Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 714/20 w sprawie ze skarg M. G. oraz Gminy A. na zarządzenie zastępcze Wojewody Łódzkiego z dnia 21 lipca 2020 r. nr PNIK-I.4131.500.2019 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Gminy A. na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 714/20 oddalił skargi M. G. oraz Gminy A. na zarządzenie zastępcze Wojewody Łódzkiego z dnia 21 lipca 2020 r. nr PNIK-I.4131.500.2019 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu M. G. radnego Rady Miejskiej w A..

W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji podniósł, że skargi nie

zasługiwały na uwzględnienie, ponieważ Wojewoda Łódzki trafnie stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie zachodzi określona w art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2019 r. poz. 684 z późn. zm.) podstawa wygaśnięcia mandatu radnego z uwagi na naruszenie zakazu określonego w art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządnie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713) zwanej dalej u.s.g., tj. prowadzenie działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzanie taką działalnością lub bycie przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

Wyjaśniono, że w sprawie nie jest sporne, iż S. sp. z o.o. z siedzibą

w R. (zwana dalej w skrócie spółką S.) prowadzi działalność gospodarczą, a M. G. jest dyrektorem generalnym tej spółki i jednocześnie radnym Rady Miejskiej w A. Gmina A. zawarła z firmą S. (wraz z ewentualnymi aneksami) umowy o świadczenie usługi Internetu. Podkreślono, że M. G. zarządza oraz jest pełnomocnikiem w prowadzeniu działalności gospodarczej przez spółkę S. Z umów zawartych przez Gminę A. ze spółką S., a także odpisu pełnego z Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego oraz oświadczenia majątkowego radnego wynika, że spółka S. M. G. sp. z o.o. powstała z przekształcenia przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną wykonującą we własnym imieniu działalność gospodarczą. Jedynym wspólnikiem w tej spółce posiadającym 100 % udziałów został M. G., który jednocześnie objął

funkcję Prezesa Zarządu tej spółki. Następnie na skutek zmiany umowy spółki, w dniu 13 marca 2015 r. do Krajowego Rejestru Sądowego wpisano, że M. G. posiada 50 % udziałów w spółce i nie pełni już funkcji członka zarządu spółki. Prezesem jednoosobowego zarządu została M.G.1, która objęła 50 % udziałów w spółce. Po zaprzestaniu pełnienia funkcji członka zarządu M. G. rozpoczął pracę w spółce S. na stanowisku dyrektora generalnego. Nie bez znaczenia jest fakt, iż radny posiada w spółce połowę udziałów, co daje mu zasadniczy wpływ na proces decyzyjny w spółce oraz znaczny udział przy podziale zysków, jak również posiadając 50 % udziałów w spółce współdecyduje m. in. o zbyciu i wydzierżawieniu przedsiębiorstwa lub jego zorganizowanej części, nabyciu i zbyciu nieruchomości, czy też np. o zatwierdzeniu sprawozdania finansowego. Nie sposób więc uznać za wiarygodne wyjaśnień radnego, że nie jest "osobą decyzyjną" w spółce.

Sąd stwierdził również, że okoliczność, iż umowa z 1 lipca 2016 r. nie została zawarta przez radnego w obecnej kadencji Rady Miejskiej w A. nie oznacza, że wyłączona jest możliwość uznania, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia zakazu wynikającego z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego w związku z art. 24f ust. 1 u.s.g. Strona skarżąca błędnie przyjmuje, że ocena działalności radnego przez organ nadzoru może dotyczyć jedynie sprawowania mandatu obecnej kadencji. Zdarzenia, z którymi ustawa wiąże wygaśnięcie mandatu radnego w wyborach powszechnych następują po objęciu mandatu radnego. W art. 24f ust. 1a u.s.g. ustawodawca przewidział również sytuację odwrotną, gdy zdarzenie stanowiące podstawę wygaśnięcia mandatu radnego zaistniało już przed wyborami i trwa nadal, co niewątpliwie ma miejsce w przedmiotowej sprawie.

