I OSK 1337/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-11-22	
Data wpływu	2013-06-12	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Ewa Kwiecińska
Maria Wiśniewska /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Mazur	
Symbol z opisem	6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 977/10	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 153; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2004 nr 141 poz 1492; art. 136 ust. 1 i 3, art. 137 ust. 1 pkt 2 i art. 229; Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 977/10 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 977/10, oddalił skargę J. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 2 lipca 2001 r. skarżący J. W. wystąpił do Prezydenta Miasta [...] o zwrot działki nr 1 obr. [...], o powierzchni 12658 m2, nabytej w dniu 11 lipca 1977 r. przez Skarb Państwa - na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - na cel budowy szpitala XXX-lecia PRL w K. Wnioskodawca wskazał, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a część działki została przekazana w dniu 21 sierpnia 1998 r. na rzecz Polsko-Włoskiej Fundacji Zdrowia im. [...], druga zaś jej część została włączona do działki nr 2, stanowiącej własność Gminy [...] i przeznaczona na budowę ul. B., która też nie została zrealizowana.

W postępowaniu wszczętym powyższym wnioskiem wydano wiele decyzji:

1. Prezydent Miasta [...], decyzją z dnia [...] października 2001 r., znak. [...], orzekł o odmowie zwrotu części działek nr 2 i 3 (powstałych z dawnej działki nr 1) uznając, że wobec działki nr 3 niepotrzebne jest rozpatrywanie kwestii jej zbędności na cele wywłaszczenia, skoro stanowi ona własność Fundacji, a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, Natomiast działka nr 2 należy do Gminy [...] i stanowi część drogi budowlanej z płyt betonowych, która będzie przekształcona w ul. B.

2. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] listopada 2001 r., znak: [...], uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

3. Prezydent Miasta [...], decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r., znak [...], ponownie odmówił zwrotu nieruchomości.

4. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r., znak [...], uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

5. Prezydent Miasta [...], w dniu [...] lutego 2003 r., wydał kolejną decyzję, znak [...], odmawiającą zwrotu nieruchomości.

6. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r., nr [...], uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

7. Prezydent Miasta [...] w dniu [...] lipca 2003 r. wydał następną decyzję, nr [...], odmawiającą zwrotu nieruchomości.

8. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...], uchylił powyższą decyzję z dnia [...] lipca 2003 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

9. Wojewoda [...], postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...], wyznaczył do rozpatrzenia sprawy zwrotu działki Nr 2 Starostę [...]. W związku z powyższym przedmiotem rozpatrywanej sprawy stał się jedynie zwrot działki nr 3, należącej do Fundacji.

11. Prezydent Miasta [...], decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...], odmówił zwrotu działki Nr 3.

12. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania J. W., postanowieniem z dnia [...] października 2004 r., nr [...], zawiesił postępowanie do czasu zakończenia toczącego się przed Sądem Okręgowym w [...] Wydział l Cywilny, sygn. akt [...], postępowania z powództwa J. W. przeciwko Skarbowi Państwa i Polsko-Włoskiej Fundacji Promocji Zdrowia imienia [...] w K. o stwierdzenie nieważności umowy zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 21 września 1998 r., Nr Rep. [...], w części dotyczącej działki nr 3 obr. [...] jedn. ewid. [...]. Powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...], a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 701/05, oddalił skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury.

13. Minister Infrastruktury, postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], orzekł o podjęciu zawieszonego postępowania.

14. W wyniku podjęcia zawieszonego postępowania Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji ze względu na zmianę stanu prawnego, wyrażającą się w modyfikacji definicji zbędności i w zmianie art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. - dalej "u.g.n.").

15. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpatrzeniu skargi J. W., wyrokiem z dnia 18 września 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1011/09, uchylił powyższą decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że wobec aktualnego sposobu zagospodarowania działki nr 3 należy uznać, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany. Zdaniem Sądu, zebrany przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy wskazuje, że prace na nieruchomości rozpoczęły się przed upływem siedmiu lat od daty nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Sąd wskazał również, że nie można orzec o zwrocie nieruchomości ze względu na stan prawny przedmiotowej nieruchomości, albowiem działka nr 3 stanowi własność Polsko-Włoskiej Fundacji Promocji Zdrowia im. [...] w K. W dalszej części uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 141, poz. 1492) nastąpiła nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nowelizacją zmieniono zakres art. 136 ust. 3 u.g.n. oraz legalną definicję pojęcia "zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu". Sąd wskazał na stwierdzenie organu odwoławczego, że zmiana dotyczyła w istocie rzeczy treści art. 137 ust. 1 u.g.n. o tyle tylko, o ile w miejsce przesłanki utraty mocy decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli cel ten nie został zrealizowany, wprowadziła nową przesłankę w postaci niezrealizowania celu mimo upływu 10-ciu lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna.

