III OSK 1768/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-04-22	
Data wpływu	2025-09-09	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Artur Kuś
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SAB/Wa 312/25	
Skarżony organ	Rada Lekarska	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d i pkt 5 lit c; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 1342; art. 3 ust. 1, art. 35 pkt 2, art. 40 ust. 1, art. 41; Ustawa z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 61 ust. 1;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Naczelnej Rady Lekarskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2025 r. sygn. akt II SAB/Wa 312/25 w sprawie ze skargi J. P. na bezczynność Naczelnej Rady Lekarskiej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 2 marca 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek J. P. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 czerwca 2025 r. sygn. akt II SAB/Wa 312/25 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. P. (dalej skarżący) na bezczynność Naczelnej Rady Lekarskiej w Warszawie (dalej Rada lub organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 2 marca 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej: 1. zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 2 marca 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądził od Rady na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wnioskiem z dnia 2 marca 2025 r. (złożonym za pośrednictwem platformy ePUAP) skarżący zwrócił się do Naczelnej Izby Lekarskiej, zwanej dalej "NIL", o udostępnienie informacji publicznej, tj. łącznego wynagrodzenia brutto wraz ze wszystkimi dodatkami Prezesa Naczelnej Rady Lekarskiej za 2024 r.

W odpowiedzi na ww. wniosek organ pismem z dnia 14 marca 2025 r. poinformował skarżącego, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych pytanie o wskazanie wynagrodzenia konkretnej osoby fizycznej, wymienionej z imienia i nazwiska, jako dotyczące informacji ad personam, nie stanowią informacji publicznej. W związku z tym jego wniosek nie podlega rozpoznaniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W pierwszej kolejności Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że NIL mieści się w zakresie podmiotowym stosowania ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), zwanej dalej u.d.i.p., na mocy art. 4 ust. 1 pkt 2, zatem Izba ta jest zobowiązana do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych.

Sąd przyjął nadto, że żądanie zawarte we wniosku, dotyczące określenia łącznego wynagrodzenia wraz ze wszystkimi dodatkami Prezesa Naczelnej Rady Lekarskiej za 2024 r. stanowi informację publiczną. Żądanie to dotyczy wydatkowania przez organ środków publicznych, do których zaliczyć należy m.in. łączne wynagrodzenie wraz ze wszystkimi dodatkami piastuna tego organu za dany rok. Informacją publiczną jest bowiem informacja o wydatkach podmiotu publicznego na tego typu świadczenia.

Sąd pierwszej instancji wskazał też, że Prezes Naczelnej Rady Lekarskiej jest osobą pełniącą funkcje publiczne. Stosownie bowiem do art. 41 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz. U. z 2021 r. poz. 1342), zwanej dalej u.o.i.l., Prezes Naczelnej Rady Lekarskiej w szczególności kieruje pracą Rady i Prezydium Rady oraz przewodniczy obradom Rady i Prezydium Rady

Sąd pierwszej instancji przyjął, że wykładnia przepisu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. prowadzi do wniosku, iż w odniesieniu do niektórych osób pewne fakty z ich życia, mimo że mają charakter prywatny, mocą woli ustawodawcy stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Potwierdzenie rezultatu interpretacji art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. znajduje w przepisie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który sferę prywatną osoby fizycznej pełniącej funkcję publiczną uczynił przedmiotem informacji publicznej. W konsekwencji takiej wykładni przepisów u.d.i.p. uprawnione jest przyjęcie, że informacja o wynagrodzeniu brutto osób sprawujących funkcje w organach władzy publicznej jest informacją publiczną. Z przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wynika jednakże,

iż rozciągnięcie pojęcia informacji publicznej na sferę prywatną dotyczy wyłącznie

osób pełniących funkcje publiczne. Wypływa stąd kolejny - w istocie jeszcze bardziej ogólny - wniosek, iż rozciągnięcie pojęcia informacji publicznej na sferę prywatną osoby fizycznej, zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w u.d.i.p., zawsze wymagać będzie wyraźnej podstawy prawnej wyrażonej w przepisie ustawy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nie ulega wątpliwości, iż łączna wysokość wynagrodzenia Prezesa Naczelnej Rady Lekarskiej w danym roku jest informacją

ściśle związaną z pełnieniem funkcji publicznej, dlatego też nie ma tutaj zastosowania zasada nakazująca ochronę prywatności. Wynagrodzenie przyznane jest bowiem Prezesowi Naczelnej Rady Lekarskiej w związku z wykonywanymi przez niego obowiązkami służbowymi.

