Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki WSA Marta Kisielowska Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 12 czerwca 2025 r. Nr XXXII/619/25 w sprawie ustanowienia Strefy Czystego Transportu w Krakowie przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej w Krakowie B. K. I. stwierdza nieważność: - § 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały w części: "zameldowane na pobyt czasowy lub pobyt stały na terenie Krakowa"; - § 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały w części: "finansowanych ze środków publicznych na podstawie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o której mowa w art. 132 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 146, 858, 1222, 1593, 1615 i 1915, z 2025 r. poz. 129, 304 i 637)"; - § 5 pkt 2 zaskarżonej uchwały w części: "zakresie świadczeń wymienionych w art. 15 ust. 2 pkt 2-5, 10 -12, 15 – 18 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych"; II. w pozostałym zakresie skargę oddala; III. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

I. Stan faktyczny

1. W dniu 12 czerwca 2025 r. Rada Miasta Krakowa (dalej: Rada Miasta) podjęła uchwałę nr XXXII/619/25 w sprawie ustanowienia Strefy Czystego Transportu w Krakowie. Uchwalony akt prawa miejscowego został ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 18 czerwca 2025 r. (poz. 3829) i wszedł w życie po upływie siedmiu dni od publikacji (25 czerwca 2025 r.).

2. W uchwale ustanowiona została z dniem 1 stycznia 2026 r. Strefa Czystego Transportu w Krakowie (dalej Strefa lub SCT) – w celu ograniczenia negatywnego oddziaływania emisji zanieczyszczeń z transportu na zdrowie ludzi i środowisko (§1). Granice strefy zostały określone w załączniku 1 do uchwały; wymieniono w nim obszar wyznaczony przez wskazane w pkt 2 załącznika ulice, z zastrzeżeniem, że strefa obejmuje wszystkie drogi, których zarządcą jest Prezydent Miasta Krakowa, położone wewnątrz obszaru określonego (pkt 1 załącznika nr 1 do uchwały). Strefa została ustanowiona na czas nieoznaczony (§ 3).

3. Organizacja ruchu w strefie została ustalona poprzez wskazanie w § 4 uchwały, że nastąpi umieszczenie oznakowania D54 oraz D55 według warunków określonych w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2311, z 2020 r. poz. 862, z 2021 r. poz. 438 i 2066, z 2022 r. poz. 2377).

4. W § 10 uchwały postanowiono o uchyleniu uchwały nr C/2707/22 z dnia 23 listopada 2022 r. oraz uchwały nr V/74/24 z 19 czerwca 2024 r. (dalej – "uchwała z 2022 r.").

5. Zgodnie z kolei z § 6 uchwały w okresie od 1 stycznia 2026 r. do 31 grudnia 2028 r. dopuszczono wjazd do strefy pojazdów objętych zakazem wjazdu, pod warunkiem uiszczenia opłaty za wjazd.

6. Powołana w ww. § 10 - uchwała z 2022 r. ustanowiła strefę obejmującą cały obszar gminy miejskiej Kraków, wprowadzając odroczone w czasie wymogi emisyjne pojazdów, bez przewidzenia mechanizmów zwolnień lub odpłatnego wjazdu. Wyrokiem z 11 stycznia 2024 r., III SA/Kr 484/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność tej uchwały w całości, wskazując na wadliwe określenie granic strefy oraz brak przepisów regulujących sposób organizacji ruchu. Rada Miasta nie wniosła skargi kasacyjnej od ww. wyroku, ale z uwagi na wniesienie skargi kasacyjnej przez innych uczestników sprawy – ww. wyrok z 11 stycznia 2024 r., III SA/Kr 484/23 nie spowodował wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego. Z tych to powodów, ww. uchwała z 2022 r. została w 2024 r. zmieniona uchwałą nr V/74/24 w części dotyczącej terminu rozpoczęcia obowiązywania wymagań, przesuwając go na 1 lipca 2025 r.

7. Po wydaniu ww. wyroku z 11 stycznia 2024 r. (którego Rada Miasta nie skarżyła) organ wykonawczy gminy podjął prace nad nową regulacją. Projekt uchwały ulegał przy tym kilkukrotnym zmianom z uwagi na kilka etapów konsultacji.

8. W okresie od 29 listopada 2024 r. do 17 stycznia 2025 r. (po dwukrotnym przedłużaniu terminu z uwagi na duże zainteresowanie) przeprowadzono konsultacje społeczne obejmujące spotkania stacjonarne, sesje on-line oraz ankiety. Konsultacje były przeprowadzane na podstawie i w trybie uchwały nr CXI/2904/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 września 2018 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy Miejskiej Kraków oraz z Krakowską Radą Działalności Pożytku Publicznego lub organizacjami pozarządowymi i podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji (Dz. Urz. Woj. Małopol. poz. 6609). Projekt konsultowanego kształtu uchwały został przy tym opublikowany na stronie internetowej urzędu miasta dnia 17 grudnia 2024 r. (https://bip.krakow.pl/?news_id=210736) ze wskazaniem, że projekt "(...) zakłada, że nowa strefa obejmie niemal całe miasto, poza terenami na wschód od drogi ekspresowej S7, czyli terenów Kombinatu i otaczających go. Nie obejmie również kluczowych łączników do obwodnicy autostradowej, takie jak ul. Zakopiańska czy al. 29 Listopada, a także ul. Wielicka, aby zapewnić dostęp do ważnych miejsc (szpitale, parkingi Park&Ride czy węzły autostradowe). Taki kompromis pozwalał uniknąć utrudnień dla mieszkańców i firm, zachowując jednocześnie główny cel SCT – poprawę jakości powietrza". W opublikowanym projekcie określono minimalne wymagania dla aut osobowych z silnikiem benzynowym (w tym LPG) na rok produkcji przynajmniej 2005 albo spełniony wymóg normy emisji nie niższej niż EURO 4. Dla diesli to odpowiednio minimum 2014 r. produkcji albo minimum norma emisji Euro 6. Mieszkańcy Krakowa mieli zostać objęci wymogami SCT dopiero od 1 lipca 2030 roku.

9. Z przeprowadzonych konsultacji został opublikowany w marcu 2025 r. Raport na stronie: https://www.bip.krakow.pl/zalaczniki/dokumenty/n/560807/karta . W raporcie zaznaczono, że w ramach prac nad nowym projektem uchwały, mieszkańcy Krakowa, od 19 listopada 2024 do 9 grudnia 2024, mogli wyrazić swoje wstępne opinie na temat SCT poprzez formularz prekonsultacyjny udostępniony przez Zarząd Transportu Publicznego w Krakowie. Formularz cieszył się dużym zainteresowaniem, zebrano w sumie prawie 6 tysięcy odpowiedzi.

10. Po przeprowadzeniu konsultacji, projekt uchwały został zmodyfikowany i ponownie opublikowany na stronie BIP Urzędu Miasta Krakowa 19 maja 2025 r., termin zakończenia konsultacji został wyznaczony na 9 czerwca 2025 r., (https://www.bip.krakow.pl/?news_id=224044).

11. Zaskarżona uchwała (podjęta po dyskusji i głosowaniu na sesjach Rady Miasta w dniach 11 i 12 czerwca 2025 r.) ustaliła granice strefy w obrębie tzw. IV obwodnicy, obejmując ok. 61% powierzchni miasta. Wprowadzono wymogi emisyjne uprawniające do wjazdu: dla pojazdów z silnikiem benzynowym norma Euro 4 (rok produkcji 2005 i nowsze), dla pojazdów z silnikiem Diesla norma Euro 6 (rok produkcji 2014 i nowsze). Przewidziano zwolnienia ustawowe oraz dodatkowe, w tym dla pojazdów mieszkańców Krakowa (definiowanych jako osoby zameldowane w Krakowie i rozliczające się z podatku dochodowego lub rolnego w Krakowie) pozostających w ich posiadaniu przed dniem wejścia w życie uchwały, dla pojazdów osób z niepełnosprawnościami, pojazdów służb publicznych, pojazdów zabytkowych, motocykli i motorowerów. Wprowadzono odpłatny wjazd do strefy dla pojazdów niespełniających wymogów, których posiadacze nie są mieszkańcami Krakowa, w okresie od 1 stycznia 2026 r. do 31 grudnia 2028 r.; po upływie tego okresu wjazd pojazdów niespełniających wymagań miał być niedopuszczalny.

12. Dodatkowo, uchwała przewidziała wyłączenia od zakazu wjazdu do Strefy min. dla pojazdów, którymi poruszają się osoby korzystające ze świadczeń opieki zdrowotnej w placówkach ochrony zdrowia w zakresie świadczeń wymienionych w art. 15 ust. 2 pkt 2-5, 10-12, 15-18 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych; osób niepełnosprawnych; pojazdów specjalnych i zabytkowych, a także pojazdów sądów, prokuratur, ministerstw, urzędów wojewódzkich, organów administracji zespolonej oraz używane we flocie obsługującej Kancelarię Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej.

13. W trakcie procedowania projektu uchwały organ wykonawczy przedstawił Radzie Miasta materiały obejmujące dane o stanie powietrza w latach 2022–2024, prognozy emisji z transportu oraz analizy skutków społeczno-ekonomicznych planowanych rozwiązań. W uzasadnieniu projektu wskazano, że wybór granic strefy w obrębie IV obwodnicy stanowił kompromis między potrzebą redukcji emisji, a koniecznością zapewnienia możliwości dostosowania się mieszkańców oraz podmiotów prowadzących działalność na terenie miasta. Dołączono również projekt organizacji ruchu, przewidujący rozmieszczenie znaków D-54 i D-55 oraz wyznaczenie miejsc umożliwiających zawracanie przed wjazdem do strefy, którego zatwierdzenie miało nastąpić w odrębnym trybie przez organ zarządzający ruchem.

14. W toku postępowania nadzorczego Wojewoda Małopolski (dalej: Wojewoda) po przeprowadzonej analizie całości zebranych w sprawie materiałów nie stwierdził nieważności uchwały w trybie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1153 z późn. zm.), wskazując na ryzyko ponownego obowiązywania uchwały z 2022 r. Organ nadzoru, skierował natomiast skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

II. Zarzuty skargi

1. W skardze Wojewoda zarzucił:

– naruszenie art. 39 ust. 1, 4 i 5 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1–2 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o elektromobilności i paliwach alternatywnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1289 z późn. zm.) – dalej "ustawa o elektromobilności"- w zw. z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1–2, art. 52 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez trwałe zwolnienie dla mieszkańców Krakowa z obowiązku spełniania wymogów emisyjnych;

– wprowadzenie odpłatnego wjazdu jedynie dla osób spoza gminy;

– brak wystarczającego uzasadnienia dla określonych w uchwale granic strefy oraz przyjętych wymagań technicznych pojazdów;

– niewypełnienie obowiązku uregulowania zasad organizacji ruchu na obszarze strefy;

– skrócenie vacatio legis do 7 dni bez wykazania szczególnych okoliczności.

2. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że jego zdaniem, treść materiałów legislacyjnych świadczyła o zastosowaniu w sprawuje fakultatywnego trybu z art. 39 ust. 1 ustawy o elektromobilności, zgodnie z którym w celu ograniczenia negatywnego oddziaływania emisji zanieczyszczeń z transportu na zdrowie ludzi i środowisko na terenie gminy rada gminy mogła ustanowić strefę czystego transportu obejmującą drogi, których zarządcą jest gmina, do której zakazuje się wjazdu pojazdów samochodowych w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym ( Dz. U. z 2024 r., poz. 1251 z późn. zm.) innych niż: elektryczne; napędzane wodorem; napędzane gazem ziemnym; wyłączone na podstawie uchwały rady gminy, zgodnie z ust. 4,

3. Wojewoda podkreślił istotność zasady równości wobec prawa przy tworzeniu aktów prawa miejscowego. Powołując się na orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, Wojewoda wskazał, że zasada ta oznacza, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych) charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu mają być traktowane równo - według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Zdaniem Wojewody, regulacja określona w § 5 pkt 1 zaskarżonej uchwały wprowadzająca nieograniczone czasowo zwolnienie od zakazu wjazdu do Strefy dla pojazdów samochodowych niespełniających określonych w uchwale norm, a obejmującego pojazdy będące w posiadaniu wyłącznie mieszkańców Krakowa, o ile posiadanie zaistniało przed dniem wejścia w życie uchwały, stanowiła naruszenie zasady równego traktowania posiadaczy pojazdów samochodowych, spełniających takie same normy i powodujących taką samą emisję zanieczyszczeń, tylko z tego powodu, że ich właściciele nie są mieszkańcami Miasta Krakowa. Nie negując prawa Rady Miasta do dokonania wyłączeń z ograniczeń do wjazdu do Strefy, Wojewoda poddał w wątpliwość takie zapisy uchwały, które prowadziły do zróżnicowania osób - posiadaczy samochodów z powodu miejsca ich zamieszkania. Nieograniczone czasowo dopuszczenie do wjazdu pojazdów będących w posiadaniu tylko mieszkańców Krakowa, które to pojazdy nie spełniają określonych uchwałą norm, stanowiło nieuzasadnione okolicznościami uprzywilejowanie dla wybranych, niemające charakteru uprzywilejowania wyrównawczego. Wprowadzona regulacja powodowała, że osoby posiadające pojazd o takich samych parametrach, znajdujące się zatem w analogicznym położeniu, objęte były zakazem wjazdu, ewentualnie dopuszczono wjazd tego typu pojazdów w okresie 3 lat od ustanowienia strefy pod warunkiem uiszczenia opłaty. Przyjęte przez Radę Miasta rozwiązanie nie uwzględniało okoliczności, iż podobnie jak mieszkańcy, także osoby niebędące mieszkańcami Krakowa, mogą mieć centrum istotnych aktywności życiowych na terenie miasta Krakowa i ich szeroko pojmowane aktywności, czy to zawodowe, szkolne lub zdrowotne, czy też kulturalne, mogą się koncentrować głównie na obszarze tego miasta. Wojewoda podkreślił, że strefa została ustanowiona z dniem 1 stycznia 2026 r., a normy emisji spalin zostały zaostrzone w stosunku do uchwały z 2022 r., zatem na zakup auta spełniającego normy pozostawiono 6 miesięcy. Ustanowione wyłączenia mogły być uznane za nieproporcjonalne zróżnicowanie sytuacji prawnej wskazanej grupy osób. Wojewoda podkreślił, że problem ten dostrzegła Rada Miasta, ale jedynie w stosunku do mieszkańców Krakowa. W uzasadnieniu do projektu uchwały nie wykazano również, czy wprowadzone, różnicujące regulacje są środkami adekwatnymi, które wpłyną znacząco na ochronę środowiska - tym bardziej, iż dopuszczono wjazd ok. 107 tys. pojazdów, będących w posiadaniu mieszkańców Krakowa i nie spełniających norm. Wojewoda wskazywał, że nawet gdyby przyjąć dopuszczalność uprzywilejowania mieszkańców Krakowa w tego typu regulacji to całkowite pominięcie (w zakresie tego uprzywilejowania) innych osób w tym przede wszystkim innych mieszkańców województwa małopolskiego, dla których Kraków mógł stanowić i często stanowił centrum ich istotnych aktywności zawodowych, gospodarczych i życiowych, nie znajdowało dostatecznego usprawiedliwienia.

