Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi J. C. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2018 roku w zakresie żądania udostępnienia kserokopii dokumentacji związanej z inwestycją, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. umarza postępowanie w sprawie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku określonego w pkt 1 sentencji wyroku w zakresie dotyczącym punktów 1 i 2 wniosku, 3. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. oddala skargę w pozostałej części, 5. zasądza od Wójta Gminy na rzecz J. C. kwotę [...](sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Pismem z dnia [...] 2018 r. (data wpływu do organu – [...] 2018 r.). skarżący J. C. wraz z kilkoma mieszkańcami miejscowości G. złożył, w oparciu o art. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa o dostępie do informacji publicznej" lub "udip"), do Wójta Gminy O. wniosek o udostępnienie informacji publicznej o prowadzonych pracach przy istniejącej przepompowni ścieków komunalnych zlokalizowanej na ul. [...] w G., poprzez udzielenie informacji:

1) Jaki rodzaj inwestycji i związanych z tym prac został wykonany w miejscu funkcjonującej dotychczas przepompowni ścieków?

2) Czy inwestycja została już zakończona, a jeżeli nie, to jaki jest planowany termin jej zakończenia?

3) Dlaczego właściciele nieruchomości sąsiadujących z funkcjonującą przepompownią nie otrzymali żadnej informacji o realizacji inwestycji?

4) W jaki sposób Wójt planuje rozwiązać problem dokuczliwego hałasu i fetoru wydobywającego się z działającej przepompowni?

Skarżący wniósł również o udostępnienie kserokopii dokumentacji związanej z przedmiotową inwestycją w zakresie pozwoleń, uzgodnień, zgłoszeń oraz decyzji. Jednocześnie wskazał, że opłata za wykonanie kserokopii dokumentów zostanie przekazana na rachunek Urzędu Gminy, po uzyskaniu informacji o jej wysokości, oraz podał adres doręczenia w formie papierowej wnioskowanej informacji.

Przedmiotowy wniosek został pismem z dnia [...] 2018 r. przekazany przez Wójta Gminy O. do inwestora - spółki A w T. z prośbą o udzielenie informacji na przesłane pytania. Odpis tego pisma został przesłany do wiadomości skarżącemu (data nadania pisma – [...] 2018 r.).