W ocenie Sądu, organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w szerokim zakresie i w jego wyniku ustalił, że cel wywłaszczenia wprawdzie zmodyfikowany - został zrealizowany, a prace na objętej wnioskiem o dokonanie zwrotu nieruchomości rozpoczęły się przed upływem terminu siedmiu lat od daty zbycia tej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Sąd podkreślił, że nie można orzec o zwrocie nieruchomości ze względu na jej stan prawny, bowiem stanowi ona własność Polsko-Włoskiej Fundacji Promocji Zdrowia im. [...] w K. Brak tytułu prawnego Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w odniesieniu do wywłaszczonej nieruchomości stanowi przyczynę odmowy jej zwrotu, bez względu na to, czy wystąpiły, czy też nie, przesłanki określone w art. 137 u.g.n. W tej sytuacji organy nie mają podstawy do zajmowania się kwestią wykorzystania nieruchomości na cele wywłaszczenia i stwierdzenia w tym względzie nie mają znaczenia prawnego. Uchylając zaskarżoną decyzję, Sąd wskazał, że przede wszystkim organ odwoławczy powinien wyjaśnić, czy stwierdzony przez organ pierwszej instancji stan prawny jest aktualny.

W wyniku powyższego wyroku Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. i orzekł o odmowie zwrotu części działki nr 4, 5, 6, 7, 8, 9 i 10 obr. [...] (dot. działki nr 3) w granicach wywłaszczonej działki nr 1 obr. [...] na rzecz poprzedniego właściciela J. W.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że Skarb Państwa lub gmina nie może odebrać gruntu lub budynków aktualnemu właścicielowi i wydać decyzji o ich zwrocie poprzedniemu właścicielowi, choćby uznano, iż stały się one zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przywołując uzasadnienie wydanego w niniejszej sprawie wyroku WSA w Krakowie z dnia 18 września 2009 r., organ wskazał, że negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości, niewymienioną w art. 136-138 u.g.n., stanowi okoliczność, iż nie może zostać zwrócona nieruchomość, której właścicielem w czasie rozpatrywania wniosku o jej zwrot nie jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Jeżeli więc podmioty te zbyły nieruchomość innej osobie, to nieruchomość taka nie podlega zwrotowi. Zarzuty przedstawione przez odwołującego się, dotyczące zrealizowania celu wywłaszczenia pozostają nieskuteczne wobec faktu zadysponowania nieruchomością na rzecz osób trzecich. Wojewoda [...] wskazał poza tym, że sprawa dotycząca stwierdzenia nieważności aktu notarialnego z dnia 21 września 1998 r. została prawomocnie zakończona przed sądami powszechnymi, bowiem wyrokiem z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt II CSK 182/09, Sąd Najwyższy orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej J. W. wniesionej od orzeczenia Sądu drugiej instancji.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] złożył J. W., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucił naruszenie art. 136 oraz art. 137 u.g.n., przez wydanie decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, w której zostały spełnione wszystkie przewidziane przepisami u.g.n. przesłanki pozytywne zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a także naruszenie art. 229 u.g.n., przez wydanie decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, w której nie została spełniona jakakolwiek przewidziana przepisami u.g.n. negatywna przesłanka dokonania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej: "P.p.s.a.") organy administracji publicznej prowadzące postępowanie były zobowiązane do wykonania zaleceń i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 września 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1011/09.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku uznał, że kluczowe dla sprawy jest obowiązywanie art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Regulacja ta oznacza, że zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, jak i organy administracyjne, które wydały zaskarżone decyzje, były i są związane prawomocnym wyrokiem z dnia 18 września 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1011/09. Ani organy, ani Sąd nie mogą więc z wyrokiem tym polemizować oraz podważać zawartej w nim oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania.

