Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 29 maja 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 440/22 w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 17 maja 2022 r. nr SKO 4316/207/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 2 grudnia 2022 r. oddalił skargę K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 17 maja 2022 r. nr SKO 4316/207/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Skarżąca wniosła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką.

Wydaną z upoważnienia Prezydenta Wrocławia decyzją odmówiono skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia. Powyższe uzasadniono tym, że: 1) niepełnosprawność jej matki (osoby wymagającej opieki) powstała później niż do ukończenia 18-go roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25-go roku życia; 2) matka pozostaje w związku małżeńskim, zaś jej współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 17 ust. 1 w zw. art. 17 ust. 1b i ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. - dalej: u.ś.r.).

Od ww. decyzji skarżąca złożyła odwołanie.

Po rozpatrzeniu sprawy w trybie instancyjnym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: SKO, Kolegium) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. SKO uznało na wstępie, że przyjęte przez organ I instancji stanowisko, dotyczące momentu powstania u matki skarżącej niepełnosprawności, jest błędne. Stwierdziło, że organ ten dokonał nieprawidłowej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. Jako podstawę swojego rozstrzygnięcia przyjęło wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (K 38/13). Dalej SKO dowodziło, że z treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dostrzegło, że akta sprawy potwierdzają bezspornie, że niepełnosprawna matka skarżącej (osoba wymagająca opieki) pozostaje w związku małżeńskim i że jej współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zauważyło, że w odwołaniu oświadczono, iż współmałżonek nie może zapewnić żonie opieki i pielęgnacji z powodu braku predyspozycji w tym zakresie oraz że powodem ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne przez skarżącą, a nie przez współmałżonka osoby wymagającej opieki, są bliżej nieokreślone względy finansowe. Oceniło, że z uwagi na brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. powyższe pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

Na decyzję SKO skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organów, że skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, gdyż w jej przypadku zaistniała przesłanka negatywna, tj. osoba wymagająca opieki (matka skarżącej) pozostaje w związku małżeńskim, natomiast jej współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.). W tej kwestii Sąd I instancji odwołał się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, w której przesądzono, że: "Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w każdym przypadku – o zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych na rzecz pełnomocnika strony. Sądowi I instancji zarzucono:

a. naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, to jest art. 17 ust 1 pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1a w zw. z art 17 ust 5 pkt 2 lit a u.ś.r. polegające na zastosowaniu literalnej wykładni tych przepisów, w sytuacji gdy jej zastosowanie prowadzi do naruszenia konstytucyjnych zasad równości, praworządności oraz ochrony i uszanowania więzi rodzinnych, które zawarte są w art 18 oraz art 32 Konstytucji RP mającego wyraz w oddaleniu skargi w całości i odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej jako córce M. G. i jako osobie, która faktycznie sprawuje opiekę nad matką, podczas gdy z ww. konstytucyjnych zasad należy wywieść, że córka M. G. przy przytoczonych okolicznościach jest osobą uprawnioną do otrzymywania takiego świadczenia;

b. naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, to jest art 151 P.p.s.a. w zw. z art 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie czynności mających na celu utrzymania zasady prawdy obiektywnej w prowadzonym postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej postawiono wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Istota sprawy sprowadza się do tego, czy fakt że małżonek osoby wymagającej opieki żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi przesłankę negatywną do przyznania córce osoby wymagającej opieki świadczenia pielęgnacyjnego. Jak bowiem wynika z akt sprawy, osoba wymagająca opieki – M. G. – pozostaje w związku małżeńskim ze Z. G., który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i okoliczność ta nie jest w sprawie kwestionowana.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu uśr z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359, dalej: "kro") ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Równocześnie, zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4 ww. przepisu, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Stosownie natomiast do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Na gruncie przesłanki negatywnej o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. ukształtowały się dwa stanowiska w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W ramach pierwszego stanowiska wskazywano, że wykładnia systemowa powyższego przepisu, uwzględniająca przepisy kro, pozwala na odejście od jego ściśle językowego znaczenia i w rezultacie przyjęcie, że pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim nie tylko ze współmałżonkiem dotkniętym znacznym stopniem niepełnosprawności, lecz także takim, który nie jest w stanie sprawować efektywnie i realnie opieki powoduje, że przesłanka negatywna nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. zostaje wyeliminowana. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyrokach z: 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2103/20, 14 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 394/21 oraz z 10 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 817/21.

W drugim ze stanowisk składy orzekające przyjęły, że rezultaty wykładni systemowej i celowościowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. potwierdzają rezultat wykładni językowej. Co za tym idzie, brak podstaw do odejścia od językowego znaczenia tego przepisu, a zatem niezależnie od realnej możliwości sprawowania opieki przez małżonka, niezbędną przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest legitymowanie się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyrokach z: 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 3283/14, 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2462/19 oraz z 24 lutego 2021 r., sygn. akt 2391/20.

Z uwagi na istniejącą rozbieżność wykładni wskazanego przepisu Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. 14 listopada 2022 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 2/22 Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę następującej treści: "1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.), 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)".

W świetle powyższej uchwały prawidłowa jest ta wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., która nie prowadzi do rozszerzenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego o sytuacje w których współmałżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Oznacza to zarazem, że faktyczna niemożliwość sprawowania opieki przez małżonka nie eliminuje przesłanki negatywnej o której mowa w ww. przepisie i okoliczność ta nie ma znaczenia w sprawie. W efekcie brak podstaw aby organ wydający decyzje miał podejmować jakiekolwiek ustalenia faktyczne w zakresie możliwości sprawowania opieki przez małżonka. Ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, może jedynie ponownie przedstawić powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi poszerzonemu. Okoliczności wskazywane w skardze kasacyjnej nie są zatem w stanie podważyć związania składu orzekającego uchwałą z 14 listopada 2022 r., gdyż związanie to wynika wprost z przepisów ustawy. Podniesione zarzuty nie są zatem zasadne, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ani Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę nie miały bowiem możliwości dokonania innej wykładni wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego niż ta przyjęta w uchwale z 14 listopada 2022 r.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu i dlatego na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.