Nie istniała przy tym konieczność wyjaśnienia, czy jednoosobowy zarząd spółki faktycznie brał czynny udział w jej zarządzeniu, a także czy reprezentował spółkę S. w czynnościach zawierania umów z kontrahentami. O ile radny nie był członkiem zarządu spółki S., to był dyrektorem generalnym spółki oraz pełnomocnikiem, co uprawniało go do podejmowania decyzji związanych z funkcjonowaniem tej spółki. Zdaniem Sądu cel unormowania zawartego w art. 24f ust. 1 u.s.g. pozwala przyjąć, że bycie pełnomocnikiem podmiotu wykonującego działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego, niezależnie od zakresu umocowania, każdorazowo koliduje ze sprawowaniem mandatu radnego.

Zwrócono nadto uwagę, że w skład zarządu spółki S. wchodzi jedynie M. G.1, która obecnie jest prezesem spółki, a która jest małżonką radnego. W doktrynie prezentowany jest pogląd, że reguły wykładni funkcjonalnej i systemowej pozwalają stwierdzić, że omawiane zakazy obowiązują także w przypadku, gdy mienie komunalne jest wykorzystywane w działalności przez małżonka radnego, jeżeli między małżonkami ma miejsce wspólność małżeńska, czy nawet w przypadku konkubinatu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina A., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 24f ust. 1 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zastosowaniu tego przepisu w stanie faktycznym oraz prawnym, w którym nie powinien on znaleźć zastosowania;

b) art. 98 a ust. 1 i 2 u.s.g. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. polegające na ich błędnej wykładni w zakresie zwrotu "nie podejmuje uchwały", a w rezultacie uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że wydanie postanowienia, które miało charakter uchwały negatywnej, tj. stwierdzającej brak przesłanek do wygaśnięcia mandatu radnego w terminie zakreślonym przez organ nadzoru oznacza stan bezczynności uzasadniający wydanie przez organ nadzorczy zarządzenia zastępczego, podczas gdy do bezczynności nie doszło, skoro rada stwierdziła brak podstaw do wygaśnięcia mandatu, to miała podstawę prawną wydanej uchwały negatywnej;

2) naruszenie postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:

a) art. 148 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez bezpodstawne oddalenie skargi, która zasługiwała na uwzględnienie albowiem zaskarżone zarządzenie zastępcze było obarczone naruszeniem prawa materialnego podniesionym w skardze Gminy A., które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 24f ust. 1 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wobec radnego Rady Miejskiej - M. G., a także art. 98a ust. 2 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego w sytuacji, gdy mandat radnego nie wygasł z uwagi na brak spełnienia przesłanek wymaganych art. 24f ust. 1 u.s.g.;

b) art. 148 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 134 P.p.s.a w związku z art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i bezpodstawne oddalenie skargi, która zasługiwała na uwzględnienie i uchylenie aktu nadzorczego, albowiem zaskarżone zarządzenie zastępcze było obarczone naruszeniem prawa materialnego, chociaż niepodniesionym w skardze to takim, które miało wpływ na wynik sprawy i powinno zostać wzięte pod uwagę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w granicach sprawowanej kontroli, tj. art. 98a ust. 2 u.s.g. poprzez wydanie zarządzenia zastępczego w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego wobec niezachowania przez organ nadzorczy tzw. działania w terminie niezwłocznym, co przejawiało się w niniejszej sprawie w tym, że zarządzenie zastępcze zostało wydane po upływie 7 miesięcy od upływu 30-dniowego terminu dla rady gminy na podjęcie uchwały co powoduje, że spóźniona reakcja organu nadzorczego niweczy i wypacza cele tego instrumentu prawnego, staje się nieproporcjonalnie dotkliwą reakcją wobec nadzorowanej jednostki samorządu terytorialnego, naruszając w ten sposób art. 171 ust. 1 Konstytucji RP oraz

art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego przyjętej przez Stałą Konferencję Gmin i Regionów Europy przy Radzie Europy w Strasburgu 15 października 1985 r. ratyfikowanej przez Polskę w 1993 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 608) zwanej dalej EKSL, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy;

c) art. 148 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 134 P.p.s.a w związku z art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i bezpodstawne oddalenie skargi, która zasługiwała na uwzględnienie i uchylenie aktu, albowiem zaskarżone zarządzenie zastępcze było podjęte wobec braku ustalenia