W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro wnioskowanej informacji Naczelna Rada Lekarska nie udostępniła, jak też nie odmówiła jej udostępnienia, to organ pozostaje w bezczynności. Sąd przyjął jednocześnie, że okoliczności niniejszej sprawy wskazują, że nieprawidłowości Naczelnej Rady Lekarskiej nie były tak oczywiste i niewątpliwe, aby mówić o rażącym naruszeniu prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Naczelna Rada Lekarska, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania: art. 149 § 1 ust. 1 i § 1a P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 2 marca 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i zobowiązaniu Naczelnej Rady Lekarskiej do rozpatrzenia tego wniosku, podczas gdy organ nie pozostaje w bezczynności, gdyż żądanie objęte wnioskiem skarżącego z dnia 2 marca 2025 r. nie dotyczyło żądania udostępnienia informacji publicznej, o czym organ poinformował wnioskodawcę w terminie 14 dni od otrzymania tego wniosku,

a w związku z tym skarga winna być oddalona na podstawie art. 151 P.p.s.a.

2) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

­ art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit d u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia konkretnych pracowników jest informacją publiczną, w sytuacji gdy informacją publiczną jest wyłącznie niespersonifikowana informacja o wysokości środków finansowych przeznaczonych na działalność i

funkcjonowanie organu;

­ art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten rozciąga pojęcie informacji publicznej na pewne fakty z życia osób fizycznych pełniących funkcję publiczną, mimo że mają charakter prywatny, podczas gdy właściwa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że przepis ten wprowadza ograniczenia w udostępnianiu informacji już będącej informacją publiczną, a zatem może być on zastosowany w przypadku uprzedniego stwierdzenia, że żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a. i o jej oddalenie; 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie, na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a., kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych: 3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie, o zasądzenie kosztów postępowania w pierwszej i drugiej instancji zgodnie z przyjętymi normami oraz oświadczył o zrzeczeniu się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w przedmiotowej sprawie nie zaistniała.

Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji

i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna nie może odnieść zamierzonego skutku.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 819/11; z dnia 26 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1842/08; z dnia 4 czerwca 2014 r. sygn. akt II GSK 402/13; z dnia 17 lutego 2023 r. sygn. akt II GSK 1458/19; z dnia 1 marca 2023 r. sygn. akt I FSK 375/20).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli art. 149 § 1 ust. 1 i § 1a P.p.s.a., podkreślenia wymaga to, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepisy art. 149 § i art. 149 § 1a P.p.s.a., którego naruszenie zarzuca organ skarżący kasacyjnie, podobnie zresztą jak art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c, art. 146

§ 1, czy też art. 151 i art. 161 § 1 P.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 149 § 1 i art. 149 § 1a P.p.s.a., zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 638/14).

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać trzeba, że istotą sporu jest uznanie przez organ, że wynagrodzenie Prezesa Naczelnej Rady Lekarskiej nie jest informacją publiczną. Podnieść więc należy, że powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że co do zasady informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich, i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi się odnosić do sfery faktów.

Art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP gwarantuje każdemu dostęp do informacji publicznej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Z kolei z ustępu 2 wynika, że prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku i obrazu. Z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach, ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ograniczenie to musi mieć swoją wyraźną podstawę w ustawie, nie może być oparte na domniemaniu. Musi też posiadać materialną legitymację, a więc jego wprowadzenie jest możliwe jedynie z uwagi na konieczność ochrony wartości wymienionych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP.

Konstytucja bardzo ogólnie zakreśliła zakres przedmiotowy prawa do informacji publicznej przez wskazanie, iż chodzi o informacje o działalności organów władzy publicznej. Zakres podmiotowy prawa do informacji publicznej oznaczony został przez wskazanie, iż dotyczy ona organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Konstytucja na plan pierwszy wysuwa kryterium przedmiotowe, uznając że istota informacji publicznej skoncentrowana jest w działalności organów i innych podmiotów. Wolą ustawodawcy jest, by za informację publiczną była uznawana informacja o całej działalności wszystkich organów czy podmiotów władzy publicznej. Wypływa z tego wniosek, że pod pojęciem działalności rozumieć należy działalność wykonywaną we wszystkich formach prawnych, we wszystkich sferach aktywności związanych z wykonywaniem kompetencji poszczególnych władz (wyrok NSA z dnia 3 marca 2026 r. sygn. akt III OSK 1529/25).