4. Wojewoda zarzucił także istotne naruszenie ww. przepisów poprzez wprowadzenie opłaty za wjazd do strefy pojazdów objętych zakazem, będących w posiadaniu mieszkańców innych gmin niż Gmina Miasta Krakowa, podczas gdy pojazdy mieszkańców Krakowa mogły wjeżdżać do Strefy bez opłaty, pomimo iż spełniały takie same normy emisyjne, zatem ustanowiona regulacja ograniczała prawa i wolności chronione przez ustawę zasadniczą oraz prowadziła do zróżnicowań dyskryminujących, a kryterium zróżnicowania (miejsce zamieszkania) nie pozostawało w racjonalnym związku z celem i treścią uchwały oraz zasadą proporcjonalności. Ograniczenie możliwości przemieszczania się przekładało się bezpośrednio na szereg innych praw gwarantowanych przez Konstytucję, takich jak wolność gospodarcza (art. 20), wolność wyboru zawodu i miejsca pracy (art. 65 ust. 1) czy prawo do nauki i równy dostęp do wykształcenia (art. 70 ust. 1 i 4). Wynikało to z niemożliwości prowadzenia swojej aktywności życiowej na dotychczasowych zasadach; wprowadzenie w Krakowie SCT ograniczało mieszkańcom ościennych gmin możliwość dojazdu do pracy i klientów czy dotarcia na uczelni. Zaostrzenie norm emisji (wobec pojazdów osobowych benzynowych z docelowego EURO 3 na EURO 4, a z silnikiem Diesla z EURO 5 na EURO 6) mogło zostać uznane za godzące w zaufanie obywateli do stanowionego prawa i naruszające ich prawa nabyte. Było to szczególnie wyraźne w przypadku osób mieszkających poza Krakowem, które nabyły pojazdy z silnikiem Diesla, przewidując ich wieloletnią eksploatację, spełniające normę EURO 5 (a nie spełniające obecnie dopuszczoną EURO 6), po podjęciu uchwały przez Radę Miasta w 2022 roku, która dopuszczała wjazd takich pojazdów bez ograniczeń.

5. Wprowadzone ograniczenia należało ocenić, z uwzględnieniem kryteriów takich jak: przydatność (czy dana regulacja jest w stanie realnie wpłynąć na postulowaną zmianę rzeczywistości), konieczność (czy dana regulacja jest niezbędna dla ochrony konkretnego interesu publicznego), proporcjonalność (czy osiągnięte efekty nie generują zbyt wielkich ciężarów ponoszonych przez obywateli).

6. Dodatkowo, Wojewoda zarzucał wadliwość, a właściwie brak określenia w zaskarżonej uchwale sposobu organizacji ruchu w Strefie. Wskazał, że określony w uchwale sposób ustawienia znaków drogowych i sposób informowania o granicach strefy nie wyczerpuje tego obowiązku. Uchwalając strefę czystego transportu rada gminy powinna zawrzeć w uchwale postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Jeżeli uchwała nie zawiera wszystkich przewidzianych ustawą elementów, to brak regulacji w tym zakresie oznaczał, że podjęty akt nie wyczerpywał ustawowego upoważnienia.

7. Wojewoda zarzucił również, że Rada Miasta nie przedstawiła wystarczających i aktualnych analiz lub badań z których wynikałoby, iż ustanowienie Strefy na obszarze wskazanym w uchwale i wprowadzenie określonych w uchwale zakazów oraz wyłączeń, było uzasadnione i doprowadziło do realizacji celu, jakim jest ograniczenie oddziaływania emisji zanieczyszczeń z transportu na zdrowie ludzi i środowisko, a zatem nie wykazano, że wprowadzone ograniczenia praw i wolności chronionych przez ustawę zasadniczą na ww. obszarze, są niezbędne dla ochrony wartości wyższego rzędu, takimi jak ochrona zdrowia lub środowiska, co stanowiło naruszenie zasady proporcjonalności. Zdaniem Wojewody analiza uzasadnienia projektu do uchwały prowadziła do wniosku iż nie zostały wykazane merytoryczne podstawy do ustanowienia SCT. W uzasadnieniu projektu uchwały zawarto obszerny fragment zatytułowany "Skutki zdrowotne dla różnych grup wiekowych" w ramach którego przywołano wyniki badań naukowych, które potwierdzały szkodliwe działania zanieczyszczenia powietrza, w tym dwutlenku azotu, na zdrowie ludzi. Zdaniem Wojewody prezentowane w tej części uzasadnienia projektu uchwały wyniki badań, stanowiły jedynie ogólne uzasadnienie podejmowania działań zmniejszających emisję zanieczyszczeń z transportu. Wojewoda podkreślił przy tym, że istniejące już parkingi Park&Ride nie będą mogły być wykorzystywane przez osoby, posiadające pojazdy niespełniające norm, bowiem znajdują się na obszarze ustanowionej strefy. Dopuszczalny jest bowiem dojazd tylko do trzech z dziesięciu krakowskich parkingów typu Park & Ride: Mydlniki, Swoszowice i Górka Narodowa.

8. Wojewoda zakwestionował również zgodność z prawem wprowadzonego w § 13 uchwały zapisu, że uchwała ta wchodzi ona w życie po upływie 7 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego, w sytuacji gdy nie zaistniały żadne przesłanki wejścia w życie przedmiotowej uchwały w terminie krótszym niż 14 dni, o jakich mowa w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). Wojewoda podkreślił, że skoro Strefa miała zacząć działać dopiero od 1 stycznia 2026 r., to nie było uzasadnienia do skrócenia terminu vacatio legis.

III. Stanowiska pozostałych uczestników postępowania

1. Pismem z 1 października 2025 r. (k. 64) zgłosiła swój udział do postępowania Prokurator Prokuratury Regionalnej w Krakowie, przy czym stanowisko w sprawie (o czym poniżej) wyraziła na rozprawie 14 stycznia 2026 r.

2. Do akt została złożona opinia amicus curiae (k. 126-130) Fundacji Recyklingu Rewitalizacyjnego (dalej Fundacja Recyklingu) opowiadająca się za utrzymaniem w mocy bezterminowego zwolnienia z zakazu wjazdu do SCT pojazdów będących własnością mieszkańców Krakowa nabytych i zarejestrowanych przed dniem wejścia w życie uchwały. Zdaniem Fundacji Recyklingu zastosowane w uchwale rozwiązanie stanowiło konieczny i proporcjonalny środek ochrony praw nabytych oraz prawa własności. Zgodny też był z utrwalona praktyką preferencji dla mieszkańców danej społeczności lokalnej (niższe abonamenty w płatnej strefie parkowania; niższe stawki na bilety komunikacyjne; dopuszczenie dojazdów do garaży znajdujących się w strefie ograniczonego ruchu). Fundacja Rewitalizacji powołała się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego i uzasadnienie projektu ustawy o elektromobilności, gdzie projektodawcy, wprost wskazali, że: "Również mieszkańcy strefy czystego transportu będą mogli poruszać się po niej posiadanymi pojazdami, bez względu na rodzaj napędu i stosowanego paliwa. Wyznaczenie strefy nie może zobowiązywać mieszkańców stref czystego transportu do wymiany pojazdów. Byłaby to zbyt daleka ingerencja w prawo własności" (druk nr 2147 Sejmu VIII kadencji, str. 37). Fundacja podkreśliła przy tym ratio legis ustawy o elektromobilności, która nawet przy kolejnej nowelizacji, wg projektodawców, miała nie limitować maksymalnego okresu wyłączenia (druk nr 1633 Sejmu IX kadencji) wskazując, że w uchwale gmina może umożliwić wjazd do strefy mieszkańcom. Fundacja Recyklingu zwracała przy tym uwagę, że objęcie wyłączeniem z zakazu wjazdu wszystkich mieszkańców Krakowa, a nie tylko mieszkańców SCT, było efektem zastosowanej techniki wyłączenie i ewentualna korekta może nastąpić w drodze kolejnej uchwały.

3. Odnosząc się natomiast do ograniczeń wjazdu do SCT dla mieszkańców gmin ościennych, Fundacja Recyklingu wskazała, że to ustawa o elektromobilności limituje zakres czasowy stosowanych wyłączeń (maksymalnie 3 lata poboru opłat). Odwołując się do doświadczeń europejskich (analogiczna strefa w Londynie) podniosła, że stałe i bezterminowe systemy opłat za wjazd doprowadziły do spadku stężenia dwutlenku azotu o 44% - podobne rozwiązanie wymagałoby jednak zmian ustawowych.

4. Dopuszczone do udziału w sprawie (postanowieniem z 5 grudnia 2025 r., III SA/Kr 1167/25) Stowarzyszenie A. (dalej- A.) wniosło o oddalenie skargi podkreślając konieczność ustanowienia i wdrożenia Strefy, w szczególności z uwagi na emitowane niebezpieczne dla zdrowia zanieczyszczenia dwutlenkiem azotu, w tym spalinami pochodzącymi z samochodów napędzanych silnikami Diesla. Jednocześnie, co podkreślał A., niewypełnienie przez Radę Miasta obowiązków wynikających z wdrożenia strefy jako działania ograniczającego emisję zanieczyszczeń, narażało Kraków na konsekwencje finansowe w formie kary pieniężnej od 50 tys. do 500 tys. złotych nakładanej w trybie art. 315a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 647 z pożną. zm.).

5. Dopuszczona do udziału w sprawie (postanowieniem z 5 grudnia 2025 r., III SA/Kr 1167/25) Fundacja F. (dalej F.) wniosła o oddalenie skargi lub ewentualnie jej uwzględnienie poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 5 pkt 1 oraz ust. 3 Załącznika 3 do uchwały, a w pozostałym zakresie oddalenie skargi. W uzasadnieniu F. wskazała, że ustanowienie SCT było obowiązkiem Rady Miasta zgodnie z art. 39 ust. 3a ustawy o elektromobilności, z uwagi na przekroczenie dopuszczalnej, średniorocznej normy zanieczyszczenia dwutlenkiem azotu wg pomiarów dokonywanych przez GIOŚ. Ustanowienie Strefy było też elementem naprawczym określonym w uchwale nr XXV/373/20 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 28 września 2020 r w sprawie Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego (Dz. Urz. Woj. Małop. poz. 6337) – dalej POP 2020. Odnosząc się do zarzutów Wojewody, F. podkreśliła, że gdyby nie przewidziane w uchwale wyłączenie dla mieszkańców Krakowa, to po upływie 3 lat, w praktyce doszłoby do całkowitego zakazu korzystania z posiadanych samochodów przez mieszkańców Krakowa, w sytuacji gdy mieszkańcy gmin ościennych mogliby nadal posiadać i korzystać z pojazdów – tyle że zakazany byłby wjazd tymi pojazdami w granice Strefy. W konsekwencji to mieszkańcy Krakowa (a nie mieszkańcy gmin ościennych) zmuszeni byliby do zakupu nowszych modeli pojazdów. Niemniej jednak, w ocenie F., skoro wprowadzone wyłączenie umożliwiało poruszanie się po Strefie, aż 107 tys. pojazdów nie spełniających dopuszczalnych norm zanieczyszczenia (co wynikało z uzasadnienia projektu uchwały), to możliwe były bardziej optymalne, rozwiązania. W konsekwencji z uwagi na zarzut Wojewody, zasadnym byłoby stwierdzenie nieważności tych zapisów uchwały, które wprowadziły wyłączenia od zakazu wjazdu do Strefy (tj. § 5 pkt 1 uchwały oraz ust. 3 załącznika nr 3). Zdaniem F. niezasadny był też zarzut Wojewody wskazujący na naruszenia zasad konstytucyjnych, z uwagi na dopuszczenie mieszkańców Krakowa do poruszania się po Strefie samochodami niespełniającymi norm wynikających z uchwały. Fundacja wskazała, że z opłat zwolnieni zostali tylko ci mieszkańcy Krakowa, którzy posiadali w dacie wejścia w życie pojazdy niespełniające norm zanieczyszczenia; natomiast ci sami mieszkańcy, jeżeli weszliby w posiadanie takich samochodów po dacie wejścia w życie uchwały – zobowiązani byliby do ponoszenia analogicznych ciężarów jak pozostali mieszkańcy gmin pozakrakowskich. W odniesieniu do zarzutu braku unormowania w zaskarżonej uchwale sposobu organizacji ruchu w Strefie – Fundacja wskazała na uzasadnienie zapadłego w sprawie uchwały z 2022 r. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 listopada 2025 r., II GSK 1217/24, w którym sąd II instancji argumentował, że użyte w art. 40 ust. 2 pkt 2 pojęcie "sposobu organizacji ruchu" było na tyle niejednoznaczne, że mogło ono być rozumiane na kilka sposobów. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptował takie rozumienie tego przepisu, że prawodawca lokalny był zobowiązany w uchwale do określenia bardzo ogólnych dyrektyw, bez ingerowania w kompetencje podmiotów i organów opracowujących projekty organizacji ruchu oraz organu zarządzającego ruchem upoważnionego do jej zatwierdzenia. Co więcej, zdaniem F., zawarte w uchwale przepisy dotyczące weryfikacji uprawnień wjazdu do Strefy mieściły się w szeroko pojętej definicji pojęcia "organizować", co zgodnie ze słownikowym rozumieniem (Słownik języka polskiego PWN) oznaczało: planowanie czegoś i koordynowanie poszczególnych etapów takich działań. Co do zarzutów Wojewody dotyczących braku należytego uzasadnienia rozmiarów ustanowionej Strefy, F. powołała się na opracowanie GIOŚ w dokumencie Dodatkowa ocena jakości powietrza za rok 2024 dla województwa małopolskiego opracowana w odniesieniu do poziomów dopuszczalnych i docelowych określonych w dyrektywie 2024/2881 opublikowanej w czerwcu 2025 r., gdzie obszar przekroczenia średniorocznego stężenia dwutlenku azotu był bardzo zbliżony do obszaru SCT. Fundacja podkreśliła przy tym, że zaskarżona uchwała realizowała rekomendację pierwszą i drugą POP 2020, natomiast nie realizowała najbardziej rygorystycznej rekomendacji trzeciej. W dalszej części stanowiska F. wskazała, że wbrew bardzo ogólnym zarzutom Wojewody o naruszeniu zasady proporcjonalności w ograniczeniu prawa własności i poruszania się po Strefie – konstytucyjna wolność poruszania się nie oznaczało możliwości nieograniczonego poruszania się każdym środkiem transportu. Zaskarżona uchwała przewidziała przy tym 3-letni termin na doprowadzenie posiadanych pojazdów do wymogów Strefy, podkreślając, że obowiązująca w pierwszym roku opłata za wjazd do Strefy była niższa niż cena biletu metropolitalnego. Na koniec, F. wskazała, że 7-dniowy termin vacatio legis był podyktowany tym, aby nie dopuścić do rozpoczęcia obowiązywania SCT na zasadach określonych w uchwale z 2022 r. Drugim z argumentów było zminimalizowanie ryzyka nabywania przez mieszkańców Krakowa pojazdów niespełniających wymogów Strefy. W końcowych wnioskach F. podkreślała, że uchwała może przyczynić się w ciągu najbliższych lat do uratowania tysięcy osób przed przedwczesną śmiercią lub powszechnymi chorobami.