pełnego stanu faktycznego poprzez nie odniesienie się, a w istocie całkowite

zignorowanie argumentów radnego przedłożonych w jego wyjaśnieniach, nierozważenie przez organ nadzorczy wszystkich okoliczności sprawy, zwłaszcza dowodów z umowy spółki S., kompetencji poszczególnych organów spółki, zakresu zadań i kompetencji na stanowisku dyrektora generalnego w ww. spółce, czym doszło do naruszenia art. 165 ust. 2 Konstytucji RP i art. 2 Konstytucji RP;

d) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak wskazania w uzasadnieniu, które ustalenia organu nadzorczego zostały przyjęte przez Sąd pierwszej instancji, ponadto przez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów i twierdzeń skarżących podniesionych w złożonych skargach, a w szczególności nie odniesienie się do zarzutu naruszenia przez organ nadzoru art. 24f ust. 1 u.s.g. oraz bezzasadne

wydanie zarządzenia zastępczego w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego; niewyjaśnienie, dlaczego nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja skarg dotycząca braku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ nadzoru, zwłaszcza nieprzeanalizowanie przez niego akt rejestrowych spółki oraz umowy o pracę radnego M. G. wraz z zakresem obowiązków, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż - z jednej strony - uniemożliwia w tym zakresie sformułowanie merytorycznych zarzutów kasacyjnych wobec zaskarżonego wyroku, z drugiej zaś - wskazuje na niedostateczne wyjaśnienie zasadności zastosowania w przedmiotowej sprawie normy prawnej z art. 24f ust. 1 u.s.g.;

e) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien być zastosowany wobec spełnienia się wskazanych przesłanek uchylenia zaskarżonego zarządzenia a w rezultacie oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinna ona zostać uwzględniona.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Łodzi, a także o zasądzenie od Wojewody Łódzkiego na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów w postaci wynagrodzenia pełnomocnika strony.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny

związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) rozpoznanie sprawy jest konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez Prawo o postępowaniu

przed sądami administracyjnymi rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 98 a ust. 1 i 2 u.s.g. w związku z art. 91 ust.

1 u.s.g. polegającą na tym, że wydane postanowienie (będące w istocie uchwałą) przez Radę Miejską odmawiające stwierdzenia wygaśnięcia mandatu M. G. będącego radnym w terminie zakreślonym przez organ nadzoru, miałoby oznaczać stan bezczynności uzasadniający wydanie przez organ nadzorczy zarządzenia zastępczego, podczas gdy do bezczynności nie doszło skoro rada stwierdziła brak podstaw do wygaśnięcia mandatu.

W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd (por. wyrok NSA z 30 czerwca 2022

r. sygn. akt III OSK 4445/21) zgodnie z którym prawidłowa wykładnia art. 98a ust. 1-3 u.s.g. prowadzi do wniosku, że w przypadku, gdy rada gminy nie podejmie uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu, to wojewoda wzywa ten organ do podjęcia uchwały

w terminie 30 dni, a w razie bezskutecznego upływu tego terminu wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do sprawy administracji publicznej wydaje zarządzenie zastępcze. Wojewoda jako organ nadzoru wydając zarządzenie zastępcze

o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego działa za radę gminy zobowiązaną do podjęcia uchwały o określonej treści.

Zarządzenie zastępcze nie jest aktem nadzoru unieważniającym lub w inny

sposób usuwającym z obrotu prawnego uchwałę rady gminy bądź zarządzenie wójta. Istota zarządzenia zastępczego polega na tym, że zastępuje ono dany organ w

przypadku jego bezczynności w zakresie podjęcia obligatoryjnego aktu (np. uchwały) o określonej treści. W przypadku zaistnienia przesłanek z art. 98a ust. 1 u.s.g. i jednoczesnego niepodjęcia przez radę gminy uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego na wezwanie właściwego organu organ ten, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, ma obowiązek wydać zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu. Tym samym właściwy wojewoda jako organ nadzoru w przypadku, gdy rada gminy podejmuje uchwałę stwierdzająca, że nie znajduje przesłanek do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, może wydać zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu niezależnie od tego, czy uchwała rady gminy o braku podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu pozostaje w obrocie prawnym lub została z niego wyeliminowana.