W dniu [...] 2018 r. skarżący, za pośrednictwem organu, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Wójta Gminy O. w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] 2018 r., domagając się zobowiązania organu do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie przewidzianym przepisami prawa.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że na złożony do organu pismem z dnia [...] 2018 r. wniosek o udostępnienie informacji publicznej, został mu przesłany i to do wiadomości jedynie odpis pisma Wójta Gminy O. z dnia [...] 2018 r. do spółki A w T., w którym to Wójt zwrócił się do spółki o udzielenie mieszkańcom informacji na pytania objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący podkreślił, że na dzień wniesienia skargi organ nie udzielił mu żadnych innych informacji. Zdaniem skarżącego takie działanie organu wskazuje, że Wójt Gminy O. znajduje się w stanie bezczynności, gdyż nie rozpatrzył on wniosku skarżącego w żaden ustawowo przewidziany sposób tj. nie udostępnił żądanej informacji, nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia lub o umorzeniu postępowania, nie powiadomił skarżącego o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji w formie lub w sposób określony we wniosku wraz ze wskazaniem formy lub sposobu w jaki może być udostępniona informacja, a także nie powiadomi skarżącego w terminie określonym w art. 13 ust. 1 udip o braku możliwości udostępnienia informacji w ustawowym terminie, powodach opóźnienia i terminie w jakim udostępni informację. Zdaniem skarżącego za sposób rozstrzygnięcia sprawy nie można uznać pisma z dnia [...] 2018 r. skierowanego przez Wójt Gminy O. do innego podmiotu spółki A w T., gdyż taki sposób reakcji organu na wniosek nie jest przewidziany przez prawo, jako sposób załatwienia wniosku, poza tym pismo to nie zostało skierowane do wnioskodawcy, lecz zostało mu przesłane jedynie "do wiadomości".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że odpowiedź nie wniosek nie mogła być przez organ udzielona w ustawowym terminie, gdyż z uwagi na złożoność problemu oraz okoliczność, że dokumentacja projektowa i wykonawcza inwestycji dotyczącej budowy sieci wodno-kanalizacyjnej nie znajduje się w Urzędzie Gminy, wystąpił jako gospodarz terenu niezwłocznie tj. [...] 2018 r. do inwestora, który zlecił wykonanie inwestycji, o udzielenie odpowiedzi na wniosek, a więc przed upływem 14 - dniowego terminu. Odpowiedź od inwestora zawierająca również odpowiedź wykonawcy inwestycji wpłynęła do Urzędu Gminy w dniu [...] 2018 r. O treści tej odpowiedzi Wójt Gminy O. poinformował skarżącego w dniu [...] 2018 r. Podejmując takie działania organ zmierzał do szybkiego, również merytorycznego załatwienia sprawy (zlikwidowania ewentualnego nadmiernego hałasu oraz ewentualnego fetoru). Z odpowiedzi inwestora wynikało, że reakcja inwestora i wykonawcy była niezwłoczna, a w czasie, który upłynął do udzielenia odpowiedzi zostały przeprowadzone badania hałasu oraz zostały podjęte działania zmierzające do jego ograniczenia. W tych okolicznościach, zdaniem organu, nie pozostawał on w sprawie w zwłoce, bowiem zareagował na wniosek bezzwłocznie informując o wniosku podmioty odpowiedzialne za wykonaną inwestycję i działając w przekonaniu, że taki sposób załatwienia sprawy w szybszym terminie doprowadzi do powstania korzystniejszej sytuacji dla mieszkańców Gminy O., których nieruchomości sąsiadują z tłocznią ścieków. Z tych przyczyn, w ocenie organu, okoliczności sprawy nie są tak oczywiste i jednoznaczne, jak to wynika ze skargi. Podsumowując organ stwierdził, że z uwagi na fakt, iż żądana informacja faktycznie nie była w posiadaniu organu, nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności, gdyż organ w takiej sytuacji nie był zobowiązany ani do udostępnienia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej powoływanej jako "ppsa") w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. Dla stwierdzenia tego stanu rzeczy nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. W tym zakresie nie jest zatem istotne, czy bezczynność organu była przez organ zawiniona, czy też wynikała ona jedynie z błędnego jego przekonania co do sposobu załatwienia danej sprawy.

W kontrolowanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania udip, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.

Stosownie do art. 1 ust. 1 udip tylko informacja publiczna w rozumieniu udip podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w udip. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 udip). Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, a nie sfery zamierzeń czy, planów. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji, nie zaś o niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeniach czy planach. Plany czy zamierzenia organu, które nie zostały uzewnętrznione, nie stanowią informacji publicznej. Z tych samych względów także motywy, intencje czy powody określonego stanu rzeczy nie stanowią informacji publicznej. Informację publiczną może natomiast stanowić określony fakt czy stan rzeczy istniejący w momencie udzielania informacji, jeżeli ma on charakter informacji publicznej. Z tych względów brak było podstaw do uznania za informację publiczną, informację objętą pkt 3-4 wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w ramach której skarżący wnioskował o udzielenie odpowiedzi na pytanie dlaczego właściciele nieruchomości sąsiadujących z funkcjonującą przepompownią nie otrzymali żadnej informacji o realizacji inwestycji oraz na pytanie w jaki sposób Wójt planuje rozwiązać problem dokuczliwego hałasu i fetoru wydobywającego się z działającej przepompowni. Pytania te nie stanowią pytań o udostępnienie informacji publicznej, dlatego też organ nie był zobowiązany do reakcji na nie w trybie jaki przewiduje udip, co skutkowało oddaleniem na podstawie art. 151 ppsa skargi w zakresie dotyczącym wskazanych pytań (pkt 4 sentencji wyroku).

W zakresie pozostałych informacji objętych wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej wskazać należy, że stanowią one informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 udip. Przepis art. 6 ust. 1 udip zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, wśród których znalazła się m.in. informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 udip (art. 6 ust. 1 pkt 3 udip), a także informacja o danych publicznych, w tym o treści i postaci dokumentów urzędowych, w szczególności treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, oraz o zajętych stanowiskach w sprawach publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i b udip). W świetle wskazanych przepisów niewątpliwym jest, że żądane przez skarżącego informacje dotyczące rodzaju inwestycji, jej zakończenia oraz zrealizowanych prac w miejscu/przy przepompowni ścieków komunalnych na ul. [...] w G., a także dotyczące udostępnienia kserokopii dokumentacji związanej z inwestycją w zakresie pozwoleń, uzgodnień, zgłoszeń oraz decyzji -stanowią informację publiczną, gdyż dotyczą danych związanych z realizacją tłoczni ścieków objętej inwestycją celu publicznego o charakterze lokalnym, w stosunku do której to inwestycji organ wydał w dniu [...] 2016 r. decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zauważyć należy, że sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych należą do zadań własnych gminy, a wójt jest organem wykonawczym gminy.