6. Fundacja W. (dalej – W.) dopuszczona do udziału w postępowaniu (postanowieniem z dnia 5 listopada 2025 r., III SA/Kr 1167/25) wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W zarzutach zarzuciła naruszenie:

- art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o elektromobilności poprzez nieokreślenie sposobu organizacji ruchu w SCT;

- art. 40 ust. 2 pkt 1 i art. 39 ust. 14 ustawy o elektromobilności poprzez nieprecyzyjne wyznaczenie granic Strefy i użycie niewystępujących w rzeczywistości oznaczeń ciągów komunikacyjnych jak rondo "ks. Grzegorza Gerwazego Gorzyckiego" (podkr. W.);

- art. 39 ust. 9 ustawy o elektromobilności poprzez wprowadzenie innego niż wskazany w tym przepisie sposobu kontroli wjazdu do Strefy;

- art. 39 ust. 1 ustawy o elektromobilności poprzez rozszerzenie zakresu Strefy przewidzianego dla dróg, "których zarządcą jest gmina" na wskazanie w pkt 1 załącznika nr 1 do uchwały, że "Strefa Czystego Transportu w Krakowie obejmuje wszystkie drogi, których zarządcą jest Prezydent Miasta Krakowa, położone wewnątrz obszaru określonego w pkt 2";

- art. 40 ust. 3 i 4 ustawy o elektromobilności poprzez złożenie projektu i prowadzenie postępowania uchwałodawczego przed zakończeniem konsultacji, podczas gdy prezydent miasta powinien przekazać projekt uchwały radzie miasta po rozpatrzeniu wszystkich uwag zgłoszonych w ramach konsultacji;

- art. 40 ust. 3 ustawy o elektromobilności i art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, a także § 7 ust. 8 ww. uchwały Nr CXI/2904/18 Rady Miasta Krakowa poprzez niezgodne z zakończenie konsultacji w poniedziałek, a nie w piątek;

- art. 20, art. 52 ust. 1, art. 64, art. 65 ust. 1, art. 70 ust. 1 I 4 w zw. z art. 22, art. 31 ust. 3, art. 52, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie szeregu ograniczeń praw i wolności chronionych przez ustawę zasadniczą, w sytuacji gdy nie było to niezbędne dla ochrony wartości wyższego rzędu, do tego w akcie hierarchicznie niższym niż ustawa;

- art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o elektromobilności w zw. z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez zróżnicowanie mieszkańców Krakowa i innych gmin województwa małopolskiego poprzez niewprowadzenie w uchwale wyłączenia zakazu wjazdu do Strefy dla osób zamieszkujących w województwie małopolskim, w szczególności osób, które muszą dojeżdżać do Krakowa jako pracownicy lub przedsiębiorcy; a także zdefiniowanie w uchwale mieszkańców Krakowa jako osoby jednocześnie zameldowane i rozliczające podatek dochodowy lub rolny;

- art. 2 Konstytucji poprzez ustanowienie w uchwale surowszych norm emisji niż te ustanowione w uchwale z 2022 r.;

- art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez brak zwolnienia z zakazu wjazdu do Strefy pojazdów, którymi poruszają się osoby korzystające ze świadczeń opieki zdrowotnej w placówkach prywatnych w sytuacji gdy zwalnia się z zakazu wjazdu do Strefy pojazdy którymi poruszają się osoby korzystające ze świadczeń opieki zdrowotnej w placówkach ochrony zdrowia podmiotów udzielających świadczeń finansowanych ze środków publicznych;

- art. 47 Konstytucji poprzez naruszenie prawa do prywatności – gdy osoby posiadające samochody niespełniające wymagań w Strefie; muszą zgłosić fakt korzystania z wizyty w określonej placówce ochrony zdrowia;

- art. 9 ust. 1 i ust. 2 lit. g rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. U. UE. L. z 2016 r. Nr 119, str. 1 z późn. zm.) – dalej RODO- w zw. z art. 51 ust. 1 Konstytucji RP. W. zarzuciła zaskarżonej uchwale, że w wyniku weryfikacji uprawnień do SCT dochodzi do bezprawnego przetwarzania danych wrażliwych poprzez konieczne podanie danych osobowych skorelowanych z datą wizyty i miejscem placówki ochrony zdrowia. Tego typu procedura weryfikacji naruszała zasadę minimalizacji i adekwatności, o której mowa w art. 5 RODO. W. podkreślała, że doszło do naruszenia autonomii informacyjnej tj. pozyskiwania przez władze publiczne danych medycznych bez podstawy prawnej. Uchwała nie zawierała przy tym żadnych zabezpieczeń przed nieuprawnionym wykorzystaniem tak wrażliwych danych.

7. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców, który przystąpił do postępowania na prawach przysługujących prokuratorowi, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zarzucił naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) poprzez nieuzasadnione skrócenie vacatio legis uchwały; naruszenie art. 31 ust. 3 w zw. z art. 22 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie nieproporcjonalnego ograniczenia działalności gospodarczej na skutek ograniczenia dla przedsiębiorców z sektora MŚP prawa wjazdu do SCT; naruszenia art. 32 Konstytucji RP poprzez zawarcie w uchwale wyłączeń przewidzianych wyłącznie dla mieszkańców Krakowa; naruszenie art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy o elektromobilności poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wprowadzenie w uchwale rozwiązań ograniczających dostępność lokalnego rynku całym grupom przedsiębiorców nie mieszczących się w pojęciu "mieszkańca Krakowa" w rozumieniu uchwały; naruszenie § 1 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283) poprzez brak weryfikacji i w konsekwencji ustalenia przewidywanych skutków gospodarczych wprowadzenia uchwały w życie. Uzasadnienie zarzutów w części powtarzało argumentację Wojewody, przy czym Rzecznik akcentował dodatkowo, że wprowadzone ograniczenia oznaczają dla drobnych przedsiębiorców istotne utrudnienia w prowadzonej działalności gospodarczej. Istotne było przy tym, że uzasadnienie projektu uchwały nie zawierało szczegółowej analizy czy zastosowane rozwiązania są konieczne dla osiągnięcia zakładanego celu w postaci ograniczenia negatywnego wpływu emisji zanieczyszczeń wynikającego z używanych środków transportowych. Zdaniem Rzecznika, uchwała poprzez ustanowienie SCT "o wyjątkowo szerokim zakresie terytorialnym i funkcjonalnym" wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego.

8. Fundacja K. (dalej K.) dopuszczona do udziału do postępowania na rozprawie 14 stycznia 2026 r., wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości zarzucając naruszenie art. 39 ust. 1 i 4 ustawy o elektromobilności w zw. z art. 2, art. 7, art. 31 i art. 32 Konstytucji RP poprzez zróżnicowanie sytuacji prawnej właścicieli samochodów klasycznych z uwagi na nieistotną dla osiągnięcia celów uchwały cechę pojazdu tj. spełnienie definicji pojazdu zabytkowego na podstawie art. 2 pkt 39 ustawy Prawo drogowe; art. 2 ust. 1 art. 4 ust. 1 i 2 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 38 Konstytucji RP poprzez ustalenie absurdalnie krótkiego vacatio legis, co miało bezpośredni wpływ na właścicieli samochodów klasycznych, którzy nie mogli dochować wymogu uzyskania statusu pojazdów zabytkowych dla posiadanych samochodów, a także art. 220 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691) poprzez żądanie od właścicieli pojazdów oświadczeń co do stanu prawnego i faktów posiadanych przez organ w ewidencji, rejestrze lub innych danych posiadanych przez organ.

IV. Odpowiedź na skargę Rady Miasta

1. Rada Miasta w odpowiedzi na skargę wskazała, że uchwała mieści się w granicach delegacji ustawowej, poprzedzona była szerokimi konsultacjami i realizuje cel publiczny w postaci poprawy jakości powietrza. Podniesiono, iż przyjęto rozwiązania łagodzące skutki regulacji (zwolnienia dla mieszkańców, okres przejściowy z możliwością wjazdu za opłatą), a projekt został przygotowany z uwzględnieniem wyników konsultacji i dostępnych danych o stanie środowiska.

2. Odnosząc się do zarzutów Wojewody o dyskryminacyjnym wyłączeniu zakazu wjazdu do Strefy dla mieszkańców Krakowa, Rada Miasta podkreśliła, że wyłączenie pojazdów niespełniających określonych norm nie stanowi nieograniczonego czasowo wyłączenia. To wyłączenie ograniczone jest chwilą zbycia pojazdu lub jego wyrejestrowaniem. Ponieważ przedmiotem tego przepisu są pojazdy posiadające obecnie 20 lat i więcej, to ich liczba sukcesywnie i stopniowo będzie się ograniczać. Co więcej, mieszkaniec Krakowa wymieniając pojazd na inny po 25 czerwca 2025 r., nie może już skorzystać z przedmiotowego zwolnienia.

3. Odnosząc się z kolei do zarzutów o dyskryminacyjnym charakterze uchwalonych przepisów Rada Miasta wskazała, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego istotą zasady równości wobec prawa nie jest traktowanie wszystkich jednakowo, a tylko - równe traktowanie określonej grupy obywateli, ze względu na cechę prawnie relewantną. Rada Miasta wskazała, że cechą, od której zależne jest zróżnicowanie nie jest fakt posiadania samochodu, lecz miejsce zamieszkania. W oparciu o kryterium miejsca zamieszkania (cechę miejsca zamieszkania) Rada Miasta przyjęła odmienne rozwiązania. Gmina nie może bowiem poprzez wprowadzenie SCT zakazać własnym mieszkańcom poruszania się po jej obszarze samochodem niespełniającym w dacie wejścia wżycie uchwały norm w niej określonych. W skrajnym przypadku, osoby takie nie mogłyby wyjechać nawet z garażu zlokalizowanego w Strefie, gdyby wyłączenie możliwości poruszania się w Strefie miało objąć także mieszkańców Krakowa. Rada Miasta podkreśliła przy tym, że okoliczność, że co prawda w zaskarżonej uchwale przyjęto ostrzejsze normy (EURO 4 i EURO 6), w miejsce odpowiednio norm EURO 3 i EURO 5, ale poprzednia uchwała podejmowana była 3 lata wcześniej, pojazdy dopuszczone wówczas do ruchu ciągle się starzeją. Zmiana norm spalania była więc w pełni uzasadniona i nie godziła w zasadę zaufania do stanowionego prawa, lecz podnosiła standardy ochrony powietrza.

4. Rada Miasta podkreśliła również, że szczegółowa organizacja ruchu w strefie należy do kompetencji organu zarządzającego ruchem i może być doprecyzowana na etapie wdrożenia. Podkreślono, że skarga nie wstrzymuje wykonania uchwały, która ma obowiązywać od 1 stycznia 2026 r., a gmina prowadzi prace organizacyjne służące jej wdrożeniu. Jednocześnie Rada Miasta zadeklarowała gotowość analizy zgłoszonych zarzutów i podjęcia ewentualnych działań korygujących.

5. Skrócenie do 7 dni terminu vacatio legis zdaniem Rady Miasta podyktowane było okolicznościami podejmowania przedmiotowej uchwały. Mianowicie uchwała z 2022 roku w § 2 wskazywała termin, od którego w Krakowie zacznie obowiązywać strefa czystego transportu. Termin ten pierwotnie ustalony na 1 lipca 2024 r. został zmieniony uchwałą nr V/74/24 Rady Miasta Krakowa z dnia 19 czerwca 2024 r., zmieniająca uchwałę Nr C/2707/22 w sprawie ustanowienia Strefy Czystego Transportu w Krakowie na dzień 1 lipca 2025 r. W kontekście SCT powstała jednak nietypowa sytuacja. W dniu 11 stycznia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność uchwały z 2022 r. Rada Miasta nie złożyła skargi kasacyjnej uznając, że uchwała z 2022 r. nie spełniała oczekiwań zarówno społecznych, jak i legislacyjnych. Przystąpiono do prac nad nowym projektem. Natomiast skargi kasacyjne w odniesieniu do tego wyroku zostały złożone przez inne osoby. To z kolei spowodowało, że uchwała której Sąd stwierdził nieważność, z uwagi na jej zaskarżenie w dalszym ciągu obowiązywała. Gmina zaś odstąpiła od popierania tak rygorystycznych rozwiązań jak przyjętych uchwałą z 2022 r. Dlatego też, w ocenia Rady Miasta uzasadnione było skrócenie vacatio legis, tj. aby uchwała (w tym w części uchylająca ww. uchwałę z 2022 r.) weszła w życie przed 1 lipca 2025 r.

6. Na koniec Kończąc, Rada Miasta podniosła dodatkowo, że brak jest jakiejkolwiek podstawy prawnej do wskazywania w uchwale o strefie czystego transportu oferty komunikacji zbiorowej, która miałaby być choćby częściowo zaprezentowana, czy też przedstawiona w uchwale. Uchwała zwierająca postanowieni opisujące komunikację miejską byłaby sprzeczna z treścią art 39 i 40 ustawy o elektromobilności, stąd też nie było żadnych podstaw prawnych do zamieszczania takiej informacji w treści uchwały o ustanowieniu SCT. Podobnie brak było podstawy do przedstawiania badań i ujmowania ich w treści uchwały, bo o tym też nie stanowią przepisy będące podstawą utworzenia SCT.

V. Stanowiska stron na rozprawie w dniu 14 listopada 2026 r.

Na rozprawie strony (Wojewoda i Rada Miasta) oraz uczestnicy postępowania (A., F., W., Rzecznik) podtrzymali swoje stanowiska w sprawie. Prokurator wniosła o stwierdzenie nieważności skargi w całości, podnosząc argumenty jak Wojewoda i W..

Pełnomocnik Wojewody oświadczył, że wbrew sugestiom zawartym w odpowiedzi na skargę, Wojewoda nie robił żadnych trudności z niezwłoczną publikacją zaskarżanych aktów prawa.

Pełnomocniczka Rady Miasta oświadczyła, że nie kwestionuje szybkich terminów publikacji prawa miejscowego przez Wojewodę. Wskazuje, że 14-dniowy termin publikacji zaskarżonej uchwały, stworzyłby problem z obowiązywaniem "starej" uchwały (tj. uchwały z 2022 r.) zakazującej w ogóle wjazdu samochodów niespełniających norm do Miasta Krakowa. Odnosząc się natomiast do do zarzutu W. dotyczących danych wrażliwych, pełnomocniczka organu wyjaśniała, że z jej wiedzy wynika, iż do dnia rozprawy umowy z miastem podpisało siedem szpitali, a potwierdzenie wizyty w placówce nie wymaga przedstawienia zaświadczenia. Potwierdzenie wizyty jest zwykłym potwierdzeniem w placówce na ich systemach informatycznych, że pacjent zjawił się w umówionym terminie.

Pełnomocnik Rady Miasta podnosił również, że zaskarżona uchwała jest kompromisem po wcześniejszej uchwale, która zawierała bardziej restrykcyjne przepisy, a która ostatecznie została uznana przez Naczelny Sąd Administracyjny za niezawierającą wad, o których mowa w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie III SA/Kr 484/23. Pełnomocnik podkreśla też, że obecny raport GIOŚ zobowiązywałby wręcz Radę Miasta do podjęcia takiej uchwały, ponieważ raport ten potwierdza przekroczenia średniorocznych norm stężenia dwutlenku azotu. Pełnomocnik wyjaśniał, że pozostałe stacje (poza stacją na Al. Krasińskiego) są tzw. punktami pomiaru tła.

I. Rozważania prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

1. Skarga tylko w części zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Sądu, Rada Miasta działała w granicach upoważnienia ustawowego wyznaczonego przez przytoczone poniżej przepisy ustawy o elektromobilności, a przyjęte w zaskarżonej uchwale granice obszaru wyznaczonej strefy; ograniczenia wjazdu do strefy i wprowadzony system wyłączeń od tych ograniczeń był proporcjonalny do zasadniczego celu wprowadzenia strefy czystego transportu tj. ochrony zdrowia i życia osób zamieszkujących i przebywających w Krakowie. Sąd zaakceptował jako zgodne z prawem, skrócenie vacatio legis zaskarżonej uchwały – z uwagi na uniknięcie stanu niepewności prawnej, wywołanej skutkami unieważnienia nieprawomocnym wyrokiem, poprzedniej uchwały z 2022 r.

2. Na wstępie Sąd podkreśla, że niezależnie od rozważenia argumentów stron postępowania, Sąd rozważył także uwagi Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z 27 listopada 2025 r., II GSK 1217/24, a dotyczące uchwały z 2022 r. Wprawdzie stanowisko sądu kasacyjnego nie jest w niniejszej sprawie wiążące na zasadzie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) – dalej "p.p.s.a.", niemniej jednak z uwagi na podobieństwo zagadnień prawnych związanych ze sposobem interpretacji art. 39 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o elektromobilności, uzasadnione było również wzięcie pod uwagę wykładni zaprezentowanej przez sąd II instancji w ww. wyroku.