Na gruncie rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że podstawowe znaczenie ma zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit d u.d.i.p. polegającą na uznaniu, że informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia konkretnych pracowników jest informacją publiczną, w sytuacji gdy informacją publiczną jest wyłącznie niespersonifikowana informacja o wysokości środków finansowych przeznaczonych na działalność i funkcjonowanie organu. Wyjaśnić zatem należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Doprecyzowanie ww. kwestii znajduje się w art. 6 u.d.i.p., w którym wskazano przykładowy katalog informacji mających przymiot publicznych, a które podlegają udostępnieniu. I tak udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p.) oraz o majątku publicznym, w tym o majątku samorządów zawodowych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit c u.d.i.p.). Z kolei podmiotami, które są obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy samorządów gospodarczych i zawodowych (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.).

Wobec powyższego wskazać należy, że Naczelna Izba Lekarska jest jednostką samorządu zawodowego lekarzy i lekarzy dentystów, co zostało uregulowane w art. 3 ust. 1 u.o.i.l. Rada ta działa poprzez swoje organy określone w ustawie. Organem Naczelnej Izby Lekarskiej jest m.in. Naczelna Rada Lekarska (art. 35 pkt 2 u.o.i.l.), w skład której wchodzą Prezes Naczelnej Rady Lekarskiej i jej członkowie wybrani przez Krajowy Zjazd Lekarzy oraz prezesi okręgowych rad lekarskich (art. 40 ust. 1 u.o.i.l.). Prezes Naczelnej Rady Lekarskiej w szczególności kieruje pracą Rady i Prezydium Rady i przewodniczy obradom Rady i Prezydium Rady art. 41 (u.o.i.l.). Zatem uznać należy, że Naczelna Izba Lekarska mieści się w zakresie podmiotowym stosowania ustawy do stępie do informacji publicznej, więc jest zobowiązana do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych co trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji.

Również informacja o wynagrodzeniu Prezesa Naczelnej Rady Lekarskiej z tytułu funkcji pełnionych w samorządzie zawodowymi (lekarskim) jest informacją publiczną. Żądanie to dotyczy wydatkowania przez organ środków publicznych, do których zaliczyć należy m.in. łączne wynagrodzenie wraz ze wszystkimi dodatkami piastuna tego organu za dany rok. Wynagrodzenie za pełnienie funkcji w tych organach jest finansowane z majątku samorządu zawodowego, a więc jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p. jako wiedza o majątku publicznym samorządu zawodowego. Informacja ta bowiem wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania tego samorządu. Wiedza o jego działalności jest niewątpliwie informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wynagrodzenie przyznane jest bowiem Prezesowi Naczelnej Rady Lekarskiej w związku z wykonywanymi przez niego obowiązkami służbowymi. Podkreślić należy, że jeżeli informacja dotyczy osoby pełniącej funkcje publiczną i informacja ta ma związek z wykonywanymi przez tę osobę zadaniami lub sprawowaną funkcją, to dostęp do tej informacji nie może zostać ograniczony z uwagi na ochronę prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy. Oznacza to, że organ nie może odmówić udzielenia informacji, powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Z kolei ustalenie, że żądana informacja publiczna nie dotyczy osoby pełniącej funkcji publicznej i nie ma ona związku z wykonywanymi przez nią zadaniami lub sprawowaną funkcją, wówczas możliwe jest wydanie decyzji