Sąd pierwszej instancji odniósł się do przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości: przesłanki pozytywnej (zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia - art. 136 ust. 3 u.g.n.) i przesłanki negatywnej (sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości - art. 229 u.g.n.). W kwestii zbędności działki nr 3 na cel wywłaszczenia Sąd stwierdził, że "aktualny sposób zagospodarowania działki nr 3 powoduje, że należy uznać, iż został zrealizowany cel wywłaszczenia." W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że powyższy pogląd, jako że stanowi ocenę prawną, zgodnie z art. 153 P.p.s.a. nie może być podważany przez organy prowadzące postępowanie, ani przez sąd. Tym samym przesłanka pozytywna zwrotu nie istnieje, gdyż nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Zdaniem Sądu, jest to ocena prawna, a nie wypowiedzenie się co do stanu faktycznego, gdyż fakt zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia należy do kategorii tzw. "faktów wyróżnionych stosunkowo", tzn. faktów, które są interpretowane zawsze w "stosunku do prawa", czyli w zależności od brzmienia przepisu prawa. Dodał przy tym, że Sąd nie ma kompetencji do wyjaśniania owej zbędności, a ma tylko ocenić, czy organy administracyjne prawidłowo tę kwestię ustaliły. W niniejszej sprawie organy, będąc związanymi wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, musiały przyjąć, że nieruchomość nr 3 nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia, co zresztą pokrywa się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie.

Co do drugiej przesłanki Sąd pierwszej instancji wskazał, że językowa wykładnia art. 229 u.g.n. dowodzi, iż roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje tylko wtedy, gdy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej. Z punktu widzenia tego przepisu byłby więc możliwy zwrot nieruchomości darowanej. Jednakże jest rzeczą oczywistą, przyjętą w utrwalonym już od dawna orzecznictwie sądowym, że nie można zwrócić przedmiotu prawa, którym się nie dysponuje. Nie można również bez podstawy prawnej odebrać czyjegoś prawa własności. Skoro zatem dana nieruchomość, w omawianym wypadku działka nr 3, nie jest własnością Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, natomiast została w księdze wieczystej wpisana na rzecz podmiotu trzeciego, to jej zwrot nie jest możliwy. Zwrot taki prowadziłby do nielegalnego i nieformalnego wywłaszczenia aktualnego właściciela nieruchomości, którego chroni rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 września 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1011/09 stwierdził, że konieczne jest prawomocne rozstrzygnięcie co do losów umowy darowizny przenoszącej własność działki nr 3 na rzecz Fundacji Promocji Zdrowia im. [...] w K. Postępowanie cywilne w sprawie unieważnienia powyższej umowy zakończyło się dla wnioskodawcy J. W. negatywnie. W tejże sprawie wyrokiem z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt II CSK 182/09, Sąd Najwyższy orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej od wyroku Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia 4 grudnia 2007 r. Organy orzekające w sprawie zwrotu - zgodnie z dyspozycją WSA - wzięły tę okoliczność pod rozwagę i prawidłowo uznały istnienie przesłanki negatywnej, przy czym wynikającej nie z art. 229 u.g.n., ale z oczywistej zasady, że nie można zwracać nieruchomości nie będącej własnością Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

W konsekwencji WSA w Krakowie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Od powyższego wyroku J. W. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając Sądowi pierwszej instancji:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. – dalej: "P.u.s.a.") w zw. z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP przez wydanie rozstrzygnięcia opartego o ocenę prawna contra legem,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 i art. 229 u.g.n. przez ich błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące przyjęciem, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, albowiem nie można zwrócić wywłaszczonej nieruchomości, gdy ani Skarb Państwa, ani jednostka samorządu terytorialnego nie są już jej właścicielami.

Wskazując wymienione zarzuty skarżący J. W. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł uczestnik postępowania "A." Sp. z o.o., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.

Postanowieniem z dnia 23 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1165/11, Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie sądowe z uwagi na śmierć skarżącego. Postanowieniem z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 1165/11, Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie sądowe w związku z ustaleniem następców prawnych po zmarłym J. W.

Pismem z dnia 3 lipca 2013 r. E. S. poinformowała Sąd, że jako następca prawny J. W. podtrzymuje wniesioną przez niego skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 977/10.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych.

W skardze kasacyjnej zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 4 P.u.s.a. i art. 178 ust. 1 Konstytucji. Tak określone podstawy kasacyjne nie są usprawiedliwione.