3. Sąd rozstrzygnął niemniejszą sprawę oddzielnie od pozostałych skarg rozpatrywanych łącznie na jednej rozprawie. Zgodnie z art. 111 § 2 p.p.s.a. Sąd może zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku. Powołany przepis pozostawia sądowi administracyjnemu możliwość tego typu połączenia, przy czym połączenie do wspólnego rozpoznania nie oznacza, że konieczne jest też wspólne rozstrzygnięcie tzn. wydanie jednego orzeczenia w przedmiocie łącznie rozpoznawanych spraw. Wynika to z użycia spójnika "lub" w powołanym przepisie. Wszystkie łącznie rozpoznawane skargi (o sygnaturach: III SA/Kr 1129/25; III SA/Kr 1167/25; 1191/25 i 1312/25) zostały wniesione na tę samą uchwałę. Do momentu wyznaczenia terminu rozprawy (zarządzeniem z 23 października 2025 r.) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie wpłynęła żadna inna skarga na ww. uchwałę. Z tych to powodów Sąd na rozprawie 14 stycznia 2026 r. połączył do wspólnego rozpoznania wszystkie ww. skargi, ale rozstrzygał odrębnie, ponieważ rozstrzygnięcia te miały odmienny charakter – w niniejszej sprawie Sąd z uwagi na ustawową legitymację Wojewody do zaskarżenia uchwały – sprawę rozpatrzył merytorycznie; w pozostałych sprawach – odrzucenie skargi miało charakter formalny i nie doprowadziło to do naruszenia zakazu orzekania w tej samej sprawie (tj. naruszenia art. 171 p.p.s.a.).

4. Sąd ograniczył stwierdzenie nieważności tej części uchwały, która w sposób sprzeczny z ustawą o samorządzie gminnym definiowała status mieszkańca Krakowa, a także różnicowała w sposób sprzeczny z prawem, zwolnienia dla osób wjeżdżających do strefy ze względu na charakter świadczeń opieki zdrowotnej, które to okoliczności miały stanowić przedmiot wyłączenia od zakazu wjazdu do strefy (szczegółowe uzasadnienie w tym zakresie zawarte w pkt od 48 do 53 rozważań prawnych).

5. Na wstępie przedstawionych motywów wydanego w sprawie wyroku, Sąd podkreśla, że wszelkie argumenty i zarzuty (Wojewody lub innych uczestników postępowania) dotyczące celowości; racjonalności lub ich braku, w uchwalaniu strefy czystego transportu – nie mogły z mocy prawa być przedmiotem rozpatrywania przez Sąd.

6. Kontrola aktów prawa miejscowego sprawowana przez sąd administracyjny polega bowiem wyłącznie na badaniu zgodności z prawem danego aktu (tu: uchwały rady miasta). Zgodnie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. - kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Również art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) – dalej "p.u.s.a."- ogranicza kompetencję sądów administracyjnych do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów i tylko w takim przypadku, gdy zaskarżone akty zostały wydane z naruszeniem prawa – możliwe jest stwierdzenie ich nieważności w całości lub w części (147 § 1 p.p.s.a).

7. W konsekwencji przywołanych wyżej przepisów prawa ograniczających kognicję sądów administracyjnych, w doktrynie i orzecznictwie od lat powszechnie i jednolicie przyjmuje się, że do zakresu sądowej kontroli działalności administracji publicznej, nie należy badanie zaskarżonych uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego pod kątem celowości czy racjonalności przyjętych w nich rozwiązań. Innymi słowy Sąd nie mógł rozważać czy inne rozwiązania zasad funkcjonowania strefy czystego transportu (inne granice; sposób organizacji ruchu; zakres i rodzaj wyłączeń) byłyby bardziej efektywne lub celowe. Kontrola legalności kwestionowanego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się bowiem wyłącznie do badania jego zgodności z prawem. Obowiązkiem sądu rozpoznającego skargę na uchwałę organu samorządu terytorialnego jest więc badanie przede wszystkim czy organ samorządu terytorialnego działał na podstawie upoważnienia ustawowego i czy nie wykroczył poza jego zakres. Powszechnie przy tym przyjmuje się, że do tzw. istotnych naruszeń prawa (uzasadniających stwierdzenie nieważności w całości lub w części zaskarżonego aktu) zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały, a także, jak już Sąd wspominał powyżej, wykroczenie poza zakres normy kompetencyjnej tj. upoważnienia ustawowego (por. wyroki NSA: z 16 maja 2005 r. II OSK 1497/04; z 28 stycznia 2016 r., II FSK 1240/14; z 2 sierpnia 2022 r., III OSK 2154/22; z 25 kwietnia 2025 r., III OSK 2954/24 ).

8. Normy kompetencyjne upoważniające radę gminy do podjęcia zaskarżonej uchwały zostały przywołane przez radę gminy na wstępie tekstu samej uchwały – tj. m.in. kluczowy dla zakresu upoważnienia ustawowego - art. 40 ust. 1 i 2 w związku z art. 39 ust. 4 oraz art. 39 ust. 9 ustawy o elektromobilności. Przepisy te stanowią, że w przypadku gdy rada gminy podejmie decyzję o ustanowieniu strefy czystego transportu, strefę tę ustanawia w drodze uchwały (art. 40 ust. 1). Uchwała, o której mowa w ust. 1, określa:

1) granice obszaru strefy czystego transportu;

2) sposób organizacji ruchu w strefie czystego transportu;

3) dodatkowe sposoby podania do publicznej wiadomości treści uchwały o ustanowieniu strefy czystego transportu;

4) wysokość oraz sposób poboru opłaty, o której mowa w art. 39 ust. 5;

5) wysokość opłaty, o której mowa w art. 39 ust. 11, i szczegółowy sposób wydawania nalepki, o której mowa w art. 39 ust. 9 (art. 40 ust. 2).

Z kolei art. 39 ust. 4 ustawy o elektromobilności stanowi, że rada gminy, w uchwale ustanawiającej strefę czystego transportu, może ustanowić dodatkowe wyłączenia podmiotowe i przedmiotowe od zakazu wjazdu do tej strefy, inne niż określone w ust. 2 (tj. wymienione w tym przepisie pojazdy: Policji, Inspekcji Transportu Drogowego, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Służby Więziennej, Krajowej Administracji Skarbowej, jednostek ochrony przeciwpożarowej, Morskiej Służby Poszukiwania i Ratownictwa oraz służb ratowniczych, używane we flocie obsługującej Kancelarię Prezesa Rady Ministrów, zarządów dróg i realizujące zadania na rzecz zarządców dróg, Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, a także sił zbrojnych państw obcych, jeżeli umowa międzynarodowa, której Rzeczpospolita Polska jest stroną, tak stanowi, urzędów morskich realizujących zadania w pasie technicznym i ochronnym wybrzeża oraz w portach i przystaniach morskich, posiadające odpowiednie oznaczenie, którymi poruszają się osoby niepełnosprawne, Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska, inne niż wykorzystywane wyłącznie do przewozu osób; specjalistyczne środki transportu sanitarnego, wykorzystywane przez zespoły ratownictwa medycznego oraz zespoły transportu sanitarnego; autobusy zeroemisyjne; autobusy szkolne). Natomiast art. 39 ust. 9 ustawy o elektromobilności stanowi, że w celu identyfikacji pojazdów samochodowych, o których mowa w ust. 1 pkt 1-3, oraz korzystających z wyłączeń na podstawie ust. 4, uprawnionych do wjazdu do strefy czystego transportu, rada gminy w uchwale ustanawiającej strefę czystego transportu określa sposób kontroli wjazdu do strefy czystego transportu:

1) poprzez obowiązek oznaczenia pojazdów samochodowych nalepką umieszczaną w lewym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu lub

2) a pomocą danych pozyskiwanych z centralnej ewidencji pojazdów, o której mowa w art. 80a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.

9. Podobne przepisy zostały powołane w uchwale z 2022 r., (m. in. art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o elektromobilności) co zasadniczo zostało zaakceptowane przez sądy administracyjne orzekające w sprawie skarg na tę uchwałę – jako działanie rady gminy na podstawie właściwej w sprawie kompetencji do podjęcia uchwały ustanawiającej strefę czystego transportu. Sąd uznał więc, że nie były zasadne te zarzuty stron postępowania, które wskazały na braki w powołaniu w uchwale właściwych przepisów stanowiących normy kompetencyjne. W kontroli aktu administracyjnego sprawowanej przez sąd administracyjny, istotne jest czy w ogóle istnieje przepis stanowiący podstawę do wydania przez właściwy organ kontrolowanego aktu, a nie czy przepis ten formalnie został powołany w tekście zaskarżanego aktu (tu: uchwały rady gminy mającej charakter prawa miejscowego). Konstytucyjna zasada działania organów publicznych na podstawie przepisów prawa (art. 7 Konstytucji RP) zakłada, że musi istnieć przepis prawa upoważniający organ administracji publicznej (tu: Rada Miasta Krakowa) do konkretnego działania. W literaturze przedmiotu (M. Zubik, W. Sokolewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, red. L. Garlicki, Warszawa 2016, art. 7) wręcz podkreśla się, że: "Konstytucyjny wymóg podstawy prawnej jest równoznaczny z żądaniem, by taka podstawa faktycznie istniała, a nie – by była obowiązkowo powołana w opartym na niej rozstrzygnięciu. Obowiązek powołania podstawy prawnej w akcie stosowania prawa (np. decyzji) – mogą nakładać przepisy ustawowe, pozakonstytucyjne (np. odnoszące się do postępowania administracyjnego). Nie były więc zasadne wszystkie te zarzuty, które podnosiły naruszenie art. 2 lub art. 7 Konstytucji RP.

10. Rację miał przy tym Wojewoda, że powołane w uchwale przepisy wskazywały jedynie na możliwość wprowadzenia strefy czystego transportu, a nie obowiązek jej wprowadzenia przez radę gminy. Tego typu obowiązek wynikał bowiem dopiero z art. 39 ust. 3a ustawy o elektromobilności, który został dodany przez art. 1 pkt 7 lit. a ustawy z dnia 21 listopada 2024 r. o zmianie ustawy o elektromobilności i paliwach alternatywnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1853) zmieniającej nowelizowaną ustawę z dniem 31 grudnia 2024 r. Zasadniczo, zgodnie z powołanym przepisem (a właściwie z art. 89 ust. 1a Prawa ochrony środowiska, do którego to przepisu odwoływał się ww. art. 39 ust. 3a ustawy o elektromobilności), w przypadku, gdy ocena GIOŚ wykazałaby przekroczenie średniorocznego poziomu dopuszczalnego dwutlenku azotu, organ ten miał obowiązek niezwłocznego poinformowanie o tym fakcie prezydenta miasta o liczbie mieszkańców przekraczającej 100 000 – w celu umożliwienia wykonania ustawowego obowiązku ustanowienia przez radę miasta strefy czystego transportu w mieście – począwszy od 1 stycznia następnego roku.

11. W przekazanych ze skargą aktach sprawy znajduje się jednak potwierdzenie, że sporządzony w kwietniu 2025 r. przez GIOŚ "Raport wojewódzki za rok 2024", (https://powietrze.gios.gov.pl/pjp/rwms/publications/card/2123 - który został umieszczony na portalu Jakości Powietrza GIOŚ) wykazał przekroczenie średniorocznego poziomu dopuszczalnego dwutlenku azotu w centralnej części aglomeracji krakowskiej w 2024 r. Przekroczenie wystąpiło na stacji pomiarowej zlokalizowanej na Al. Krasińskiego, przy czym, zdaniem GIOŚ, zasięg przestrzenny przekroczenia był mały - objął ok. 0,2 km2 i 9387 mieszkańców (pismo Departamentu Monitoringu Środowiska GIOŚ nr DMS-KR.050.1.2025 z 9 lipca 2025 r.).

12. Powyższe fakty w ocenie Sądu, świadczą o braku naruszenia przez Radę Miasta ustawowego upoważnienia do ustanowienia strefy czystego transportu przy jej uchwalaniu w dniu 12 czerwca 2025 r. Nie ma przy tym istotnego znaczenia, że ani uzasadnienie projektu, ani też sam tekst uchwały, nie powoływały wprost ww. art. 39 ust. 3a ustawy o elektromobilności. Skoro Prezydent Miasta Krakowa został poinformowany przez GIOŚ w sposób przewidziany przez art. 89 ust. 1a Prawa ochrony środowiska o przekroczeniu średniorocznych dopuszczalnych poziomów dwutlenku azotu (w "centralnej części aglomeracji krakowskiej") to od 1 stycznia 2026 r. strefa czystego transportu powinna była zostać ustanowiona przez Radę Miasta. Zaskarżona uchwała taką strefę ustanawiała począwszy od 1 stycznia 2026 r.

13. W tym kontekście – Sąd przyjął, że pomimo braku powołania się w uchwale również na obowiązek ustanowienia strefy czystego transportu – Rada Miasta ustanawiając strefę w kształcie wynikającym z zaskarżonej uchwały nie naruszyła prawa (nota bene protokoły z XXXI i XXXII sesji Rady Miasta z 11 czerwca 2025 r. potwierdzają, że Prezydent Miasta informował o obowiązku ustanowienia strefy czystego transportu). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się przy tym, że ewentualne braki uzasadnienia projektu prawa miejscowego, nie skutkują automatyzmem w stwierdzeniu przez sąd administracyjny nieważności zaskarżonej uchwały. Jak wskazuje bowiem Naczelny Sąd Administracyjny jeżeli "łączna analiza wskazanych dokumentów pozwala na zrekonstruowanie motywów Rady w zakresie rozwiązań zawartych w spornej uchwale" to możliwe jest przeprowadzenie kontroli zaskarżonego aktu prawa miejscowego i stwierdzenie, że nie doszło do naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 27 lipca 2020 r., II GSK 462/20 oraz powołujące się na ten pogląd wyroki z 6 listopada 2025 r., II GSK 891/25 i II GSK 892/25).

14. Biorąc pod uwagę potwierdzenie przez GIOŚ przekroczenia średniorocznych dopuszczalnych poziomów dwutlenku azotu na jednej ze stacji pomiarowych (Al. Krasińskiego) niezasadne były zarzuty i argumenty tych uczestników postępowania, że o obowiązku, a nawet prawie ustanowienia strefy czystego transportu, powinno decydować przekroczenie średniorocznego dopuszczalnego poziomu dwutlenku azotu, ale obliczanego jako średnia ze wszystkich referencyjnych stacji pomiarowych. Tego typu argumentacja nie znajduje potwierdzenia w jakimkolwiek przepisie prawa. Co więcej, wskazany w ustawie Prawo o ochronie środowiska GIOŚ, jako właściwy organ do przeprowadzania pomiarów zanieczyszczenia powietrza, w swoich raportach szczegółowo uzasadnia metodykę dokonywania pomiarów odrębnie dla każdej ze stacji, rozróżniając ich charakter z uwagi na cel pomiaru tj.: stacje tła miejskiego, komunikacyjne, podmiejskie ozonowe, podmiejskie; do oddziaływania przemysłu i pozamiejskie (Raport za rok 2024 - str. 20).

15. Stacja pomiarowa na Al. Krasińskiego, co wynika z ww. Raportu za rok 2024, była ówcześnie jedyną stacją pomiarową w Krakowie typu komunikacyjnego działającą przez cały 2024 r. tzn. lokalizowaną w miastach, w bezpośrednim sąsiedztwie drogi o znacznym natężeniu ruchu (str. 21 i 22 Raportu za rok 2024). Na stacji tej odnotowano średnioroczne stężenie tlenków azotu w wysokości 45 μg/m3, przy obowiązującej w Polsce normie 40 μg/m3 (str. 52 Raportu za rok 2024). W Raporcie podkreślono, że: "W okresie od 2015 roku do 2024 roku przekroczenia normy średniorocznej na tej stacji występują corocznie" (str. 53 Raportu). Obserwacje te zostały powtórzone w końcowych wnioskach Raportu (str. 126).