o odmowie udzielenia informacji z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dlatego też organ rozpatrujący wniosek o udostępnienie informacji publicznej zobowiązany jest do poczynienia stosownych rozważań w tym zakresie. Powinien zatem każdorazowo analizować czy żądana informacja jest niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także czy nie narusza godności i intymności osoby, której taka informacja dotyczy, tj. ocenić, czy w sprawie zachodzą przesłanki ograniczające dostęp do informacji. Jeżeli jakaś informacja nie może zostać udostępniona, wówczas organ musi ustalić, jakie informacje podlegają ochronie ze względu na to, że są objęte tajemnicą bądź podlegają ochronie ze względu na prywatność. Musi więc wskazać, czy żądane dane objęte są tajemnicą ze względu na ochronę danych osobowych w nich zawartych, czy też ze względu na prawo do prywatności lub tajemnicę państwową, służbową, skarbową bądź statystyczną. Ograniczenia przewidziane w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., na co należy położyć nacisk, nie zmieniają istoty informacji i nie skutkują tym, że traci ona walor informacji publicznej. Informacja, która nie może być udostępniona ze względu na przepisy o tajemnicy ustawowo chronionej lub prawo do prywatności nie przestaje być informacją publiczną. Pozostaje nią nadal, choć nie może zostać ujawniona, a podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w takiej sytuacji powinien wydać decyzję, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (wyrok NSA z dnia 3 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 3955/18). W niniejszej sprawie powyższych rozważań organ nie poczynił. Tym samym zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, gdyż nie poczynił żadnych rozważań w tym względzie, jak również nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, ani nie udostępnił żądanej informacji zgodnie z wnioskiem. Podkreślić należy, że jeżeli, w ocenie organu, zachodziła przesłanka negatywna, określona w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wówczas obowiązany był wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jeżeli natomiast nie wystąpiły okoliczności przewidziane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wówczas organ zobowiązany był udostępnić żądaną informację. Tymczasem w udzielonej odpowiedzi na wniosek skarżącego organ wskazał, że informacja dotycząca pensji wskazanych imiennie nauczycieli jest informacją ad personam i nie stanowi informacji publicznej. Przedstawione stanowisko jest nieprawidłowe. Informacja o wysokości środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie określonego pracownika jednostki publicznej, jak wskazano wyżej, stanowi informację publiczną, a skoro tak, to organ albo powinien udostępnić żądaną informację albo, powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., odmówić jej udostępnienia, odpowiednio uzasadniając swoją decyzję. W niniejszej sprawie organ tak nie uczynił. Uznał bowiem, poprzez dokonanie błędnej kwalifikacji żądania skarżącego, że żądanie to nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. i w konsekwencji sprawę załatwił poprzez udzielenie odpowiedzi na piśmie. Zatem organ pozostaje w bezczynności.

Wobec powyższego nie może odnieść skutku zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten rozciąga pojęcie informacji publicznej na pewne fakty z życia osób fizycznych pełniących funkcję publiczną, mimo że mają charakter prywatny, podczas gdy właściwa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że przepis ten wprowadza ograniczenia w udostępnianiu informacji już będącej informacją publiczną, a zatem może być on zastosowany w przypadku uprzedniego stwierdzenia, że żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wbrew opinii skarżącego kasacyjnie organu, i jak już wyżej wskazano, informacja o wynagrodzeniu osoby pełniącej funkcję publiczną, jaką jest Prezes Naczelnej Rady Lekarskiej, jest

informacją publiczną. Rację ma jednak organ skarżący kasacyjnie, że nie zawsze zostaje wyłączona ochrona prywatności osoby pełniącej funkcję publiczną, jeżeli informacja publiczna, której udostępnienia żąda skarżący, dotyczy takiej osoby. Nie wszystkie bowiem informacje o tej osobie podlegają udostępnieniu. Udostępnieniu podlegają tylko takie informacje, które wiążą się z funkcjonowaniem tej osoby w instytucji publicznej, mają związek z pełnieniem przez tę osobę funkcji publicznej lub które oddziaływają na sferę publicznego funkcjonowania podmiotu. Udzielenie informacji o wysokości wynagrodzenia określonego pracownika nie zawsze będzie oznaczało ujawnienie rzeczywiście wypłaconego wynagrodzenia, jeżeli z

konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz celów dostępu do informacji publicznej, nie wynika taka konieczność. Natomiast może ono niewątpliwie dotyczyć przepisów prawnych kształtujących wynagrodzenie oraz środków budżetowych przeznaczonych na fundusz wynagrodzeń. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 695/14 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl), że udzielenie informacji publicznej w postaci danych o wysokości wynagrodzenia osób zatrudnionych w jednostkach finansowanych ze środków publicznych (zarówno pełniących funkcje publiczne, jak też personelu pomocniczego) zazwyczaj nie musi się wiązać z koniecznością ingerencji w ich prawnie chronioną sferę prywatności. Dzieje się tak przede wszystkim wówczas, gdy w danym podmiocie na określonym

stanowisku zatrudnionych jest kilka osób. Udostępnienie informacji publicznej polega bowiem na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczną nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna okazała się niezasadna, a zaskarżony wyrok kontrolowany w granicach jej zarzutów odpowiada prawu, to Naczelny Sąd Administracyjny działając

na podstawie art. 184 P.p.s.a. w punkcie pierwszym wyroku skargę tę oddalił.

Naczelny Sąd Administracyjny w punkcie drugim wyroku oddalił wniosek J. P. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez stronę skarżącą, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 205 § 1 P.p.s.a.). Natomiast do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony.

Ponieważ wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz J. P. nie został sporządzony przez adwokata lub radcę prawnego, a sama strona składająca ten wniosek nie wskazała na poniesienie przez nią kosztów stosownie do art. 205 § 1 P.p.s.a., to nie ma podstaw do zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.