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. "Oceną prawną" jest nie tylko sformułowany przez sąd pogląd co do sposobu rozumienia (wykładni) określonego przepisu, lecz również stanowisko sądu co do tego, czy konkretna sytuacja lub stan faktyczny mieści się w zakresie zastosowania danego przepisu. W świetle art. 153 P.p.s.a. organ administracji, który rozpatruje ponownie tę samą sprawę, a następnie sąd, kontrolując decyzję wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy, nie może oprzeć rozstrzygnięcia na odmiennej ocenie prawnej. Jest to naturalna konsekwencja zasady sądowej kontroli legalności decyzji administracyjnych oraz zasady instancyjności, stanowiąca konieczne i uzasadnione ograniczenie niezawisłości sędziowskiej (art. 178 ust. 1 Konstytucji i art. 4 P.u.s.a.; por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt SK 1/05). Skarżący nie może również oczekiwać uwzględnienia przez organ czy sąd zarzutu, który opierałby się na podstawach niezgodnych z oceną prawną wyrażoną w tej samej sprawie we wcześniejszym, prawomocnym wyroku sądu.

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przesądzające znaczenie ma treść wyroku WSA w Krakowie z dnia 18 września 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1011/09. Wynika to z następujących okoliczności. Zaskarżonym wyrokiem oddalono skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Decyzja ta została wydana, po ponownym rozpoznaniu sprawy, w następstwie uchylenia wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 18 września 2009 r. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. W konsekwencji, zarówno Wojewoda [...] – wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości – jak też Sąd pierwszej instancji – wydając zaskarżony wyrok – były, stosownie do treści art. 153 P.p.s.a., związane oceną prawną zawartą w wyroku WSA w Krakowie z dnia 18 września 2009 r. Związanie, o którym mowa, odnosiło się w szczególności do stanowiska tego Sądu w dwóch kwestiach: po pierwsze – w odniesieniu do działki nr 3 został zrealizowany cel wywłaszczenia, po drugie zaś – nie można orzec o zwrocie nieruchomości, skoro nie stanowi ona własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, lecz osoby trzeciej, tj. Polsko-Włoskiej Fundacji Promocji Zdrowia im. [...] w K. (na podstawie umowy darowizny z dnia 21 września 1998 r.). Powyższych ocen prawnych nie mógł zakwestionować ani Wojewoda [...], ponownie rozpoznając sprawę, ani też Sąd pierwszej instancji, dlatego zaskarżonemu wyrokowi nie można postawić zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 4 P.u.s.a. i art. 178 ust. 1 Konstytucji.

Należy dodać, że powołane w skardze kasacyjnej wyroki Sądów, które zostały wydane w innych sprawach, pozostają bez znaczenia dla niniejszej sprawy, gdyż, jak już podkreślono, Sąd pierwszej instancji – ze względu na art. 153 P.p.s.a. – był związany oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku WSA w Krakowie z dnia 18 września 2009 r. Sąd pierwszej instancji postąpił więc prawidłowo wskazując, że działka nr 3 nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia.

W podstawach kasacyjnych opartych na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) skarżący zarzucił natomiast Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 i art. 229 u.g.n., przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem przez Sąd pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, albowiem nie można zwrócić wywłaszczonemu właścicielowi przejętej nieruchomości, gdy ani Skarb Państwa, ani gmina nie są już właścicielami przedmiotowej nieruchomości.

Tak sformułowana podstawa kasacyjna nie jest usprawiedliwiona.

Należy podzielić stanowisko wyrażone przez Sąd pierwszej instancji, że niedopuszczalne jest wydanie decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość nie jest własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Taka wykładnia prawa nie polega na stworzeniu nowej, nieznanej prawu przesłanki wyłączającej zwrot nieruchomości. Z samej bowiem istoty prawa do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej wynika, że zwrot taki może mieć miejsce wyłącznie wówczas, gdy sam "zwracający" (Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego) jest właścicielem nieruchomości. Nie można zwrócić (przenieść własności) nieruchomości, do której zwracającemu nie przysługuje prawo własności.

Wszak niekwestionowaną, ogólnosystemową zasadą polskiego porządku prawnego, wyrażającą się w paremii nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet, jest niedopuszczalność przenoszenia na inne osoby praw, których się nie posiada. Poza tym, wydanie decyzji na podstawie art. 136 i 137 u.g.n. nie może prowadzić do pozbawienia prawa własności podmiotu, który skutecznie nabył nieruchomość od Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w drodze ważnej czynności prawnej (np. sprzedaży, darowizny). Dopuszczalność wydania takiej decyzji prowadziłaby do pozbawienia osoby trzeciej słusznie nabytego prawa własności, godząc w istotę konstytucyjnej zasady ochrony własności i praw majątkowych (art. 21 i 64 ust. 1 Konstytucji).