16. W ocenie orzekającego Sądu, który w tym zakresie zgadza się z uwagami Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w ww. wyroku z 27 listopada 2025 r., II GSK 1217/24, a orzekającego w przedmiocie skargi na poprzednią uchwałę z 2022 r. (obejmującą obszar całego miasta), wykładnia historyczna kolejnych nowelizacji art. 39 ust. 1 ustawy o elektromobilności wskazuje, że "wolą (ustawodawcy – przyp. Sądu) było poszerzenie swobody gmin i umożliwienie im dowolnego kształtowania granic obszaru objętego strefą czystego transportu (ograniczonego w tym względzie terenem gminy oraz obejmującego jedynie drogi, których zarządcą jest gmina)".

17. Ustawa o elektromobilności nie zawiera wytycznych dotyczących ustalania granic obowiązkowej strefy czystego transportu. Sąd nie badał więc w sposób szczegółowy zakresu rozmiarów ustanowionej zaskarżoną uchwałą strefy czystego transportu w porównaniu do zakresu przekroczeń dopuszczalnych stężeń dwutlenku azotu odnotowanych w ww. Raporcie za rok 2024. Nota bene pozostałe dwie stacje referencyjne mierzące średnioroczne stężenie poziomu dwutlenków azotu - na ul. Bujaka i Bulwarowej (str. 52 Raportu za rok 2024) odnotowały wynik odpowiednio 25 i 21 μg/m3, co w praktyce oznacza przekroczenie norm wynikających z mającej wejść w życie z dniem 1 stycznia 2030 r. dyrektywy nr 2024/2881 (20 μg/m3), a tym bardziej przekroczenie norm wynikających z zaleceń WHO (10 μg/m3).

18. Co więcej, słusznie F. (pismo z 9 stycznia 2026 r. str. 13) wskazywał, że granice ustalonej Strefy zbieżne są z rozmiarami zasięgu odnotowywanych przekroczeń norm wynikających z ww. dyrektywy nr 2024/2881. Twierdzenia te zgodne są ze znajdującą się w Raporcie za rok 2024 mapą rozkładu przestrzennego wartości stężenia średniego rocznego NO2 w województwie małopolskim (str. 58). Sąd zgadza się z argumentacją, że nie można czynić prawodawcy lokalnemu zarzutu, że ustanawiając strefę czystego transportu kierował się normami wynikającymi z dyrektywy europejskiej, która miała wejść w życie w niedługim okresie czasu. Nie jest więc tak, że Rada Miasta określiła rozmiary Strefy arbitralnie tj. w oderwaniu od istotnych czynników dla przyjętych regulacji (tu: zagrażające życiu i zdrowiu rozmiary obszary potwierdzonych zanieczyszczeń w stosunku do norm wynikających z mających zostać implementowanych przepisów). Co więcej, GIOŚ, klasyfikując całą aglomerację krakowską do klasy C (z uwagi na przekroczenie norm dopuszczalnego stężenie dwutlenkiem azotu) wskazywał, że: "Zgodnie z zasadami oceny rocznej klasę strefy dla danego zanieczyszczenia określa się na podstawie jego stężeń występujących w rejonach potencjalnie najbardziej zanieczyszczonych rozważaną substancją. W rezultacie, nawet obszar przekroczeń wartości normatywnych zanieczyszczenia o małym zasięgu decyduje o wyniku klasyfikacji całej strefy (nawet o dużej powierzchni). Należy zatem pamiętać, że zaliczenie strefy do klasy C dla danego zanieczyszczenia nie oznacza złej sytuacji na terenie całej strefy, a jest jedynie sygnałem, że w strefie istnieją obszary wymagające podjęcia i prowadzenia działań na rzecz poprawy jakości powietrza pod kątem rozważanego zanieczyszczenia" (str. 107 Raportu za rok 2024). Powyższe zastrzeżenie GIOŚ, zdaniem Sądu, potwierdza, że Rada Miasta miała zasadniczo obowiązek ustanowienia strefy czystego transportu począwszy od 1 stycznia 2026 r., a ewentualne zmniejszenie granic strefy w stosunku do granic miasta, powinno znaleźć potwierdzenie w wynikach badań stanu zanieczyszczeń (co w praktyce miało miejsce w rozpatrywanej sprawie)

19. Rozmiary Strefy miały również związek z faktem, że kształt Strefy został odniesiony do tzw. IV obwodnicy tj. praktycznie węzła autostrad okalających Kraków, który jako miasto położone w kotlinie, co jest faktem powszechnie znanym (notoryjnym), mierzy się z problemem skupiania się zanieczyszczeń w jego granicach. Sąd zgadza się, że źródłem zanieczyszczeń w Krakowie nie są wyłącznie zanieczyszczenia dwutlenkiem azotu pochodzące z pojazdów wjeżdżających i przejeżdżających przez Kraków (co podkreślała W. powołując się na opinie ekspertów). Niemniej jednak nie oznacza to, że zanieczyszczenia tego typu są nieszkodliwe dla życia i zdrowia, a przeciwdziałanie tego typu zanieczyszczeniom – nie jest obowiązkiem władz publicznych; w szczególności, jeśli ustawodawca (ww. art. 39 ust. 3a ustawy o elektromobilności) przewidział dla rady gminy ustawowy obowiązek ustanowienia w drodze uchwały strefy czystego transportu.

20. Z tych to powodów Sąd uznał, że ustalona w zaskarżonej uchwale SCT nie tylko była realizacją ustawowego obowiązku jej wprowadzenia od 1 stycznia 2026 r. (w związku z odnotowanym przekroczeniem dopuszczalnego stężenia dwutlenku azotu), ale stanowiła odpowiedź Rady Miasta na zbliżające się wymogi spełnienia przez władze publiczne ostrzejszych norm dopuszczalnego zanieczyszczenia (20 μg/m3). W tym miejscu Sąd podkreśla, że wszystkie ww. normy (obecnie obowiązujące, ale i te ostrzejsze) zostały ustalone w oparciu o wyniki badań naukowych dotyczących negatywnego wpływu dwutlenku azotu na życie i zdrowie ludzi. Powołany w uzasadnieniu projektu uchwały (str. 2 uzasadnienia projektu) Program Ochrony Powietrza dla województwa małopolskiego (stanowiący załącznik do uchwały Nr LXXV/1102/23 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 20 listopada 2023 r.) przedstawił prognozy na 2026 r. zanieczyszczenia dwutlenkiem azotu w aglomeracji krakowskiej, w której to prognozie stężenie dwutlenku azotu wprawdzie nie miało przekroczyć 40 μg/m3 na stacji pomiarowej przy Al. Krasińskiego (prognozowano 39,80 μg/m3), ale co istotne, prognozy te zostały oparte na założeniu, że w Krakowie wprowadzono by jedynie bazowy scenariusz poprawy powietrza polegający m.in. na ograniczeniu wjazdu pojazdów do strefy czystego transportu dla Krakowa (limity Euro wprowadzone poprzednią uchwałą z 2022 r.). Zgodnie z przedstawioną prognozą w POP 2020 wszystkie pozostałe stacje pomiarowe (ul. Bujaka, Bulwarowa, Dietla, os. Piastów, Telimeny, Wadowicka i Złoty Róg) miały jednak w 2026 r. odnotować przekroczenie średniorocznych norm stężania tlenków azotu wg normy, która miała wejść w życie z początkiem 2030 r. (str. 122 POP 2020). Stąd w POP 2020 przedstawiono dodatkowy scenariusz mający na celu wskazanie możliwych działań, które przyczyniłyby się do poprawy jakości powietrza w większym zakresie niż wymagany poziom substancji w roku prognozy, a jednocześnie przybliżyłby jakość powietrza do projektowanych w prawodawstwie unijnym norm, które miały pojawić się w kolejnych latach (proponowano, aby obszar strefy czystego transportu dostępny był tylko dla pojazdów spełniających minimum normę EURO 4 dla silników benzynowych i EURO 6 dla silników Diesla - str. 108 POP).

21. W tym kontekście, Sąd podkreśla ponownie, że skoro zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o elektromobilności rada miasta posiada swobodę w ustaleniu granic strefy czystego transportu to badanie takiego aktu prawa lokalnego pod kątem jego celowości i skuteczności – pozostaje poza kognicją sądu administracyjnego. Co więcej, ustawodawca wprowadzając obowiązek ustanowienia strefy czystego transportu – nie powiązał tego obowiązku z granicami stwierdzonych obszarów przekroczenia norm. Przepis ustawy o elektromobilności, który dotyczy "obowiązku ustanowienia" strefy czystego transportu (art. 39 ust. 3a) – odwołuje się tylko do przesłanki istnienia oceny GIOŚ poziomów substancji w powietrzu, która to ocena jeżeli wykaże przekroczenie średniorocznego poziomu dopuszczalnego dwutlenku azotu "w mieście" to obowiązkiem rady gminy jest ustanowienie strefy czystego transportu "w tym mieście" (podkr. Sądu). Tym samym, w ocenie Sądu, jeżeli pozostałe stacje pomiarów zanieczyszczenia tlenkami azotu odnotowały w 2024 r. przekroczenia średniorocznych stężeń norm, które zgodnie z obowiązującymi przepisami miały wejść w życie z 2030 r. – Rada Miasta wyznaczając granice strefy w 2025 r. w sposób określony w załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały – nie naruszyła prawa.

22. Z tych to powodów Sąd zaakceptował przytoczone dalej uzasadnienie granic strefy jako prowadzące do uchwalenia prawa miejscowego w sposób zgodny z prawem ("Granice postanowiono oprzeć, zgodnie z zapisami Programu Ochrony Powietrza dla Małopolski, na obwodnicy Krakowa prowadzonej drogami szybkiego ruchu – z wyjątkami lokalnymi umożliwiającymi dojazd do ważnych punktów (jak węzeł komunikacyjny w Górce Narodowej). Granica została poprowadzona jednocześnie w ten sposób, aby było możliwe nawrócenie pojazdu przed granicą SCT. Duży obszar da gwarancję oddziaływania na wszystkich użytkowników dróg w Krakowie, a przez to będzie miał szansę realnie wpłynąć na wymianę pojazdów w średnim horyzoncie czasowym do poziomu Euro 4 i Euro 6 w przypadku aut - odpowiednio - benzynowych i diesli. Wytyczenie strefy na mniejszym obszarze sprawiłoby w połączeniu z warunkami wyłączeń, że wymiana pojazdów przebiegałaby wolniej, a napływ aut wysokoemisyjnych spoza Krakowa pozostałby bez zmian. Ze względu na układ drogowy w Krakowie, nie możliwe było też wytyczenie granic, które byłyby łatwe do identyfikacji, a jednocześnie nie komplikowałyby organizacji ruchu w mieście)".

23. W. zarzucając naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji powoływała się na badania dotyczące warszawskiej strefy czystego transportu, podnosząc, że redukcja tlenków azotu ma sens jedynie dróg o największym natężeniu ruchu, a wprowadzone ograniczenia poruszania się mieszkańców gmin są nieproporcjonalne. Na nieproporcjonalność zastosowanych w uchwale ograniczeń powołał się również Wojewoda.

24. Odnosząc się do tego typu zarzutów, należy wskazać, że sąd administracyjny (na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z 27 listopada 2025 r., II GSK 1217/24) właściwy jest, aby zbadać, czy wprowadzane ograniczenia wjazdu do strefy czystego transportu są konieczne, a więc niezbędne, przydatne i proporcjonalne do zakresu chronionego dobra, którym jest wskazana przez ustawodawcę ochrona "negatywnego oddziaływania emisji zanieczyszczeń z transportu na zdrowie ludzi i środowisko na terenie gminy" (por. pkt 16 ww. wyroku II GSK 1217/24). Naczelny Sąd Administracyjny powołując się na wyroki Trybunału Konstytucyjnego (z 7 października 2015 r., K 12/14 oraz z 17 lipca 1996 r., K 8/96) wskazał przy tym, że tak jak ustawodawcy na poziomie regulacji ustawowej tak i prawodawcy lokalnemu przysługuje (o ile oczywiście ma oparcie w ustawie), swoboda modyfikowania i ograniczania praw i wolności, ale owe modyfikacje i ograniczenia nie mogą iść tak daleko, by przekreśleniu uległa podstawowa treść (istota) danego prawa lub wolności. Ocena, czy dana regulacja narusza "istotę" danego prawa możliwa jest tylko na gruncie konkretnego przypadku przy uwzględnieniu, że niedopuszczalne jest całkowite pozbawienie uprawnienia, które dotąd przysługiwało określonej grupie podmiotów – dopuszczalność modyfikacji nie oznacza dopuszczalności eliminacji.

25. Bezspornie, czego nie negowała żadna ze stron i uczestników postępowania, ochrona "negatywnego oddziaływania emisji zanieczyszczeń z transportu na zdrowie ludzi i środowisko na terenie gminy pozostaje w bezpośrednim związku z chronionym dobrem konstytucyjnym tj. ochroną życia i zdrowia ludzkiego (art. 38 i art. 68 ust. 1 Konstytucji RP). W kontekście przeciwdziałaniom skutkom degradacji środowiska art. 68 ust. 4 Konstytucji RP wprost nakłada na władze publiczne obowiązek zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska.

26. Zdaniem Sądu, uzasadnienie projektu zaskarżonej uchwały wskazuje na niezbędność ustanowienia strefy czystego transportu, a zastosowane ograniczenia przy jednoczesnym wprowadzeniu wyłączeń (z zastrzeżeniem poniższych uwag co do zwolnień przewidzianych dla mieszkańców Krakowa i rodzaju świadczeń opieki zdrowotnej) nie podważają przydatności przyjętych rozwiązań i nie są nieproporcjonalne do zakładanego celu ochrony życia i zdrowia obywateli.

27. W uzasadnieniu projektu uchwały – Prezydent Miasta Krakowa wskazał na obowiązujące przepisy prawa krajowego i unijnego. Zgodnie z powołanym przepisami, obowiązująca obecnie norma maksymalnego zanieczyszczenia powietrza dwutlenkiem azotu (40 μg/m3) zgodnie z prawem krajowym i dyrektywą 2008/50/WE w przyszłości (od 2030 r.) miała ulec zaostrzeniu do 20 μg/m3 (dyrektywa 2024/2881).

28. Obydwie te dyrektywy zostały wydane z uwagi na konieczność redukcji zanieczyszczeń do poziomów, które minimalizują skutki ich szkodliwego działania na zdrowie ludzkie, ze szczególnym uwzględnieniem populacji wrażliwych, a także z uwagi na ochronę zdrowia ludzkiego i środowiska jako całości. Z tego względu powinno się zapobiegać lub ograniczać emisję szkodliwych zanieczyszczeń powietrza oraz ustanowić właściwe cele dotyczące jakości powietrza, z uwzględnieniem odpowiednich norm, wytycznych i programów Światowej Organizacji Zdrowia (motywy 1 i 2 dyrektywy 2008/50/WE). Co więcej przepisy unijne podkreślają, że dowody naukowe wskazują, że m.in. dwutlenek azotu wywołuje szereg istotnych negatywnych skutków dla zdrowia ludzkiego co jest powiązane z szeregiem chorób niezakaźnych, pogorszeniem stanu zdrowia i większą umieralnością. Stężenie tych substancji w otaczającym powietrzu oraz ich depozycja oddziałują na zdrowie ludzkie i środowisko. Chociaż zanieczyszczenia powietrza to powszechnie występujący problem dla zdrowia, związane z nim ryzyko nie jest takie samo dla całej populacji - dotyka on mocniej wrażliwe i szczególnie narażone grupy ludności (motywy 19 i 20 dyrektywy 2024/2881).