W sprawie nie budził również wątpliwości zakres podmiotowy zastosowania udip. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są bowiem, zgodnie z art. 4 ust. 1 udip władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 udip). Przy czym organami władzy publicznej w rozumieniu powołanego przepisu są też organy samorządu terytorialnego, a więc organy gminy, powiatu i województwa (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 94). W tych okolicznościach nie budzi sporu, że Wójt Gminy O. , jako organ władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznych.

Ustalenie, że objęta wnioskiem z dnia [...] 2018 r. informacja w zakresie dotyczącym pkt 1-2 oraz dokumentacji związanej z inwestycją celu publicznego stanowi informację publiczną oraz, że Wójt Gminy O. jest podmiotem obowiązanym do udostępnia informacji publicznej, oznacza że w sprawie podmiot ten zobowiązany był do odniesienia się do przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie przepisów udip. Zgodnie z art. 13 ust. 1 udip udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, za wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 udip (w zakresie terminu udostępnienia) i w art. 15 ust. 2 (w zakresie kosztów związanych z udostępnieniem informacji). Z treści przytoczonego przepisu wynika wprost, że termin do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 dni. Natomiast gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie jest w stanie dotrzymać terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 udip, to powinien zastosować procedurę, o której mowa w art. 13 ust. 2 udip. A zatem powinien powiadomić wnioskodawcę w terminie 14 dni od daty otrzymania wniosku o powodach opóźnienia i o terminu, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż dwa miesiące od złożenia wniosku. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 udip), wówczas w trybie art. 14 ust. 2 udip może zostać udostępniona informacja publiczna w formie lub sposób wskazany przez organ, jeżeli wnioskodawca złoży wniosek w tym zakresie.

W związku z tym, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, udostępnienie informacji następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Forma decyzji przewidziana została w art. 16 ust. 1 udip jedynie dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 udip, a więc gdy zachodzą określone w tym przepisie przesłanki do umorzenia postępowania.

Z powyższego wynika, że organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powinien zareagować na wniosek o udostępnienie informacji publicznej bądź przez udostępnienie w ww. terminie 14 dni żądanej informacji (czynność materialno-techniczna) w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, bądź przez wydanie stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 udip lub w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) lub o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 udip), bądź też powiadomić pisemnie wnioskodawcę: o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji w terminie 14 dni lub zgodnie z wnioskiem, wskazując przy tym w jakim terminie lub w jaki sposób czy formie informacja może być udostępniona (art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 udip), o wysokości opłaty związanej z udostępnieniem informacji (art. 15 ust. 2 udip) czy też o tym, że nie posiada żądanej informacji (art. 4 ust. 2 udip) lub, że tryb dostępu żądanej informacje odbywa się na odrębnych zasadach (np. że żądana informacja została udostępniona na stronie Biuletynu Informacji Publicznej - art. 7 ust. 1, art 10 ust. 1 udip).

Oznacza to, że w wypadku, gdy dany podmiot będąc właściwym i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w trybie i w sposób przewidziany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, wbrew tym przepisom ani nie udostępni w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani nie wyda stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania, ani też nie powiadomi pisemnie wnioskodawcę o ww. okolicznościach określonych w art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 2, art. 4 ust. 2 udip i art. 10 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 udip, to tym samym zaistnieje sytuacja kwalifikowana jako bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej.