Warunkiem wydania na podstawie art. 98a ust. 2 u.s.g. zarządzenia zastępczego nie jest uprzednie wyeliminowane ewentualnej uchwały rady gminy o odmowie wygaśnięcia mandatu radnego, aczkolwiek wojewoda otrzymawszy także uchwałę o takiej treści tj. o odmowie wygaśnięcia mandatu ma obowiązek ocenić jej zgodność z

prawem w ramach postępowania nadzorczego.

Ponadto pod pojęciem "bezskutecznego upływu terminu", o którym mowa w art.

98a ust. 2 u.s.g. należy rozumieć zarówno stan, w którym rada gminy w ogóle nie podjęła uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu, jak i stan faktyczny polegający na wydaniu uchwały niezgodnej z obowiązkiem wynikającym z art. 98a ust. 1 u.s.g., a więc odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia mandatu mimo ziszczenia się ku temu

przesłanek (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 879/14; wyrok NSA z 25 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1544/09).

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym

art. 148 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 134 P.p.s.a w związku z art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. poprzez brak dostrzeżenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwości zaskarżonego zarządzenia zastępczego polegającej na jego wydaniu po upływie 7 miesięcy od końca 30-dniowego terminu do podjęcia przez radę gminy uchwały stosownie do art. 98a ust. 1 i 2 u.s.g., a więc naruszenia obowiązku działania w terminie niezwłocznym i tym samym zastosowaniu nieproporcjonalnie dotkliwej reakcji wobec nadzorowanej jednostki samorządu terytorialnego, naruszającej w ten sposób art. 171 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 3 EKSL.

Ustosunkowując się do tego zarzutu należy stwierdzić, że terminy do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego lub zarządzenia zastępczego określone w art. 98a u.s.g. nie mają charakteru materialnoprawnego. Ich upływ nie oznacza, że rada gminy lub organ nadzoru traci uprawnienie do podjęcia tych aktów. Taki pogląd wyrażono w orzecznictwie sądowym (wyrok NSA z 9 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 790/05) i Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie stanowisko to podtrzymuje.

Bezskuteczny upływ 30-dniowego terminu do podjęcia uchwały o określonej treści, o którym mowa w art. 98a ust. 2 u.s.g., umożliwia organowi nadzoru wydania zarządzenia zastępczego.

W okolicznościach tej sprawy nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 P.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie przekroczył granic rozpoznawania

sprawy, ponieważ skargi dotyczyły aktu nadzoru jakim było zarządzenie zastępcze Wojewody Łódzkiego z 21 lipca 20202 r. znak PNIK-I.4131.500.2019 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miejskiej w A. M. G. i przedmiot tej właśnie sprawy administracyjnej został rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Z art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak jest związany granicami danej sprawy. Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (por. wyrok NSA

z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2633/15; wyrok NSA z dnia 8 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1488/17). Tym samym skoro w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzekał poza granicami sprawy, to nie został naruszony art. 134 § 1 P.p.s.a.

Nie został również naruszony przez Sąd pierwszej instancji art. 1 P.p.s.a. Przepis ten, wbrew zarzutowi strony skarżącej kasacyjnie, nie dzieli się na paragrafy. Zgodnie z tym przepisem ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym art. 1 P.p.s.a. ma charakter ogólnoustrojowy i w żaden sposób nie jest związany z postępowaniem dowodowym. Z natury rzeczy powyższa norma nie może być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego. Artykuł ten określa zakres regulacji P.p.s.a. i może zostać naruszony tylko wtedy, gdy w sprawie dochodzi np. do odmowy rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też sąd orzekał w sprawie, która nie podlegała rozpoznaniu przez sądy administracyjne wskutek naruszenia podziału kompetencji pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi (por. wyrok NSA z 26 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1893/21; wyrok NSA z 5 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 554/16; wyrok NSA z 17 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2956/17). Żadna z okoliczności wskazujących na naruszenie art. 1 P.p.s.a. w tej sprawie nie zachodzi.

Także nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 §

2 pkt 7 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Naruszenie tego przepisu miałoby miejsce wówczas, gdyby sąd administracyjny orzekał w sprawie, w której przedmiotem zaskarżenia nie byłby akt nadzoru nad samorządem. Taka sytuacja także

w tej sprawie nie miała miejsca.

Istotą sporu w tej sprawie jest ustalenie, czy wobec radnego M. G. ziściła się przesłanka objęta art. 24f ust. 1 u.s.g.

Nie budzi wątpliwości, że przedsiębiorcą zawierającym umowy z Gminą A. była spółka S. Tym samym to ta spółka w prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej wykorzystywała mienie tej Gminy. Ta okoliczność nie jest kwestionowana przez żadną ze stron i tym samym przyjęte w tej mierze stanowisko Sądu pierwszej instancji jest prawidłowe i nie wymaga ponownego przywoływania.

Jak wynika z ustalonego stanu faktycznego sprawy, zarząd spółki S. był jednoosobowy i składał się z jej Prezesa. Zgodnie z art. 201 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 5050 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie K.s.h. zarząd w spółce z o.o. prowadzi sprawy spółki i reprezentuje spółkę. Pod pojęciem prowadzenia spraw spółki należy rozumieć realizację stosunków wewnętrznych, które ograniczają się co do zasady do czynności faktycznych lub organizacyjnych. Natomiast sfera reprezentacji obejmuje dokonywanie czynności w stosunkach zewnętrznych (por. A. Kidyba, [w:] Komentarz aktualizowany do at. 1-300 Kodeksu spółek handlowych, A. Kidyba, M. Dumkiewicz, LEX/el. 2022, teza nr 2 i 3 do art. 201).

Ustawodawca w art. 24f ust. 1 u.s.g. zakazał prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystywaniem mienia tej jednostki samorządu, w której radny

uzyskał swój mandat także do przypadku, gdy taki radny będzie zarządzał działalnością przedsiębiorcy wykorzystującego to mienie. Nie można uznać, że owo "zarządzanie" obejmuje jedynie pełnienie funkcji w organie wykonawczo-zarządzającym danego przedsiębiorcy, np. w zarządzie spółki z o.o. Gdyby tylko to było objęte zakazem z ww. przepisu, to ustawodawca zamiast słowa "zarządzać" wprowadziłby określenie "pełnić funkcji w organie wykonawczym, zarządzającym lub nadzorczym przedsiębiorcy", tak jak np. w art. 24f ust. 2 u.s.g. Tym samym ustawowe pojęcie "zarządzania" ma szerszy

zakres i obejmuje wszystkie przypadki, w których dana osoba nawet nie jest formalnie członkiem organu zarządzającego danego przedsiębiorcy, ale zakres jej obowiązków obejmuje wykonywanie czynności zarządzających.

Takie ujęcie pozwala na odróżnienie dwóch istotnych w zakresie tej sprawy

sytuacji. Pierwszej, w której w funkcjonowaniu danego przedsiębiorcy znajdują się takie stanowiska jak np. dyrektor, dyrektor techniczny, administracyjny, itp. ale zakres uprawnień takich osób ma charakter jedynie pomocniczy wobec kompetencji organu zarządzającego. W takim przypadku zarządza działalnością przedsiębiorcy nadal jej organ, natomiast osoby pełniące funkcje dyrektorów lub kierowników w strukturze tego przedsiębiorcy nie mają samodzielności w zarządzaniu (np. prowadzeniu spraw w zakresie stosunków wewnętrznych), ale jedynie wykonują akty organu zarządzającego (np. uchwały zarządu spółki z o.o.). W tym przypadku owi dyrektorzy stanowią jedynie "aparat pomocniczy" zarządu (tak np. Sąd Apelacyjny w Gdańsku w wyroku z 21 marca 2018 r. sygn. akt III AUa 1266/17).

Druga sytuacja dotyczy przypadku, w którym organ zarządzający przekazuje

część swoich uprawnień do wykonywania przez osoby pełniące funkcje kierownicze w strukturze danego przedsiębiorcy i w tym zakresie takie osoby są samodzielne w zarządzaniu działalnością przedsiębiorcy. Taki zakres należy uznać za zarządzanie działalnością przedsiębiorcy objęte art. 24f ust. 1 u.s.g.

Jak ustalił to organ nadzoru i uznał za prawidłowe Sąd pierwszej instancji,

skarżący przed Sądem pierwszej instancji M. G. był zarówno osobą

"decyzyjną" w spółce S., jak i jej pełnomocnikiem. Ustalenia te co do istoty

są trafne.

Jak bowiem wynika ze znajdującego się w aktach sprawy dokumentu

obejmującego zakres obowiązków pełnionych przez ww. radnego jako dyrektora generalnego w tej spółce, obejmował on następujący katalog: 1) nadzór nad instalacjami

i technikami; 2) poszerzenie obszaru działania sieci S.; 3) współpraca międzyoperatorska; 4) współpraca i nawiązywanie kontaktów z deweloperami; 5) zamówienia sprzętu telekomunikacyjnego na potrzeby bieżące funkcjonowania sieci.

Tak ustalony zakres obowiązków dyrektora generalnego (stanowiska nieznanego

w strukturze organizacyjnej spółki S. sp. z o.o. – akta sprawy, karta nr 20) obejmuje szeroki zakres czynności podejmowanych na tym stanowisku. Są to przy tym sformułowania bardzo ogólne, obejmujące w istocie zarządzanie samym przedsiębiorcą jakim jest S. sp. z o.o. Nie można bowiem inaczej uznać takich sformułowań jak np. "poszerzanie obszaru działania sieci S." lub "współpraca międzyoperatorska" (pkt 2 i pkt 3 zakresu obowiązków) jako coś innego niż szeroko określone prowadzenie spraw samej spółki oraz jej reprezentację. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego przedmiotem działalności tej spółki była jedynie szeroko rozumiana działalność telekomunikacyjna.

Treść dokumentu zawierającego ustalenie obowiązków M. G. jako dyrektora generalnego w spółce S. nie zawiera żadnych zapisów wskazujących na niesamodzielność działań osoby pełniącej takie stanowisko.

Ponadto trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że pozycja ww. osoby w spółce S. wskazywała na jej działanie także w charakterze pełnomocnika tej spółki.

Zgodnie z art. 24f ust. 1 u.s.g. niedopuszczalnym jest bycie przedstawicielem lub pełnomocnikiem przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą z wykorzystywaniem mienia komunalnego. Przedstawiciel to osoba umocowania do działania w cudzym imieniu na podstawie ustawy i taka okoliczność nie występuje w tej sprawie. Natomiast miało miejsce upoważnienie udzielone M. G.

jako dyrektorowi generalnemu do działania w imieniu spółki S. na podstawie oświadczenia reprezentowanego (tj. samej spółki S.). Jak bowiem wynika z dokumentu z dnia 20 lutego 2015 r. określającego zakres obowiązków (akta sprawy, karta nr 19), dyrektor generalny ma obowiązek m.in. zamawiania sprzętu telekomunikacyjnego na potrzeby bieżące funkcjonowania sieci (pkt 5 zakresu obowiązków).

Kwestia interpretacji zakresu pełnomocnictwa była przedmiotem licznych

orzeczeń sądów powszechnych. Dominuje stanowisko, zgodnie z którym

pełnomocnictwo może być udzielone przez mocodawcę nawet w sposób dorozumiany poprzez np. brak sprzeciwu wobec jego ustanowienia czy milczące akceptowanie czynności pełnomocnika (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z 4 listopada 2014

r., sygn. akt I ACa 409/14; wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 24 sierpnia 1995 r. sygn. akt I ACr 410/95). Ponadto zakres pełnomocnictwa, jeżeli jego treść nie jest jednoznaczna, należy interpretować zgodnie z rzeczywistą wolą mocodawcy. Tym

samym skoro działalność spółki S. koncentrowała się na usługach telekomunikacyjnych związanych z tworzeniem i utrzymywaniem sieci telekomunikacyjnych, to obowiązek dyrektora generalnego sformułowany jako zamawianie sprzętu telekomunikacyjnego nie może być w stanie faktycznym tej sprawy interpretowany inaczej niż obejmujący udzielenie pełnomocnictwa przez zarząd spółki S. do reprezentowania tej spółki wobec sprzedawców takiego sprzętu. Skoro do obowiązków skarżącego przed Sądem pierwszej instancji M. G. należało zamawianie sprzętu, to należy pod tym sformułowaniem rozumieć m.in. składanie oświadczeń o zakupie konkretnych urządzeń za konkretną cenę u

sprzedawców takiego sprzętu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadnym stanowiska strony skarżącej kasacyjnie, zgodnie z którym skoro w ww. dokumencie z 20 lutego 2015 r. nie ma wprost zwrotów o zarządzaniu spółką, prowadzeniu jej spraw lub reprezentowaniu jej na zewnątrz, to nie można uznać, aby zakres ten obejmował czynności lub funkcje objęte

art. 24f ust. 1 u.s.g. Takie stanowisko oznaczałoby, że wystarczającym byłoby nie nazwać danego dokumentu wprost "pełnomocnictwem" lub też posłużyć się w nim wyrażeniami znaczeniowo wskazującymi na udzielenie pełnomocnictwa lub zarządzanie przedsiębiorcą, ale bez użycia takich słów jak "zarządza", "pełnomocnik", aby nie być objętym rygorem ww. przepisu ustawy o samorządzie gminnym. Nie można uznać za zasadnym tego poglądu, ponieważ celem art. 24f ust. 1 u.s.g. było eliminowanie przypadków jednoczesnego zarządzania np. działalnością przedsiębiorcy będącego

osobą prawną, który wykorzystuje mienie danej jednostki samorządu z pełnieniem mandatu organu stanowiącego tej jednostki samorządu. Ponadto w zakresie objętym tą sprawą sądy administracyjne nie kontrolują zgodności udzielania pełnomocnictw lub przekazywania spraw do zarządzania z przepisami innych ustaw, w a tym także Kodeksu spółek handlowych.

Tym samym należy uznać, że pełnienie przez M. G. stanowiska dyrektora generalnego w spółce S. z zakresem obowiązków obejmujących zarówno samodzielne prowadzenie spraw spółki w imieniu samej spółki, jak i jej reprezentowanie w stosunkach zewnętrznych i to co najmniej w zakresie zawierania na rzecz tej spółki umów, których przedmiotem był sprzęt telekomunikacyjny, stanowiło zarówno o zarządzaniu jej działalnością, jak i reprezentowaniu jej jako pełnomocnik.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast tej argumentacji Sądu pierwszej instancji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zgodnie z którą sam fakt posiadania przez jednego ze wspólników 50 % udziałów w spółce S.

oraz uczestniczenie w zgromadzeniu wspólników z takim pakietem udziałów pozwalającym temu wspólnikowi na współkształtowanie treści uchwał tego organu, stanowi o spełnieniu przesłanki wynikającej z art. 24f ust. 1 u.s.g. Jak zostało to już wskazane, gdyby ustawodawca zamierzał objąć ograniczeniami wykonywania mandatu przez radnego rady gminy także pełnienia funkcji w walnym zgromadzeniu wspólników spółki z o.o., to zamieściłby taką regulację w art. 24f ust. 1 ww. ustawy. Takie

ograniczenie zawiera art. 24f ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym radni nie mogą być m.in. członkami organów zarządzających gminnych osób prawnych oraz art. 24f ust. 5 u.s.g., zgodnie z którym radny nie może posiadać więcej niż 10 % udziałów w spółce prawa handlowego z udziałem gminnej osoby prawnej. Jednakże ww. stanowisko Sądu

pierwszej instancji nie ma istotnego znaczenia w tej sprawie, ponieważ zaskarżony wyrok jest trafny, a jedynie częściowo błędne w ww. zakresie uzasadnienie nie może doprowadzić w tej sprawie do jego uchylenia.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi i tym samym naruszenie art. 148 P.p.s.a. oraz brak zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w sytuacji, gdy – jak podnosi to strona skarżąca kasacyjnie – nastąpiło niezgodne z prawem stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego, mimo braku spełnienia przesłanek wymaganych art. 24f ust. 1 u.s.g.

Skoro w tej sprawie zaistniały przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego M. G. i Rada Miejska w A. nie podjęła uchwały stwierdzającej wygaśnięcie tego mandatu, to uprawnionym było wydanie zarządzenia zastępczego. Nie został naruszony przez Sąd pierwszej instancji art. 148 P.p.s.a., ponieważ w okolicznościach tej sprawy trafnie Sąd pierwszej instancji nie uchylił na podstawie art. 148 ww. ustawy aktu nadzoru. Natomiast norma odniesienia zawarta w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. wyznacza zakres działania sądu administracyjnego w przypadku skargi na decyzję lub postanowienie, a nie akt nadzoru. Tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. nie jest uzasadniony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył także art. 151 P.p.s.a oddalając w tej sprawie skargi. Skoro zaskarżone zarządzenie zastępcze nie naruszało prawa, to skargi podlegały oddaleniu.