29. Uzasadnienie projektu zaskarżonej uchwały w sposób szczegółowy przedstawia analizę zagrożeń związanych z zanieczyszczeniem dwutlenkiem azotu z podziałem na grupy wiekowe społeczeństwa (dzieci, dorośli i seniorzy), ale także z podziałem na poszczególne typy napędu (pojazdy benzynowe, diesel) i ich wpływu na zanieczyszczenia z uwagi na liczebność tego typu pojazdów. W szczególności w uzasadnieniu uchwały, projektodawcy wskazali, że: "W Krakowie w 2019 i 2021 roku dwukrotnie zbadano spaliny za każdym razie na próbie ok. 100 tys. pojazdów, co pozwoliło na dokładną analizę rzeczywistej emisji z pojazdów w ruchu. Pojazdy diesla spełniające normy emisji poniżej Euro 5 stanowiły 17 proc. floty pojazdów w Krakowie w 2021 roku. Niemniej, ich udział w emisji tlenków azotu (NO2) wynosił aż 40 proc. Pojazdy z silnikami Diesla, które spełniają normy emisji poniżej Euro 6 (produkcja przed 2014 r.), stanowiły 26 proc. całkowitej floty w ruchu w Krakowie. Odpowiadały za 59 proc. emisji NO2, co czyni je głównym źródłem. Pojazdy benzynowe poniżej standardu Euro 3, produkowane przed 2000 r. stanowiły tylko 2 proc. floty i odpowiadały za 2 proc. emisji NO2. Pojazdy benzynowe produkowane przed 2005 r. a więc nie spełniające standardu Euro 4 stanowiły 8 proc. floty i odpowiadały za 6 proc. emisji NO2".

30. W dalszej części uzasadnienia, projektodawcy uchwały wskazywali, że: "Propozycja wymagań technicznych dla pojazdów (docelowo standardu emisji min. Euro 4 dla aut benzynowych i min. Euro 6 dla pojazdów z silnikami Diesla), jej obszaru, a jednocześnie zestaw wyłączeń specjalnych, jest efektem poszukiwania kompromisu między skutecznością strefy w redukcji emisji zanieczyszczeń ze spalin, a sytuacją mieszkańców miasta i regionu, rozpoznaną także w oparciu o uwagi zgłaszane w procesie konsultacji. Wdrożenie wymogu minimalnego dla pojazdów na poziomie co najmniej roku produkcji 2005 (zbieżność ze standardem emisji Euro 4) dla pojazdów z zapłonem iskrowym, oraz roku produkcji minimum 2014 (zbieżność ze standardem emisji Euro 6) dla pojazdów z silnikami Diesla, jest w świetle danych niezbędne, aby osiągnąć realny wpływ SCT na jakość powietrza. Jak wcześniej zaznaczono, dane pokazują, że rola pojazdów w emisji tlenków azotu, które nie wypełniają tych standardów jest niewspółmierna do ich udziału w ruchu. Szacunki wskazują, że pełna wymiana floty wg zaproponowanego w projekcie uchwały standardu pozwoli na redukcję wolumenu emisji tlenków azotu o ok. 45 proc. W stosunku do roku 2025, oraz o ok. 60 proc. w stosunku do 2022 r. (przy założeniu, że nowo nabywane pojazdy będą wypełniały minimalne standardy, zaś liczba nowo rejestrowanych pojazdów z silnikami Diesla będzie się obniżała). Wymogi te, zwłaszcza w zakresie różnych standardów dla aut benzynowych i dla diesli, są zarazem odzwierciedleniem sytuacji na rynku motoryzacyjnym w Polsce. Dominacja pojazdów używanych importowanych, a także postrzeganie przez mieszkańców Krakowa pojazdów mających nawet kilka lat, jako nowych lub stosunkowo nowych, sprawiło że niezbędne stało się zaoferowanie alternatywy dla osób mniej zamożnych, które na zakup kilkuletniego samochodu nie mogą sobie pozwolić. Ustalenie progu minimalnego roku produkcji dla samochodów benzynowych na 2005 r. sprawia, że kwota niezbędna do zakupu pojazdu, który będzie mógł się poruszać po SCT bez ograniczeń, nie będzie różniła się od kwot wydatkowanych obecnie. Jedynym oddziaływaniem na decyzje części konsumentów, będzie tak naprawdę ograniczenie możliwości wyboru kolejnego auta, tylko do palety samochodów z silnikami benzynowymi - co ważne, dotyczy to tylko nabywców aut starszych niż 12 lat. Strefa nie wpłynie natomiast na żadne dodatkowe obciążenie finansowe indywidualnych konsumentów".

31. W ocenie Sądu, przywołane wyniki badań, a także dalsza część uzasadnienia odnosząca się do skutków wejścia w życie uchwały stanowi dostateczne uzasadnienie zastosowania w zaskarżonej uchwale ostrzejszych norm (Euro 4 i Euro 6) w stosunku do poprzedniej uchwały z 2022 r. (odpowiednio Euro 3 i Euro 5), a także, na co już wcześniej Sąd zwracał uwagę, przyjętych granic strefy czystego transportu.

32. Dodatkowo, należy wyraźnie zaznaczyć, że to ustawodawca arbitralnie określił w art. 39 ust. 1 ustawy o elektromobilności, jakie pojazdy samochodowe będą mogły wjeżdżać do strefy (elektryczne; napędzane wodorem; napędzane gazem ziemnym). Ustawodawca w dopiero w art. 39 ust. 1 pkt 4 ustawy o elektromobilności, zezwolił na wjazd takich pojazdów, które zostały wyłączone z ustawowego zakazu wjazdu do strefy, na podstawie uchwały podjętej na podstawie art. 39 ust. 4 powołanej ustawy. Literalnie więc zarzut dyskryminacyjnego charakteru zaskarżonej uchwały sprowadza się do rozważenia przez sąd administracyjny, czy Rada Miasta, działając w zakresie udzielonego jej upoważnienia ustawowego nie tylko miała prawo do zastosowania określonych prawem wyłączeń, ale czy wyłączenia te (niewątpliwie będące przywilejem dla określonych grup) poprzez zbyt wąski zakres – naruszały konstytucyjne zasady równości.

33. W tym kontekście Sąd powtarza za stanowiskiem amicus curiae Fundacji Recyklingu, że możliwość wyłączeń dla mieszkańców gmin objętych SCT przewidywana była już na etapie zarówno uchwalania ustawy o elektromobilności (w 2018 r.), jak i jej nowelizacji w istotnej dla rozpatrywanej kwestii – art. 39 ust. 4 ustawy o elektromobilności (w 2021 r.). W obu przypadkach nowelizowane przepisy zostały zawarte w projektach rządowych, gdzie zwłaszcza w nowelizacji z 2021 r. projektodawcy wprost zakładali, że: (...) projektowany przepis pozwala na swobodne (podkr. Sądu) kształtowanie przez gminy kwestii związanych z ruchem pojazdów na terenie strefy czystego transportu. Przykładowo w uchwale gmina może umożliwić wjazd do strefy mieszkańcom lub przedsiębiorcom działającym na terenie tej strefy, nienależnie od posiadanego pojazdu. Gmina może podjąć także decyzję w zakresie dopuszczenia do wjazdu pojazdów spełniających określoną normę emisji spalin. Wymienione rozwiązania pozwalają na kształtowanie ruchu drogowego na terenie strefy z uwzględnieniem lokalnej specyfiki i potrzeb (druk 1633 Sejmu IX str. 31).

34. Analizując więc proporcjonalność i niedyskryminacyjny charakter zastosowanych wyłączeń mieszkańców Krakowa z ograniczeń wjazdu do strefy, należałoby wskazać, że przyjęte rozwiązanie było z jednej strony efektem podejmowanej po raz wtóry próby ustanowenia strefy czystego transportu (po zakwestionowaniu granic i ograniczeń zawartych w pierwotnej uchwale z 2022 r.); z drugiej – było skutkiem przyjętej za wymogiem ustawowym – metody legislacji (rada miasta mogła ustanowić jedynie wyłączenia tj. korzystniejsze uregulowania, skierowane do mieszkańców Krakowa), a także brakiem możliwości odmiennego definiowania "mieszkańca Krakowa" w zależności od miejsca zamieszkania (w strefie lub poza strefą).

35. Odnosząc się do zarzutów o braku rozważenia w uzasadnieniu projektu uchwały skutków wprowadzonych zakazów dla mieszkańców gmin pozakrakowskich, w tym przedsiębiorców, to Sąd zauważa, że takie elementy zostały zawarte w uzasadnieniu (choć faktem jest, że nie były to obszerne wywody). Prezydent Miasta Krakowa przedkładając projekt uchwały wskazywał, że: "Warunki SCT wypełniać będą w 2026 r. np. samochody benzynowe mające wówczas nawet 21 lat. Warunki dla diesli zaproponowano - ze względu na ich emisyjność - surowsze. W 2026 r. najstarszy diesel dopuszczony do SCT mógłby mieć nie więcej niż 12 lat. W obu przypadkach mówimy jednak o pojazdach w zasięgu finansowym każdej osoby, która planuje w najbliższych latach wymianę pojazdu". W dalszej części uzasadnienia projektu uchwały, podkreślano, że system pobieranych opłat, zwłaszcza w pierwszym roku, ustalony został tak, aby obciążenia zniechęcały do wjazdu na obszar SCT, natomiast były możliwe do akceptacji. Uzasadnienie projektu wskazywało również, że po upływie trzech lat wjazd za opłatą zostanie jednak wygaszony - zakłada się, że w tym czasie osoby korzystające z takiego rozwiązania dokonają zakupu innego pojazdu, np. mającego obecnie przynajmniej 20 lat pojazdu benzynowego. Autor projektu podkreślał, że na dłuższy okres zezwolenia na wjazd do Strefy za opłatą, nie pozwala również ustawa o elektromobilności. Z tych to powodów Sąd uznał, że projektodawcy uchwały rozważyli również jej skutki dla mieszkańców, w tym przedsiębiorców, zamieszkujących gminy ościenne.

36. Odnosząc się natomiast do zarzutów o dyskryminacji mieszkańców gmin ościennych poprzez zwolnienie z ograniczeń wyłącznie mieszkańców Krakowa, Sąd podkreśla, że konstrukcja możliwości wprowadzenia w uchwale o ustanowieniu strefy czystego transportu "opłat za wjazd do strefy" (art. 39 ust. 4 i 5 ustawy o elektromobilności) oznacza, że Rada Miasta musiała rozwiązać konflikt pomiędzy faktem posiadania przez mieszkańców Krakowa pojazdów, które nie spełniałyby ustanowionych norm, a wymogami czystego transportu. W sposób oczywisty obowiązek poniesienia opłaty powstaje bowiem z momentem "wjazdu" do strefy pojazdem nie spełniającym norm określonych w uchwale. W przypadku mieszkańców Krakowa brak zastosowania w uchwale wyłączeń, przy jednoczesnym wprowadzeniu progresywnej skali opłat za wjazd, jako instrumentu wymuszającego zmiany zachowań użytkowników dróg, spowodowałby nieuzasadnione obciążenie dodatkowymi opłatami mieszkańców Krakowa tylko z tego powodu, że w dacie wejścia w życie uchwały – mieszkańcy Krakowa byliby właścicielami pojazdów niespełniających norm wprowadzonych w strefie. Na powyższą okoliczność zwróciła uwagę Rada Miasta w odpowiedzi na skargę podkreślając, że: "Gmina natomiast nie może poprzez wprowadzenie SCT zakazać własnym mieszkańcom poruszania się po jej obszarze samochodem niespełniającym w dacie wejścia wżycie uchwały norm w niej określonych. W skrajnym przypadku, osoby takie nie mogłyby wyjechać nawet z garażu zlokalizowanego w Strefie, gdyby wyłączenie możliwości poruszania się w Strefie miało objąć także mieszkańców Krakowa". Co więcej, gdyby przyjąć takie rozwiązanie, to w praktyce, zdaniem Sądu, opłaty za wjazd do Strefy byłyby rodzajem podatku od środków transportowych (tu: uzależnionym od niespełniania konkretnej normy EURO), do czego Rada Miasta nie miała upoważnienia. Nakładanie podatków, co do zasady, jest bowiem prerogatywą ustawodawcy krajowego, a zgodnie z art. 217 Konstytucji RP – wymaga aktu rangi ustawy.

37. Dodatkowo, zdaniem Sądu, użycie w ustawie o elektromobilności określenia "opłaty za wjazd" oznacza, że ustawodawca pozostawił radzie gminy swobodę w ustaleniu zasad wyłączeń podmiotowych i przedmiotowych w postaci ustalania zasad zwolnienia z opłat osób zamieszkujących obszar strefy. Sąd zwraca uwagę, że w uzasadnieniu projektu uchwały, wskazano, że wyłączenie dotyczyć będzie 107 tys. samochodów, przy czym podkreślano, że "pojazdy starsze poruszają się o wiele rzadziej niż nowe, stąd ich realny udział w ruchu jest niższy".

38. Sąd zaakceptował jako zgodne z prawem wyłączenie z ograniczeń do wjazdu do strefy wszystkich mieszkańców Krakowa (niezależnie od faktu, czy zamieszkiwali oni na terenie strefy, czy też poza nią) z uwagi na brak prawnej możliwości odrębnego definiowania tych grup, stanowiących jedną wspólnotę samorządową miasta Krakowa.

39. Definicję "miejsca zamieszkania" zawiera bowiem art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość (podkr. Sądu), w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W konsekwencji przyjętej przez Radę Miasta techniki legislacyjnej, a wynikającej z możliwości wyłącznie ustanowienia dodatkowych wyłączeń podmiotowych i przedmiotowych od zakazu wjazdu do strefy (zgodnie z art. 39 ust. 4 ustawy o elektromobilności) Rada Miasta nie była uprawniona do odrębnego definiowania (sprzecznie z art. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 25 kodeksu cywilnego) mieszkańców tej samej gminy (Kraków) przy uwzględnieniu dodatkowego kryterium (miejsca zamieszkania w strefie lub poza nią). Wykroczyłaby bowiem poza zakres upoważnienia ustawowego, a nadto zdefiniowałaby status mieszkańca Krakowa w sposób sprzeczny z obowiązującymi w tej materii przepisami rangi ustawowej. Tego typu zapisy uchwały (tworzenie odrębnych definicji sprzecznych z definicjami ustawowymi) i to bez upoważnienia ustawowego, w orzecznictwie sądów administracyjnych od lat uznawane są za istotnie naruszające prawo w rozumienie art. 91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok NSA z 2 lipca 2014 r., I OSK 1054/14 i wskazane tam orzecznictwo).

40. Sąd dostrzega, że w konsekwencji przyjętego przez Radę Miasta wyłączenia dla mieszkańców Krakowa – część mieszkańców Krakowa zamieszkała poza granicami strefy, została objęta wyłączeniem od ograniczeń od zakazu wjazdu do strefy, a mieszkańcy gmin ościennych nie zostali objęci takim wyłączeniem. Niemniej jednak Sąd uznał, takie zapisy zaskarżonej uchwały za dopuszczalne, ponieważ zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym fundamentalną zasadą obowiązków ciążących na radzie gminy (jako organie uchwałodawczym) i prezydencie miasta (jako organie wykonawczym) jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, a członkami tej wspólnoty są wszyscy mieszkańcy gminy (art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).

41. Ustawowe, przepisy dotyczące zasad wykonywania przez gminę powierzonych jej zadań bardzo często zawierają możliwości odmiennej (a więc korzystniejszej) regulacji praw i obowiązków mieszkańców gminy w porównaniu do mieszkańców innych jednostek samorządu terytorialnego. Przykładowo, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 707 z późn. zm.) rady gmin (w granicach określonych w ustawie) w drodze uchwały określają wysokość stawek podatku od nieruchomości, a także zgodnie z następnymi jednostkami redakcyjnymi powołanego przepisu, rady gmin, mogą różnicować wysokość stawek we wskazanych w tym przepisie graniach. W praktyce oznacza to, że mieszkańcy dwóch różnych gmin, posiadający takie same w charakterze nieruchomości, będą opodatkowani w różnej wysokości. Ustawodawca krajowy różnicuje również obciążenia podatkowe mieszkańców danej gminy i osób spoza gminy, przebywających w miejscowościach, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, dłużej niż dobę w celach turystycznych, wypoczynkowych lub szkoleniowych (tzw. taksą klimatyczną). Podobnie, przepisy prawa miejscowego dotyczące pomocy społecznej – z reguły kierują tę pomoc wyłącznie do mieszkańców danej gminy. Przykładowo, może się więc zdarzyć, że uchwały różnych rad gmin będą się różnić w szczegółowych warunkach przyznawania i odpłatności za usługi (uchwały podejmowane są na podstawie m.in. art. 50 ust. 6, ust. 6a i 6b oraz art. 96 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1214 z późn. zm.).