W niniejszej sprawie organ nie podjął żadnego z wyżej wymienionych działań w przewidzianym przez prawo terminie. Organ nie udzielił bowiem wnioskodawcy żądanej informacji, stanowiącej informację publiczną, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku tj. do dnia [...] 2018 r., jak też w tym terminie nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia czy o umorzeniu postępowania, a także nie poinformował w ustawowym terminie wnioskodawcy - biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy - ani o powodach opóźnienia udostępnienia informacji i o terminie w jakim udostępni informację, ani o braku posiadania żądanej informacji, czy też o tym, że tryb dostępu żądanej informacje odbywa się na odrębnych zasadach. Przesłanie skarżącemu do wiadomości pisma z dnia [...] 2018 r. skierowanego przez organ do spółki A w T., w żaden sposób nie czyni zadość tym wymaganiom, zwłaszcza określonym w art. 13 ust. 2 udip, skoro w piśmie tym nie mówi się o powodach opóźnienia i o terminie w jakim informacje będą udostępniona, jak też nie wskazuje się na okoliczność braku posiadania żądanych informacji.

W świetle poczynionych uwag, Sąd stwierdził, że w sprawie wystąpił stan bezczynności we ww. rozumieniu (w zakresie informacji stanowiących informację publiczną, o których wskazano powyżej), gdyż organ jak wykazano nie podjął w ustawowym terminie działań, do których obliguje go ustawa o dostępie do informacji publicznej, pomimo że żądana informacja stanowiła informację publiczną. W ustawowym terminie na zareagowanie na wniosek skarżącego w sposób przewidzianym przepisami udip, aktywność organu ograniczyła się bowiem wyłącznie do przekazania wniosku skarżącego do inwestora, co jednak pomimo nawet intencji organu szybkiego i merytorycznego załatwienia w ten sposób sprawy, nie stanowi ustawowego trybu i formy działania organu w odpowiedzi na wniosek stanowiący informację publiczną. Z akt sprawy wynika, że wnioskowana informacja w zakresie określonym w pkt 1-2 wniosku, została udostępniona skarżącemu pismem z dnia 26 czerwca września 2018 r., a zatem dopiero w następstwie wniesienia do organu skargi zaadresowanej do Sądu na bezczynność organu. Tym samym uznać należy, że w sprawie w zakresie określonym w pkt 1-2 wniosku wystąpił stan bezczynności, gdyż organ udostępnił skarżącemu wnioskowaną informację z przekroczeniem przewidzianego w art. 13 ust.1 udip terminu, bez powiadomienia o tym strony w trybie art. 13 ust.2 udip. Okoliczność ta stanowiła podstawę do stwierdzania, że organ dopuścił się w sprawie bezczynności. Z uwagi jednak na okoliczność, że ów stan bezczynności, istniejący w dniu wniesienia skargi, przed wydaniem wyroku przez Sąd ustał, należało uznać niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne za bezprzedmiotowe w zakresie orzekania o zobowiązaniu organu do załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie objętym pkt 1-2 wniosku. Nie było bowiem podstaw i warunków do działania w zakresie określonym w art. 149 § 1 pkt 1 ppsa, jako że w sprawie już samo wniesienie skargi na bezczynność wywołało pożądany skutek w postaci likwidacji bezczynności adresata wniosku. W konsekwencji więc Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa, umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego w zakresie określonym w pkt 1-2 wniosku, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku.

W związku z tym, iż skarżący domagał się również udostępnienia kserokopii dokumentacji związanej z przedmiotową inwestycją w zakresie pozwoleń, uzgodnień, zgłoszeń i decyzji, a w aktach sprawy nie ma żadnej informacji, iż organ zareagował na wniosek skarżącego w tym zakresie, Sąd stwierdzając, że organ pozostaje w dalszym ciągu w bezczynności w tym zakresie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ppsa zobowiązał organ w punkcie 1 wyroku do rozpatrzenia wniosku skarżącego w tym zakresie w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Stwierdzonej w sprawie bezczynność, zdaniem Sądu, nie cechuje jednak rażące naruszenie prawa, jako że z okoliczności sprawy i wyjaśnień organu nie wynika, iż bezczynność ta była i jest konsekwencją celowych działań organu, lekceważenia wnioskodawcy, czy też celowego wprowadzania go w błąd, lecz raczej braku dostatecznej wiedzy o zgodnym z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej sposobie reakcji na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Dla kwalifikacji naruszenia prawa jako rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być rażące, oczywiste i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu zaistniała w sprawie bezczynność nie miała takich cech, zważywszy że organ zareagował na wniosek skarżącego w ustawowym terminie 14 dni, przesyłając go inwestorowi, niemniej nie była to reakcja, której efektem było podjęcie działań odpowiadająca wymogom określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Z tych też przyczyn nie było podstaw do zakwalifikowania zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a ppsa w punkcie 3 wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ppsa.