Nie można uznać za zasadnym zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 171 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Przepis ten ustanawia kryterium nadzoru nad samorządem, jakim jest legalność i nie budzi żadnych wątpliwości, że w tej sprawie Wojewoda Łódzki takie kryterium tj. legalność zastosował stwierdzając naruszenie przez radnego M. G. art. 24f ust. 1 u.s.g., co uzasadniało na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego stwierdzenie wygaśnięcia tego mandatu. Trafnie Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, aby inne kryterium niż legalność było podstawą wydania w tej sprawie aktu nadzoru.

Nie jest także zasadnym zarzut naruszenia art. 8 ust. 3 EKSL. Zgodnie z tym przepisem kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Zachowanie proporcji między zakresem naruszenia prawa a znaczeniem interesów, które prawo to ma chronić dotyczy przypadków, w których można stwierdzić gradację naruszeń prawa. W stanie faktycznym tej sprawy nie budzi wątpliwości, że radny M. G. spełnił hipotezę normy prawnej zawartej w art. 24f ust. 1 u.s.g. w związku z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego. Tym samym naruszenie zakazu łączenia funkcji radnego z objętym art. 24f ust. 1 u.s.g. udziałem tego radnego w funkcjonowaniu przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego, nie mogło prowadzić

do wydania aktu nadzoru o innej treści niż wygaśnięcie mandatu. Niedopuszczalne ustawowo łącznie działalności radnego z pełnieniem przez niego mandatu prowadzi do wydania aktu (uchwały lub zarządzenia zastępczego) o wygaśnięciu tego mandatu.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. polegający na niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, braku odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów i twierdzeń skarżących podniesionych w złożonych skargach, a w szczególności nie odniesieniu się do zarzutu naruszenia przez organ nadzoru art. 24f ust. 1 u.s.g. i braku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a zwłaszcza nieprzeanalizowania akt rejestrowych spółki oraz umowy o pracę radnego M. G. wraz z zakresem obowiązków, co - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie - miało wpływ na wynik sprawy.

Art. 141 § 4 P.p.s.a. może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd.

Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy objęte art. 141 § 4 P.p.s.a. Ponadto nie można dostrzec niespójności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i to pomimo tego, że we wskazanym w uzasadnieniu tego wyroku zakresie stanowisko Sądu pierwszej instancji nie jest prawidłowe. Ponadto analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku w związku ze skargą strony skarżącej kasacyjnie prowadzi wprost do wniosku, że wszystkie zarzuty zawarte w tej skardze zostały przez Wojewódzki Sąd Administracyjny poddane ocenie, a w szczególności Sąd ten wyjaśnił treść art. 24f ust. 1 u.s.g. wskazując, dlaczego przepis ten został prawidłowo zastosowany przez organ nadzoru. Sąd pierwszej instancji przeanalizował całość postępowania wyjaśniającego odnosząc się do każdej istotnej w sprawie kwestii.

Sąd pierwszej instancji nie zignorował wyjaśnień także M. G. i na ich podstawie, a w tym także na podstawie dokumentu z 20 lutego 2015 r. ustalił prawidłowy zakres czynności podejmowanych w spółce S. przez ww. radnego. Nie doszło także w tym zakresie do naruszenia art. 165 ust. 2 Konstytucji RP i art. 2 Konstytucji RP, bowiem w żadnej mierze nie naruszono ani zasady demokratycznego państwa prawnego, ani też prawa jednostki samorządu do sądowej ochrony przed ingerencją podmiotu nadzoru. Z ochrony tej Gmina A. skorzystała wnosząc skargę na zarządzenie zastępcze wojewody.

Mając powyższe należy stwierdzić, że skoro zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się nie nieuzasadnione, to działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił tę skargę. Zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, w pełni odpowiada prawu.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. W związku z tym w

tej sprawie należało od Gminy A. zasądzić na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 240 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o

§ 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).