42. Przytoczone przepisy stanowią przykład dopuszczalności regulacji prawa miejscowego skierowanego wyłącznie do mieszkańców danej wspólnoty, zwłaszcza jeżeli przedmiotem regulacji jest realizacja powierzonego gminie zadania. Takim zadaniem jest wskazane w art. 39 ust. 1 i 4 prawo rady gminy do ustanowienia strefy czystego transportu: "W celu ograniczenia negatywnego oddziaływania emisji zanieczyszczeń z transportu na zdrowie ludzi i środowisko na terenie gminy", powiązane z jednoczesnym prawem do ustanowienia dodatkowych wyłączeń podmiotowe i przedmiotowe od zakazu wjazdu do tej strefy. Zdaniem Sądu, wyłączenia te mogą być skierowane do mieszkańców danej gminy, a sam fakt skierowania do mieszkańców danej gminy takiego wyłączenia od zakazu wjazdu do strefy czystego transportu – nie oznacza automatycznego naruszenia prawa. Sąd akceptując tego typu postanowienia zaskarżonej uchwały, wziął pod uwagę, że Rada Miasta kierowała się faktem, iż wyłączenia z ograniczeń dotyczyć będzie ok. 107 tys. na łącznie 407 tys. posiadanych samochodów przez mieszkańców Krakowa, co spowodowałoby, że wprowadzony całkowity zakaz (o czym poniżej) dotknąłby ponad ¼ pojazdów.

43. Co więcej mieszkańcy Krakowa nie znajdują się w porównywalnej sytuacji jak mieszkańcy gmin ościennych, czy też osoby zamieszkałe w innych rejonach Polski. Z istoty potwierdzonych przekroczeń dopuszczalnych poziomów zanieczyszczeń w mieście wynika, że mieszkańcy Krakowa, wręcz zmuszeni są do znoszenia zanieczyszczeń Krakowa przez znacznie dłuższy czas niż mieszkańcy innych terenów, którzy jedynie przybywają czasowo do Krakowa. Rację tez miała F. wskazując, że w wyniku pozbawienia mieszkańców Krakowa prawa wjazdu do Strefy posiadanymi w dacie wejścia w życie uchwały pojazdami, w praktyce doszłoby do całkowitego zakazu korzystania z posiadanych samochodów przez mieszkańców Krakowa po 1 stycznia 2029, w sytuacji gdy mieszkańcy gmin ościennych mogliby nadal posiadać i korzystać z pojazdów – tyle że zakazany byłby wjazd tymi pojazdami w granice Strefy.

44. Wbrew twierdzeniom Wojewody i pozostałych uczestników postępowania wskazujących na nieproporcjonalność zastosowanych wyłączeń i ich dyskryminacyjny charakter w stosunku do mieszkańców pozakrakowskich gmin, zastosowane w uchwale wyłączenie od zakazu wjazdu do SCT (dla mieszkańców Krakowa) nie przekłada się na ogólny zakaz poruszania się po terenie strefy, a jedynie na ograniczenie wykorzystywania w tym celu pojazdów nie spełniających dopuszczonych w uchwale norm spalania.

45. W tej części rozważań należałoby wskazać, że sąd administracyjny może zgodnie z art. 147 §1 p.p.s.a. albo stwierdzić nieważność całości lub części zaskarżonego aktu prawa miejscowego, albo stwierdzić, że zaskarżone zapisy prawa miejscowego zostały wydane z naruszeniem prawa (w przypadku nieistotnego naruszenia prawa). Sąd administracyjny nie ma natomiast uprawnień aby samodzielnie modyfikować (uzupełniać) zaskarżone przepisy prawa. Stwierdzenie nieważności zapisów zwalniających wszystkich mieszkańców Krakowa od ograniczeń związanych z wjazdem do strefy skutkowałoby koniecznością uiszczania opłat przez mieszkańców Krakowa (analogicznie jak mieszkańców pozostałych gmin) nie tylko za wjazd do strefy, ale faktyczne posiadanie samochodu na terenie strefy. Tego typu skutek byłby sprzeczny w sposób oczywisty z zamiarami projektodawców i autorów zaskarżonej uchwały (a także projektodawców ustawy, na co wskazywała Fundacja Recyklingu odwołując się do uzasadnień projektów ustawy), ale przede wszystkim sprzeczny byłby z obowiązującymi przepisami limitującymi możliwości opodatkowania członków wspólnoty samorządowej. Opłaty za wjazd do strefy (jako dochód gminy zgodnie z art. 39 ust. 6 ustawy o elektromobilności) w praktyce byłyby rodzajem podatku od środków transportowych (skoro obowiązek ponoszenia opłaty związany byłby z faktem posiadania pojazdu na terenie Strefy), a tę dziedzinę zupełnie odrębnie i w inny sposób, reguluje ww. ustawa o podatkach i opłatach lokalnych.

46. Odnosząc się natomiast do Fundacji W. kwestionujących ustanowienie granic strefy, to należałoby przytoczyć uzasadnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w ww. wyroku II GSK 1217/24, a dotyczące analogicznego problemu, w którym to wyroku sąd kasacyjny stwierdził, że w świetle art. 39 ust. 1 ustawy o elektromobilności o możliwości objęcia danej drogi strefą czystego transportu nie decyduje jej kategoria (a w szczególności nie ma wymogu, by była to droga zaliczona do kategorii dróg gminnych), lecz to, kto jest jej zarządcą. Powołany przepis w rozważanym kontekście posługuje się określeniem "gmina", ale interpretacja tego określenia z uwzględnieniem art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ("organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi") – nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w istocie chodzi o organ gminy, czyli wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W przypadku miast na prawach powiatu strefą mogą być zatem objęte wszystkie drogi, których zarządcą – zgodnie z dyspozycją art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych – jest prezydent miasta; ich przynależność do różnych kategorii nie ma tu znaczenia.

47. Zarzuty W. dotyczące błędnego oznaczenia jednej z ulic (rondo ks. Grzegorza Gerwazego Gorzyckiego zamiast Gorczyckiego) oznaczają jedynie oczywisty błąd w pisowni, przy czym z uwagi na pozostałe elementy nazwy ronda ("ks. Grzegorza Gerwazego") nie uzasadniają zarzutu błędnego wyznaczenia granic Strefy. Podobnie, wskazane na mapie przecięcie przez granicę SCT ul. Pękowickiej – nie wskazuje na oczywistość błędnego oznaczenia w uchwale granic Strefy – w załączniku nr 1 pkt 2 ppkt od 25 do 27 do zaskarżonej uchwały północna granica Strefy została wyznaczona m.in. wzdłuż granicy miasta w kierunku północnym, do przecięcia z drogą krajową nr 52; drogą krajową nr 52, na odcinku od przecięcia granicy miasta Krakowa z gminą Wielka Wieś do przecięcia granicy miasta Krakowa z gminą Zielonki; a następnie granicą miasta Krakowa, na odcinku od przecięcia granicy miasta Krakowa z gminą Zielonki do przecięcia z ul. Noblistów Polskich. W ocenie Sądu taki sposób oznaczenia granic Strefy jest jasny. Nie ma przy tym obowiązku ustawowego (ani też wynikającego z innych przepisów) dołączania do uchwały – graficznego odwzorowania SCT.

48. Jednakże, w ocenie Sądu Rada Miasta istotnie naruszyła prawo definiując "mieszkańca Krakowa" jako m.in. osoby fizyczne zameldowane na pobyt czasowy lub pobyt stały na terenie Krakowa. Wspólnotę samorządową gminy definiuje bowiem art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. Tym samym tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych dotyczy każdego mieszkańca danej wspólnoty samorządowej (mieszkańca gminy). Sam fakt bycia mieszkańcem gminy stanowi z mocy prawa zaliczenie takiej osoby do kategorii członków wspólnoty samorządowej. Na istotność kryterium faktycznego zamieszkiwania na terenie gminy, a nie administracyjnego "zameldowania" wskazuje doktryna z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych (por. I. Niżnik-Dobosz [w:] Ustawa o samorządzie gminnym, red. P. Chmielnicki, Warszawa 2022, art. 1 i wskazany tam wyrok NSA z 29 czerwca1995 r., SA/Po 518/95). W orzecznictwie podkreśla się więc jednolicie, że o miejscu zamieszkania rozstrzyga całokształt okoliczności wskazujących na zejście się stanu faktycznego przebywania, z zamiarem takiego przebywania (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r., II OSK 2595/20 i powołane tamże wyroki: NSA z 19 maja 2016 r. II OSK 689/16, z 26 lutego 2015 r., II OSK 3229/14, a także wyrok NSA z 8 października 2025 r. i powołane tamże wyroki NSA: z 5 grudnia 2019 r. I OSK 956/18; wyrok NSA z 5 stycznia 2017 r II FSK 3679/14; wyrok NSA z 16 września 2014 r. II OSK 2172/14).

49. Sąd zaakceptował przy tym zapisy uchwały dotyczące zasad kontroli statusu mieszkańca Krakowa poprzez odwołanie się do skutków rozliczania z podatku dochodowego lub podatku rolnego (jako rodzaju podatku dochodowego płaconego przez rolników) z uwagi na deklarowane miejsce zamieszkania w Krakowie. Zgodnie z art. 39 ust. 9 ustawy o elektromobilności, w celu identyfikacji osób uprawnionych do wjazdu do strefy czystego transportu, rada gminy w uchwale ustanawiającej strefę czystego transportu mogła określić sposób kontroli wjazdu do strefy czystego transportu, poprzez nałożenie na mieszkańców Krakowa obowiązku uprawdopodobnienia skorzystania ze zwolnienia z ograniczeń poprzez przedłożenie pierwszych stron formularzy podatkowych. Odesłanie w zaskarżonych przepisach uchwały do zasad rozliczania podatku dochodowego systemowo jest zbieżne z zasadami ustalania urzędu skarbowego właściwego dla miejsca zamieszkania podatnika (art. 17 §1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 111 z późn. zm.). Zarówno doktryna jak i orzecznictwo sądów administracyjnych interpretując pojęcie "miejsce zamieszkania" dla celów podatku dochodowego zgodnie wskazują, że zamieszkanie nie może być utożsamiane z zameldowaniem. Zamieszkanie jest bowiem kategorią prawa cywilnego, o której decydują wyłącznie przesłanki faktyczne (tj. przebywanie oraz zamiar przebywania). Natomiast zameldowanie jest kategorią prawa administracyjnego (por. K. Teszner [w:] Ordynacja podatkowa. Tom I. Zobowiązania podatkowe. Art. 1-119zzk. Komentarz aktualizowany, red. L. Etel, LEX/el. 2025, art. 17 i wskazane przykłady z judykatury).

50. Sąd zawraca przy tym uwagę, że Radzie Miasta umknął fakt, iż potencjalnie może wśród mieszkańców Krakowa istnieć grupa właścicieli pojazdów (czy też posiadających do nich inne tytuły prawne wskazane w § 5 pkt 1 zaskarżonej uchwały), którzy z racji ogólnego zwolnienia z podatku dochodowego przewidzianego zasadniczo np. dla osób do ukończenia 26 roku życia na warunkach wynikających z art. 21 ust. 1 pkt 148 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 163 z późn. zm.) nie będą mogli się wykazać przy weryfikacji swojego miejsca zamieszkania stosownym formularzem podatkowym. Ewentualne spory związane z odmową pozytywnej weryfikacji zgłoszenia pojazdu w trybie przewidzianym w załączniku nr 3 do zaskarżonej uchwały będą mogły jednak być rozstrzygane przez sądy administracyjne na skutek wniesienia skargi na czynności lub akty w trybie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

51. W ocenie Sądu Rada Miasta naruszyła również w sposób istotny w rozumieniu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, art. 32 i 68 ust. 1 Konstytucji RP wyłączając od zakazu wjazdu do strefy pojazdy tylko osób, które w dacie wjazdu korzystałyby ze świadczeń opieki zdrowotnej w placówkach ochrony zdrowia, w zakresie świadczeń wymienionych we wskazanych w uchwale przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Praktycznym skutkiem takiego zapisu jest, że tylko korzystający ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej przez Narodowy Fundusz Zdrowia (i w określonym zakresie) – mogliby skorzystać ze zwolnienia.

52. Sąd nie dostrzega dostatecznego uzasadnienia w różnicowaniu w świetle art. 32 (zasada równości, zakaz dyskryminacji) i art. 68 ust. 1 (prawo do ochrony zdrowia) wyłączenia od zakazu wjazdu do strefy osób korzystających ze świadczeń opieki zdrowotnej w zależności od tego, czy świadczenie będzie finansowane ze środków publicznych (nota bene w uzasadnieniu projektu uchwały właściwie nie wskazano przyczyn takiego ograniczenia). W szczególności należy podkreślić, że ze świadczeń opieki zdrowotnej mogą korzystać praktycznie tylko osoby, które posiadają ubezpieczenie zdrowotne NFZ. W praktyce więc część osób, które takiego ubezpieczenia nie posiadają, z racji braku dostępu do świadczeń finansowanych ze środków publicznych, zmuszone byłyby korzystać z prywatnej opieki zdrowotnej dodatkowo ponosząc koszt wjazdu do Strefy. Natomiast po upływie 3 lat od wejścia w życie SCT – dojazd pojazdami nie spełniającymi norm, byłby niemożliwy, co znacznie utrudniłoby skorzystanie ze świadczeń opieki zdrowotnej. Co więcej, rzeczą powszechnie wiadomą jest, że znacznie utrudniony jest swobodny dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej nawet w sytuacji osób, które formalnie mogłyby skorzystać ze świadczeń finansowanych ze środków publicznych. Niejednokrotnie więc takie osoby korzystają ze świadczeń opieki zdrowotnej, ale na swój koszt. Dodatkowo, istnieje grupa pracowników (a także rodzin takich pracowników), którzy zostali objęci przez pracodawców prywatnymi ubezpieczeniami zdrowotnymi – wjazdy takich osób do strefy w celu skorzystania ze świadczeń, również wiązałyby się z dodatkowymi kosztami, a po upływie 3 lat – byłyby niemożliwe.

53. W doktrynie zwraca się uwagę, że "świadczenie opieki zdrowotnej" używane jest przez ustawę z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1461 z późn. zm.) i definiowane jest jako - świadczenie zdrowotne, świadczenie zdrowotne rzeczowe i świadczenie towarzyszące (art. 5 pkt 34), a następnie świadczenie zdrowotne - działanie służące profilaktyce, zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu lub poprawie zdrowia oraz inne działanie medyczne wynikające z procesu leczenia lub przepisów odrębnych regulujących zasady ich udzielania (art. 5 pkt 40). Tożsama definicja "świadczeń zdrowotnych" zawarta została w art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy o działalności leczniczej, zgodnie z którym są to - działania służące zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu lub poprawie zdrowia oraz inne działania medyczne wynikające z procesu leczenia lub przepisów odrębnych regulujących zasady ich wykonywania. Pomimo drobnej odmienności językowej, część doktryny wskazuje, żepojęcia świadczeń zdrowotnych na gruncie obydwu ustaw należy interpretować jednakowo (G. Glanowski, 3.3. Przedmiot umowy [w:] Umowa o świadczenie zdrowotne, Warszawa 2019 i wskazane tam publikacje na temat różnicy językowej: L. Bosek [w:] Konstytucja RP. t. I, Komentarz do art. 1–86, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 1557; B. Janiszewska [w:] System Prawa Medycznego t. 1, Instytucje prawa medycznego, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2018, s. 1059, a także odmiennie A. Pietraszewska-Macheta, Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Komentarz, red. A. Pietraszewska-Macheta, Warszawa 2015, s. 129.). Nawet jednak w przypadku odmiennych poglądów (ww. A.Pietraszewska-Macheta), wskazuje się, że pojęcie świadczeń opieki zdrowotnej (a takie zostało użyte w zaskarżonej uchwale) jest pojęciem szerszym i zawiera oprócz świadczeń zdrowotnych sensu stricto również świadczenia zdrowotne rzeczowe oraz świadczenia towarzyszące.