Niezależnie od powyższych uwag należy odnotować, że samo zbycie nieruchomości, której dotyczy roszczenie o zwrot z art. 136 ust. 3 u.g.n., nie przesądza automatycznie o wygaśnięciu tego roszczenia. W takiej sytuacji nie można wydać decyzji pozytywnej (o zwrocie nieruchomości) do czasu, gdy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego ponownie znajdzie się we władaniu nieruchomości. Co do zasady na organie administracji publicznej ciąży wówczas obowiązek zawieszenia postępowania i doprowadzenia do stanu, w którym nieruchomość ponownie znajdzie się we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. W szczególności jeżeli czynność prawna, na podstawie której doszło do zbycia nieruchomości osobie trzeciej (np. umowa darowizny), zostałaby unieważniona lub ubezskuteczniona, to organ administracji publicznej nie ma podstaw do odmowy zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. W okolicznościach niniejszej sprawy nie mamy jednak do czynienia z tego typu wypadkiem. Jak bowiem wskazał Sąd pierwszej instancji, kwestia ważności umowy darowizny z dnia 21 września 1998 r., na podstawie której doszło do przeniesienia własności działki nr 3 na rzecz Polsko-Włoskiej Fundacji Zdrowia im. [...], została prawomocnie rozstrzygnięta przez sądy cywilne, które nie dopatrzyły się podstaw do uwzględnienia powództwa o stwierdzenie nieważności umowy. Organy administracji ani sądy administracyjne nie mają natomiast kompetencji do kwestionowania tak poczynionych ustaleń sądów cywilnych.

Nie można zatem podzielić stanowiska skarżącego, że Sąd pierwszej instancji naruszył w jego sprawie art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Sąd ten trafnie bowiem wskazał, że skoro działka nr 3 nie jest własnością Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, lecz została w księdze wieczystej wpisana na rzecz podmiotu trzeciego, to jej zwrot nie jest możliwy.

Nie jest usprawiedliwiona również podstawa kasacyjna wywodzona z art. 229 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed 1 stycznia 1998 r. – nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, to wówczas nie przysługuje roszczenie o zwrot takiej nieruchomości w sytuacji, gdyby stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Zarzut naruszenia wskazanego przepisu przez Sąd pierwszej instancji z powodu jego błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania nie jest zasadny, gdyż w sprawie rozstrzyganej przez Sąd pierwszej instancji przepis ten w ogóle nie znajdował zastosowania. Wszak umowa, na podstawie której doszło do zbycia działki nr 3 na rzecz Fundacji, została zawarta w dniu 21 września 1998 r., a więc po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak już wskazano wyżej, zgodnie z art. 229 u.g.n. przewidziane w tym przepisie wyłączenie roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stosuje się tylko do sprzedaży lub ustanowienia użytkowania wieczystego, dokonanych "przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy", tj. przed 1 stycznia 1998 r. Poza tym powyższy przepis znajduje zastosowanie wyłącznie w wypadku, gdy rozporządzenie nieruchomością na rzecz osoby trzeciej nastąpiło w drodze umowy sprzedaży lub użytkowania wieczystego – a nie darowizny, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Należy dodać, że art. 229 u.g.n. jest przepisem przejściowym, rozwiewającym wątpliwości, jakie mogły wystąpić w związku z wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z przepisu tego nie można natomiast wyprowadzać zasady – na podstawie wnioskowania z przeciwieństwa (argumentum a contrario) – jakoby przyznawał on prawo do zwrotu nieruchomości w każdym przypadku gdy nieruchomość, która stała się zbędna na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej, została zbyta w drodze innej czynności prawnej niż sprzedaż lub ustanowienie użytkowania wieczystego. Jak już wskazano, zwrot nieruchomości jest co do zasady wykluczony, jeżeli właścicielem nieruchomości jest podmiot inny niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Z tego punktu widzenia jest obojętne, na jakiej podstawie doszło do przeniesienia własności nieruchomości. Ochrona praw nabytych przez właściciela nieruchomości, na podstawie ważnej i skutecznej czynności prawnej, jest taka sama, niezależnie od tego, czy do nabycia własności doszło w drodze sprzedaży czy też darowizny (lub innej czynności prawnej).

Kierując się przedstawionymi wyżej względami, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 P.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji.