II SA/Gl 1331/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-01-15	
Data wpływu	2025-10-23	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Beata Kalaga-Gajewska
Edyta Kędzierska /sprawozdawca/
Tomasz Dziuk /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6099 Inne o symbolu podstawowym 609	
Hasła tematyczne	Wodne prawo	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 1087;  art. 272 ust. 6,; Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j.)
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935;  art. 145 par. 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Edyta Kędzierska (spr.), Protokolant starszy referent Weronika Siedlaczek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi W. sp. z o.o. w C. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. z dnia 11 sierpnia 2025 r. nr CK.ZUT.4701.7006.OZ.2024.AP w przedmiocie opłaty za usługi wodne 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 4 115 (cztery tysiące sto piętnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. informacją z dnia 8 lipca 2025 r. na podstawie art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 960) ustalił W. Sp. z o.o. w C. (dalej jako skarżąca) opłatę zmienną za okres III kwartału 2024 r. w wysokości 17 206,00 zł za wprowadzanie ścieków komunalnych do wód potoku [...].

W reklamacji złożonej od powyższej informacji skarżąca podniosła, że poprzednie pozwolenie wodnoprawne, określone decyzją Starosty C. z dnia 16 czerwca 2014 r. obowiązywało do dnia 15 sierpnia 2024 r. Wniosek o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego, obejmującego tożsamą usługę wodną, wpłynął do organu w dniu 15 maja 2024 r. Skarżąca podkreśliła, że pomocniczo zastosowała się do zasady przewidzianej w art. 414 ust. 2 Prawa wodnego, według którego, pozwolenia wodnoprawne, o którym mowa w art. 389 pkt 1-3, nie wygasają, jeżeli zakład w terminie 90 dni przed upływem okresu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, złoży wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania tych pozwoleń. Skarżąca podniosła, że z odpowiednim wyprzedzeniem złożyła wniosek o wydanie kolejnego pozwolenia wodnoprawnego, a pierwsze pismo organu w tej sprawie doręczono jej dopiero po 49 dniach od złożenia wniosku, co stanowi naruszenie art. 35 § 1 k.p.a. Wskazała, że przewlekłość organu stanowiła bezpośrednią przyczynę powstania stanu, w którym dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne wygasło, a nowe nie zostało wydane przed upływem okresu jego obowiązywania.

Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. decyzją z dnia 11 sierpnia 2025 r. określił skarżącej opłatę zmienną za okres III kwartału 2024 r. w wysokości 17 206,00 zł za wprowadzanie ścieków komunalnych do wód potoku [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie uznał reklamacji, gdyż z art. 272 ust. 6b ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne wynika, że w przypadku wprowadzania ścieków do wód lub ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego ilość ścieków wprowadzonych do wód lub ziemi ustala się w toku kontroli gospodarowania wodami, przyjmując ilość ścieków wynikającą z maksymalnej technicznej wydajności instalacji lub urządzeń służących do wprowadzania ścieków do wód lub ziemi, a także przyjmując okres eksploatacji instalacji lub urządzenia do wprowadzania ścieków do wód lub ziemi przez jeden kwartał, jeżeli w toku kontroli gospodarowania wodami nie ustalono tego okresu eksploatacji. Organ przytoczył art. 414 ust. 2 ustawy Prawo wodne. Następnie podniósł, że w obowiązującym stanie prawnym, jeżeli pozwolenie wodnoprawne wygasło, a zakład nie uzyskał nowego pozwolenia wodnoprawnego, to nawet w sytuacji wystąpienia ze stosownym wnioskiem o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego, do czasu uzyskania przez nową decyzję przymiotu ostateczności, zakład działa bez ważnego pozwolenia wodnoprawnego. Podmiot korzystający z wód powinien dołożyć należytej staranności i składając wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, powinien uwzględnić okres konieczny do wydania pozwolenia.

Organ wskazał, iż w wyniku analizy dokumentacji złożonej w celu wydania nowego pozwolenia wodnoprawnego stwierdził, że brak wydania nowego pozwolenia wodnoprawnego nie był spowodowany bezczynnością organu w tej sprawie, ale był skutkiem niezłożenia kompletnego wniosku o pozwolenie wodnoprawne w terminie poprzedzającym wygaśnięcie pozwolenia obowiązującego. Dodał, że niekompletny wniosek został złożony 15 maja 2024 r., podczas gdy pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją Starosty C. z dnia 16 czerwca 2014 r. obowiązywało do dnia 15 sierpnia 2024 r. Wezwanie do uzupełnienia nastąpiło 3 lipca 2024 r., po czym 25 lipca 2024 r. wszczęto postępowanie w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego, dochowując zasady z art. 400 ust. 7 oraz art. 401 ust. 4 Prawa wodnego (zamieszczenie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej PGW WP Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G.: 25 lipca 2024 r., a w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na tablicy informacyjnej Urzędu Miasta w T.: 6 sierpnia 2024 r.). W związku z wniesieniem uwag przez jedną ze stron, 20 sierpnia 2024 r. poinformowano o zakończeniu postępowania dowodowego. Decyzja została wydana w dniu 6 września 2024 r., a przymiot ostateczności uzyskała z dniem 7 października 2024 r. Organ podkreślił, że w przepisie art. 414 ust. 2 Prawa wodnego, ustawodawca zastrzega termin 90 dni przed upływem terminu utraty ważności dotychczasowego pozwolenia, na złożenie wniosku przez podmiot korzystający ze środowiska. Jednocześnie w ust. 3 art. 414 ustawodawca przewiduje uproszczony proces uzyskiwania przedłużenia okresu obowiązywania dotychczasowego pozwolenia, bowiem do wniosku, o którym mowa w ust. 2, dołącza się operat, na podstawie którego wydano dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne, oraz oświadczenie, że zawarte w nim informacje zachowały aktualność. Mimo zatem uproszczonej procedury zastrzeżonej dla takiej sytuacji, związanej z brakiem konieczności sporządzania nowego operatu wodnoprawnego, ustawodawca przewiduje termin minimum 3 miesięcy na weryfikację wniosku strony.

W skardze wniesionej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako "k.p.a."), poprzez obciążenie jej ujemnymi konsekwencjami przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków, które spowodowało wygaśnięcie obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego, przez co skarżąca znalazła się w sytuacji, w której, nie mając możliwości zaprzestania swojej działalności, zmuszona była wprowadzać ścieki do wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Zarzuciła również naruszenie przez organ art. 272 ust. 6b oraz 6c Prawa wodnego, poprzez ich zastosowanie i określenie skarżącej opłaty zmiennej na podstawie kontroli gospodarowania wodami, przez przyjęcie ilości ścieków wynikającej z maksymalnej technicznej wydajności instalacji lub urządzeń służących do wprowadzania ścieków, w sytuacji, gdy pomimo zachowania przez skarżącą należytej staranności oraz złożenia wniosku z odpowiednim wyprzedzeniem, tj. 3 miesiące przed wygaśnięciem dotychczasowego pozwolenia, organ nie podjął niezwłocznie czynności zmierzających do jego rozpoznania, doprowadzając do wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego, a w konsekwencji także doprowadzając do obciążenia skarżącej opłatą zmienną obliczoną na podstawie art. 272 ust. 6b oraz 6c Prawa wodnego.

Skarżąca podniosła również zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i należytego rozważenia całokształtu materiału dowodowego zebranego w aktach postępowania i dokonanie dowolnej, subiektywnej oraz wybiórczej jego oceny, mającej wpływ na wynik postępowania, przez całkowite pominięcie okoliczności związanych z przewlekłością postępowania prowadzonego przez Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, który nie wydał skarżącej nowego pozwolenia wodnoprawnego, pomimo złożenia przez nią wniosku w tym przedmiocie 3 miesiące przed upływem terminu obowiązywania poprzedniego pozwolenia wodnoprawnego, co skutkowało obciążeniem skarżącej opłatą zmienną obliczoną na podstawie art. 272 ust. 6b oraz 6c Prawa wodnego.

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji zgodnie z przepisami prawa i o zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącej podtrzymała skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W konsekwencji przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdzić należało, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż przy wydaniu tej decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. określająca opłatę zmienną skarżącej za okres III kwartału 2024 r. za wprowadzanie ścieków komunalnych do wód potoku [...].

Wśród podstaw prawnych decyzji wymieniony został art. 272 ust. 6b ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2025 r., poz. 960 - dalej: "Prawo wodne"), według którego, w przypadku wprowadzania ścieków do wód lub ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego ilość ścieków wprowadzonych do wód lub ziemi ustala się w toku kontroli gospodarowania wodami, przyjmując ilość ścieków wynikającą z maksymalnej technicznej wydajności instalacji lub urządzeń służących do wprowadzania ścieków do wód lub ziemi, a także przyjmując okres eksploatacji instalacji lub urządzenia do wprowadzania ścieków do wód lub ziemi przez jeden kwartał, jeżeli w toku kontroli gospodarowania wodami nie ustalono tego okresu eksploatacji.

Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że ustalenie przez organ, iż podmiot korzystający z usług wodnych nie posiada pozwolenia, bez względu na przyczyny braku tego pozwolenia, prowadzi do wymierzenia temu podmiotowi opłaty na podstawie cytowanej regulacji.

Jednakże do powyższej kwestii – odnieść należało tezę zawartą w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r., II OPS 2/11, według której, "w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji, na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres". W uchwale tej NSA podzielił pogląd zawarty w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów NSA z 21 grudnia 1998 r., sygn. akt OPS 13/98, zgodnie z którym "stwierdzenie, iż strona nie ponosi odpowiedzialności prawnej z tego powodu, że nie posiada wymaganego pozwolenia, może dotyczyć sytuacji wyjątkowej i wymaga oceny indywidualnie w każdej sprawie oraz oczywiście po uwzględnieniu wszystkich okoliczności. Dopiero ich łączna ocena pozwoli na sformułowanie wniosku, że w danej sprawie naliczenie i wymierzenie opłaty podwyższonej jest w sprzeczności z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającą z niej zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadą bezpieczeństwa prawnego, zasadą sprawiedliwości, a także z zasadą praworządności materialnej (art. 7 Konstytucji RP)".

Jak podkreślił NSA w cytowanej wyżej uchwale z dnia 12 grudnia 2011 r. –"w konsekwencji uznać należy, że o ile wnioskodawca przed upływem terminu ważności dotychczasowego pozwolenia, złożył z odpowiednim wyprzedzeniem umożliwiającym jego realizację, wniosek o wydanie nowego pozwolenia, a z przyczyn leżących po stronie organu (bezczynność bądź przewlekłość postępowania) pozwolenie takie nie zostało wydane przed upływem terminu ważności pozwolenia dotychczasowego, to [...] w okresie pomiędzy upływem terminu ważności dotychczasowego pozwolenia a uzyskaniem nowego pozwolenia, opłata za korzystanie ze środowiska ponoszona powinna być w wysokości dotychczasowej, a więc takiej, która obowiązywała w okresie ważności pozwolenia. Niedopuszczalne bowiem może być obciążanie podmiotu korzystającego ze środowiska ujemnymi konsekwencjami opieszałego lub przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego w postaci podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska".

W związku z tym NSA podkreślił, że każdą tego rodzaju sprawę należy analizować indywidualnie, rozpatrując przyczyny braku pozwolenia, a w szczególności, czy podmiot korzystający ze środowiska wystąpił o wydanie kolejnego wymaganego pozwolenia oraz czy przyczyna braku pozwolenia jest związana z działaniem organu podczas rozpatrywania wniosku o wydanie nowego pozwolenia. W wyrokach z 26 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 112/21 i z 26 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 399/21 Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd wyrażony w cytowanej uchwale i podkreślił jej wiążący charakter - na podstawie art. 269 § 1 P.p.s.a.

Odnosząc powyższą ocenę prawną do okoliczności niniejszej sprawy podnieść należało, że niekwestionowane jest to, iż skarżąca korzystała z poprzedniego pozwolenia wodnoprawnego, określonego decyzją z dnia 16 czerwca 2014 r., które obowiązywało do dnia 15 sierpnia 2024 r. Wniosek strony o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego, obejmującego tożsamą usługę wodną, wpłynął do organu w dniu 15 maja 2024 r.

W złożonej w sprawie reklamacji, skarżąca powołała się na powyższe okoliczności i podkreśliła, że z odpowiednim wyprzedzeniem złożyła wniosek o wydanie kolejnego pozwolenia wodnoprawnego. Dodała, że fakt, iż pierwsze pismo organu w tej sprawie doręczono jej dopiero po 49 dniach od daty złożenia wniosku, stanowi w jej ocenie naruszenie art. 35 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są zobowiązane do załatwienia spraw bez zbędnej zwłoki, a w sprawach wymagających postępowania wyjaśniającego - nie później niż w terminie jednego miesiąca od dnia wszczęcia postępowania. Skarżąca podniosła, że przewlekłość organu stanowiła bezpośrednią przyczynę powstania stanu, w którym dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne wygasło, a nowe nie zostało wydane przed upływem okresu jego obowiązywania.

W związku z argumentacją zawartą w reklamacji podkreślenia wymagało, że – jak już była o tym mowa wyżej - w sprawie dotyczącej wymierzenia przedmiotowej opłaty, przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli np. skarżąca jako podmiot korzystający z pozwolenia wodnoprawnego wystąpiła o wydanie pozwolenia na kolejny okres z odpowiednim wyprzedzeniem umożliwiającym uzyskanie decyzji.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podzielił wyżej cytowany pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym stwierdzenie, iż skarżąca nie ponosi odpowiedzialności z tego powodu, że nie posiada wymaganego pozwolenia, może dotyczyć sytuacji wyjątkowej i wymaga oceny indywidualnie w każdej sprawie oraz po uwzględnieniu wszystkich okoliczności. W wyniku łącznej oceny tych okoliczności możliwe jest przyjęcie wniosku, że w danej sprawie wymierzenie opłaty podwyższonej pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającą z niej zasadą zaufania obywateli do Państwa i stanowionego przez nie prawa oraz z zasadą bezpieczeństwa prawnego, a także z zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP).

W niniejszej sprawie organ wskazał w zaskarżonej decyzji, że w wyniku analizy dokumentacji złożonej w celu wydania nowego pozwolenia wodnoprawnego stwierdził, iż brak wydania nowego pozwolenia wodnoprawnego nie był spowodowany bezczynnością organu, ale był skutkiem niezłożenia kompletnego wniosku o pozwolenie wodnoprawne w terminie poprzedzającym wygaśnięcie pozwolenia obowiązującego.

Organ nie przeprowadził zatem szczegółowej analizy okoliczności podnoszonych w reklamacji, pomimo że mogły mieć wpływ na wynik zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zawarł w decyzji argumentację sprowadzającą się do tego, że niekompletny wniosek został złożony 15 maja 2024 r., podczas gdy poprzednie pozwolenie wodnoprawne obowiązywało do dnia 15 sierpnia 2024 r. i pomimo tego, że potwierdził, iż wezwanie do uzupełnienia wniosku nastąpiło dopiero 3 lipca 2024 r., pominął ocenę w zakresie omawianych wyżej kwestii mających kluczowe znaczenie w sprawie.

Natomiast – jak podkreśliła skarżąca w reklamacji – "nie sam czas prowadzenia postępowania budzi największe wątpliwości, bowiem trwało to nieco ponad miesiąc, ale okres, w którym wniosek o wydanie pozwolenia "przeleżał" w organie, zanim wystosowano jakiekolwiek pismo, czy też podjęto jakiekolwiek czynności. Okres ten sam w sobie przekraczał znacząco termin wskazany w art. 35 § 1 k.p.a., bowiem trwał ponad półtora miesiąca."

Szczególnego znaczenia nabiera zatem obowiązek ustosunkowania się przez organ do argumentów zawartych w reklamacji. Obciążenie bowiem skarżącej konsekwencjami przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego stanowi naruszenie wyżej wymienionych zasad konstytucyjnych, w tym zasady praworządności.

W wyniku przeprowadzenia w określonych wyżej ramach, kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdzić zatem należało, że przy jej wydaniu doszło do naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. i wymienione naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dotyczyły bowiem uchybień skutkujących pominięciem przeprowadzenia oceny o podstawowym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy.

Ze wskazanych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję.

Przy ponownym rozpoznaniu reklamacji organ, zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z powyższych rozważań, dokona analizy istotnych okoliczności w określonym wyżej zakresie, a następnie wyda decyzję spełniającą wszystkie warunki wymienione w art. 107 k.p.a.

Przepis art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. stanowił podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu stronie skarżącej kosztów postępowania, na które składało się wynagrodzenie pełnomocnika, określone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935), opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wpis w wysokości 498 zł.