadnieniu postanowienia Sądu twierdzeniom, sfinansowanie nakazanych remontów wieży będzie stanowić znaczne uszczuplenie finansowe dla M. S.A. Spółka podkreśliła, iż głównym obszarem jej działalności i obowiązkiem jest zapewnienie funkcjonowania i sprawności sieci wodociągowo-kanalizacyjnej i na działania w tym obszarze Spółka musi mieć zabezpieczone środki finansowe. Przedmiotem działalności Spółki jest bowiem zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Jako że są to działania strategiczne dla zapewnienia podstawowych potrzeb ludności, zapewnienie stałego i pewnego finasowania wskazanych obszarów stanowi priorytet dla przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Spółka ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Notoryjną jest również okoliczność trudności finansowych [...] przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego wynikających ze zmniejszonych przychodów Spółki w związku z brakiem zatwierdzenia zaktualizowanych taryf. Wszystkie te okoliczności świadczą zdaniem skarżącej o tym, iż wykonanie zaskarżonej decyzji i sfinansowanie przez Spółkę nakazanych decyzją remontów stanowić będzie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody dla Spółki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest wyjątkiem od reguły wykonywania decyzji ostatecznych. Istotą jej jest to by adresat tej decyzji skorzystał z tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla niego wywołać wykonanie takiej decyzji, zanim zostanie ona zbadana przez sąd administracyjny pod kątem jej legalności.

Przesłanką wstrzymania zaskarżonego aktu jest uprawdopodobnienie zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie chodzi przy tym o jakiekolwiek skutki i jakąkolwiek szkodę, ale o szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu. Sąd administracyjny, wydając orzeczenie w omawianym przedmiocie, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć zarówno o wniosek skarżącego, jak i materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy i ocenić, czy występują wymienione przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu.

Zaznaczyć należy, że uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa na stronie skarżącej. To ona musi przedstawić argumenty i dokumenty na ich potwierdzenie, z których będzie wynikało, że wykonanie decyzji spowoduje dla jej sytuacji realne zagrożenie, które można określić mianem znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków. Nie wystarcza przy tym jedynie złożenie wniosku, a nawet przytoczenie w jego uzasadnieniu okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia. Strona ma przedstawić takie okoliczności, z których będzie wynikało, że wstrzymanie zaskarżonego aktu jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że nie zachodzą przesłanki do udzielenia Spółce ochrony tymczasowej. Argumentacja podniesiona w zażaleniu nie zmienia powyższego zapatrywania. Wbrew twierdzeniom skarżącej, brak uzasadnienia wniosku o wstrzymanie nie stanowi braku formalnego, który mógłby zostać uzupełniony na wezwanie sądu w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a. Jest to brak materialnoprawny, który zasadniczo oddziałuje w sposób bezpośredni na treść podjętego rozstrzygnięcia. Jeżeli we wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności strona nie wykaże okoliczności uzasadniających stwierdzenie, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to nie można tego uznać za brak formalny wniosku (art. 49 § 1 p.p.s.a.), lecz za brak przesłanek ochrony tymczasowej uzasadniający oddalenie wniosku (zob. postanowienie NSA z dnia 14 marca 2023 r., sygn. akt II OZ 131/23 i powołane w nim orzecznictwo). Jak wyżej podkreślono, uzasadnienie wniosku powinno się odnosić do konkretnych okoliczności pozwalających wykazać, że wstrzymanie wykonania aktu jest w danej sprawie obiektywnie zasadne. Uzasadnienie tych twierdzeń powinno zostać poparte dokumentami źródłowymi zwłaszcza dotyczącymi sytuacji finansowej składającego wniosek oraz oszacowaniem kosztów wykonania określonych robót budowlanych, uwiarygodnionym stosownymi dokumentami. W rozpatrywanym przypadku Spółka (na etapie zażalenia) przedłożyła wprawdzie kosztorys inwestorski, zawierający wykaz niezbędnych prac i koszt ich wykonania opiewający na 5.145.442,65 zł, jednakże nie podjęła wystarczających starań, aby dowodowo zobrazować w sposób pełny, rzetelny i kompleksowy własną sytuację finansową. Bez porównania tych dwu wartości (sytuacji finansowej strony i kosztów realizacji obowiązku) nie jest możliwe zweryfikowanie, czy faktycznie wykonanie decyzji wiązałoby się z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie jest wystarczające z punktu widzenia wykazania (uprawdopodobnienia) wystąpienia niebezpieczeństw z art. 61 § 3 p.p.s.a. powołanie się jedynie na zakres działalności Spółki i obowiązki z niego wynikające, a także odwołanie się do gołosłownego twierdzenia o trudnościach finansowych wynikających ze zmniejszonych przychodów Spółki w związku z brakiem zatwierdzenia zaktualizowanych taryf. Wobec braku przedłożenia przez skarżącą materiału dowodowego nie można w sposób bezpośredni wyprowadzić wniosku, że wykonanie zaskarżonej decyzji zagrozi płynności finansowej Spółki, dalszej działalności, czy jej istnieniu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.