54. Bezzasadne były przy tym zastrzeżenia Fundacji W. o naruszeniu przez zaskarżoną uchwałę przepisów dotyczących ochrony danych osobowych tj. m.in. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 (RODO). Rada Miasta mogła bowiem zgodnie z ww. art. 39 ust. 4 ustawy o elektromobilności wprowadzić wyłączenia przedmiotowe (a więc zwalniające z zakazu wjazdu osoby korzystające ze świadczeń opieki zdrowotnej), przy jednoczesnym ustawowym upoważnieniu do identyfikacji samochodów korzystających z wyłączenia (art. 40 ust. 9 ustawy o elektromobilności). Sąd zwraca ponadto uwagę, że zaskarżona uchwała odsyła do umów zawieranych przez placówki lecznicze z Prezydentem Miasta Krakowa w przedmiocie współpracy w zakresie weryfikacji pacjentów korzystających ze zwolnienia. Pełnomocniczka Rady Miasta wskazywała na rozprawie, że funkcjonujące w dacie rozprawy porozumienia umożliwiały na tabletach (tj. terminalach samoobsługowych) potwierdzenie skorzystania przez wjeżdżającego do strefy z przewidzianego w uchwale wyłączenia w sposób nie naruszający ochrony danych wrażliwych. Zdaniem Sądu, skoro porozumienie zawarte przez placówkę leczniczą (która sama w sobie działa w zaostrzonym reżimie ochrony wrażliwych danych osobowych) ze względów technicznych umożliwia potwierdzenie skorzystania z wyłączenia od zakazu wjazdu do Strefy – to zastrzeżenia co do braku umieszczenia przez radę gminy zasad ochrony danych osobowych w uchwale były o tyle niezasadne, że ustawa o elektromobilności nie zawierała takiego upoważnienia ustawowego dla rady gminy, a kwestie te (co do prawidłowości wprowadzanych regulacji i co do faktycznej ochrony danych osobowych) podlegają nadzorowi Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych. Na marginesie tylko Sąd zaznacza, że zgodnie z art. 6 ust. 1 lit a i e rozporządzenia RODO przetwarzanie jest zgodne z prawem wyłącznie w przypadkach, gdy - i w takim zakresie, w jakim - spełniony jest co najmniej jeden z poniższych warunków tj. osoba, której dane dotyczą wyraziła zgodę na przetwarzanie swoich danych osobowych w jednym lub większej liczbie określonych celów (a prawo do wyłączenia od zakazu wjazdu do strefy dokonywane jest na wniosek zainteresowanej osoby – w praktyce więc taki wnioskodawca będzie pytany o wyrażenie zgody), a ponadto przetwarzanie jest niezbędne do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi (tu: kontrola zasad wyłączeń od zakazu wjazdu do Strefy).

55. Odnosząc się z kolei do zarzutów W. o przedwczesnym skierowaniu przez Prezydenta projektu uchwały do Rady Miasta w stosunku do terminu zakończenia konsultacji, o których mowa w art. 40 ust. 3 i 4 ustawy o elektromobilności to wbrew twierdzeniom Fundacji termin obowiązkowych konsultacji został zachowany. Po pierwsze należy zwrócić uwagę, że art. 40 ust. 4 ustawy o elektromobilności (dotyczący obowiązku przekazania radzie projektu po ustosunkowaniu się wszystkich zgłoszonych uwag) nie odwołuje się do art. 40 ust. 3, ale do art. 40 ust. 1. Co więcej, projekt uchwały był w rzeczywistości konsultowany dwukrotnie – po raz pierwszy w okresie od 29 listopada 2024 r. do 17 stycznia 2025 r. (był to więc znacznie dłuższy termin niż ustawowe 21 dni), a następnie po zmianach wprowadzonych pod wpływem konsultacji – od 19 maja do 9 czerwca 2025 r. Jak bowiem wynika z zapisów ścieżki konsultacyjnej zmodyfikowany projekt uchwały został zamieszczony ponownie na stronie internetowej Urzędu Miasta Krakowa w dniu 19 maja 2025 r., a termin zakończenia ponownych konsultacji został wyznaczony na 9 czerwca 2025 r., a więc 21 dnia od daty zamieszczenia zmodyfikowanego projektu na stronie internetowej (https://www.bip.krakow.pl/?news_id=224044). W. błędnie utożsamia też datę wniesienia projektu pod obrady Rady Miasta (20 maja 2025 r.) z datą zakończenia obowiązkowych konsultacji. Faktem jest, że w części terminy te się pokrywały, ale ponieważ sama uchwała została podjęta 12 czerwca 2025 r, a więc już po terminie zakończenia konsultacji, a pierwotne konsultacje skończyły się 17 stycznia 2025 r. (po czym sporządzono Raport ustosunkowujący się do złożonych uwag) to zdaniem Sądu, procedura podejmowania uchwały nie została naruszona. Sąd uznał bowiem, że sporządzony Raport z trwających ponad 21 dni i przeprowadzonych na przełomie roku 2024 i 2025 konsultacji, stanowił wypełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 40 ust. 4 ustawy o elektromobilności. Nota bene § 7 ust. 7 ww. uchwały Nr CX/2904/18 określa analogiczny termin (21 dni) jak art. 40 ust. 4 ustawy o elektromobilności. Zdaniem Sądu, w rzeczywistości Prezydent Miasta z zachowaniem wymaganych terminów (21 dni) przeprowadził dwukrotnie konsultacje w sprawie projektu wprowadzenia SCT na terenie Krakowa. Gdyby więc stosować logikę W., to każde poprawki (a w trakcie sesji Rady Miasta omawiano autopoprawki i poprawki radnych) wymuszałby kolejne powtarzanie procedury, o której mowa w art. 40 ust. 3 ustawy o elektromobilności.

56. Niezasadne są również zarzuty W. o zakończeniu pierwotnego terminu konsultacji w poniedziałek, skoro 17 stycznia 2025 r. przypadał na piątek. Powołany przez W. § 7 ust. 8 uchwały Nr CX/2904/18 stanowi, że konsultacje powinny kończyć się w dzień roboczy w którym zapewnione jest funkcjonowanie UMK w stałych godzinach i obsadzie. Termin zakończenia konsultacji należy wyznaczyć w ten sposób, aby ostatnie 5 dni konsultacji nie odbywało się w dniach ustawowo wolnych od pracy.

57. Odnosząc się z kolei do zarzutów o braku dostatecznego uzasadnienia skrócenia ustawowego (14 dniowego) terminu vacatio legis (do 7 dni), to zdaniem Sądu, odtworzenie chronologii zdarzeń (unieważnienie poprzedniej uchwały z 2022 r., zbliżający się – 1 lipca 2025 r. – termin wejścia tej uchwały w życie, przy braku prawomocnego wyroku NSA; obowiązek wprowadzenia strefy czystego transportu od 1 stycznia 2026 r., a wynikający z informacji GIOŚ o przekroczeniu średniorocznych poziomów dopuszczalnych stężeń zanieczyszczenia dwutlenkiem azotu w mieście) stanowi zgodne z prawem i akceptowalne uzasadnienie skrócenia terminu, o którym mowa w art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych.

58. Stenogramy z sesji Rady Miasta z 11 czerwca 2025 r. zawierają zapis wystąpienia przedstawiciela Prezydenta Miasta, który tłumaczył przyczyny skrócenia vacatio legis, wskazując na potencjalne zagrożenie nakładającymi się terminami uchwały z 2022 r. (która miała zacząć obowiązywać 1 lipca 2025 r.) i koniecznością wejścia w życie nowych przepisów (które ustanawiałyby SCT od 1 stycznia 2026 r.).

59. Zgodnie z powołanym art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wskazuje, że normodawca (tu: Rada Miasta) może wprowadzić akt normatywny powszechnie obowiązujący z vacatio legis krótszym niż 14 dni tylko wtedy, gdy jest to niezbędne dla ochrony innych konstytucyjnie chronionych wartości oraz ma obowiązek uzasadnić takie odstępstwo w uzasadnieniu danego aktu, wykazując jakie wartości przemawiają za zastosowaniem takiego rozwiązania. W ocenie Sądu, skoro 1 lipca 2025 r. wchodziła w życie uchwała z 2022 r. (która co do zasady została podważona nieprawomocnie przez WSA w Krakowie), to zasada pewności prawa, której dotyczy art. 2 Konstytucji RP wymagała od Rady Miasta zapewnienia bezpieczeństwa prawnego (na tę okoliczność zwracali uwagę projektodawcy uchwały na sesji Rady Miasta 11 czerwca 2025 r.). Jak wskazuje się w literaturze omawiana zasada opiera się na wymaganiu pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu na podstawie pełnej znajomości przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą (por. G. Koksanowicz, Zasada określoności przepisów w procesie stanowienia prawa. [w:] Studia Iuridica Lublinensia 2014, nr 22, s. 472).

60. Odnosząc się z kolei do zarzutów Wojewody i W. o braku regulacji co do sposobu organizacji ruchu drogowego w strefie czystego transportu, to w tym miejscu (wobec analogiczności spornego zagadnienia) orzekający Sąd powtarza i przyjmuje za własny pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w ww. wyroku II GSK 1217/24. Sąd kasacyjny wskazał, że: "prawodawca lokalny jest zobowiązany do określenia w uchwale ustanawiającej strefę czystego transportu ogólnych, lecz merytorycznych dyrektyw dotyczących organizacji ruchu w tej strefie. Pojęcie «organizacji ruchu» powinno być przy tym rozumiane zgodnie z definicją zawartą w art. 10 ust. 10b p.r.d. Ponadto wskazane wyżej merytoryczne dyrektywy nie mogą być nadmiernie szczegółowe, gdyż stanowiłoby to wkroczenie w kompetencje organów i podmiotów opracowujących oraz zatwierdzających organizację ruchu. Jednocześnie, jak wskazał Sąd, zakres i stopień szczegółowości tych dyrektyw pozostawiono uznaniu prawodawcy lokalnego. W konsekwencji, w świetle przedstawionej argumentacji, za wystarczające dla realizacji dyspozycji art. 40 ust. 2 pkt 2 u.e.p.a. należałoby uznać, określenie tych dyrektyw w minimalnym nawet zakresie, jeżeli prawodawca lokalny uznał, że brak jest potrzeby nadania im bardziej szczegółowego charakteru. (...) spośród elementów wymienionych w art. 10 ust. 10b pkt 1–3 p.r.d. w odniesieniu do strefy czystego transportu zastosowanie znajduje w szczególności sposób umieszczania znaków pionowych (pkt 2), a w razie potrzeby także znaków poziomych, sygnalizatorów, znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści oraz innych elementów zmiennych organizacji ruchu". W zaskarżonej uchwale, analogiczne przepisy zostały podobnie sformułowane w § 4 zaskarżonej uchwały ("Organizacja ruchu dla dróg publicznych przewiduje umieszczenie oznakowania D54 oraz D55 według warunków określonych w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2311, z 2020 r. poz. 862, z 2021 r. poz. 438 i 2066, z 2022 r. poz. 2377). Organizację ruchu dla dróg publicznych położonych poza granicami Strefy, dla których organem zarządzającym ruchem jest Prezydent Miasta Krakowa, określa się w taki sposób, aby umożliwić zawrócenie pojazdu bez konieczności wjeżdżania do Strefy. W celu dodatkowego informowania kierowców o obowiązywaniu Strefy w Krakowie, przy wjeździe do miasta na drogach wojewódzkich i krajowych rozmieszczone zostaną tablice Systemu Informacji Miejskiej"), co oznacza, że nie został naruszony ww. art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o elektromobilności.

61. Bezzasadne były również zarzuty K. powołujące się na niezgodne z prawem zróżnicowanie posiadaczy samochodów zabytkowych i "klasycznych" tj. nie spełniających wymogów, o których mowa w art. 5 pkt 8 zaskarżonej uchwały (pojazdy zabytkowe, o których mowa w art. 2 pkt 39 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Po pierwsze wyłączenie od zakazu wjazdu do Strefy (w przeciwieństwie od wyłączenia dla mieszkańców Krakowa) nie było uzależnione od daty uzyskania statusu samochodu zabytkowego. Po drugie, na co zwracał uwagę na sesji 11 czerwca 2025 r., przedstawiciel Prezydenta Miasta Krakowa, że klasyczne czy też jak to określał "historyczne samochody" "(...) są wykorzystywane po prostu, jako stare pojazdy do poruszania się codziennie, to nie są pojazdy takie jak zabytkowe, to są pojazdy, które dużo łatwiej poprzez rzeczoznawcę można przypisać, jako historyczne i widzimy to też na podstawie doświadczeń Warszawy, że zaczęło to być nie tylko sporadyczne, ale nagminne zjawisko, stąd zdecydowanie opinia również negatywna. Samochody zabytkowe wypełniają potrzeby, o których była mowa w między innymi konsultacjach" (str. 51 protokołu sesji Rady Miasta z 11 czerwca 2025 r.). W ocenie Sądu zaskarżone przepisy nie uniemożliwiły wjazdu do Strefy tych pojazdów, które w rzeczywistości miały charakter pojazdu zabytkowego.

62. Z tych to przyczyn Sąd stwierdził nieważność § 2 pkt 1 oraz § 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały w częściach wskazanych w pkt I wyroku na podstawie art. 147 §1 p.p.s.a., a w pozostałej części skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt II wyroku). Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego na podstawie art. 206 p.p.s.a.(pkt III wyroku). Powołany przepis stanowi, że Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Dodatkowo, należy podkreślić, że wnoszący skargę Wojewoda ustawowo zwolniony był z wpisu od skargi, do zasądzenia pozostawałyby tylko koszty zastępstwa procesowego (480 zł). Z uwagi więc na uwzględnienie skargi Wojewody tylko w drobnej części (w stosunku do rozmiarów zaskarżenia) i stanowisk części uczestników – a także z uwagi na fakt, że przepisy nie pozwalają na zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego dla uczestników, których stanowisko zostało uwzględnione przy rozpatrywaniu skargi – zgodnym z dobrem wymiaru sprawiedliwości było odstąpienie w ogóle od zasądzenia kosztów postępowania.

Zdanie odrębne

S. WSA Janusza Kasprzyckiego

do wyroku z dnia 14 stycznia 2026 r., sygn. akt III SA/Kr 1167/25.

Zgłaszam zdanie odrębne do wyroku z dnia 14 stycznia 2026 r., sygn. akt

III SA/Kr 1167/25 – którym Sąd w punkcie I sentencji wyroku stwierdził nieważność

§ 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały w części: "zameldowanie na pobyt czasowy lub stały

na terenie Krakowa", § 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały w części "finansowanych

ze środków publicznych na podstawie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o której mowa w art. 132 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r.

o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. j. Dz. U. z 2024 r poz. 146, 858, 1222, 1593, 1615 i 1915, z 2025 r. poz. 129, 304 i 637",

§ 5 pkt 2 zaskarżonej uchwały w części: "w zakresie świadczeń wymienionych

w art. 15 ust. 2 pkt 2-5, 10-12, 15-18 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych"; w punkcie II sentencji wyroku orzekł, że w pozostałym zakresie skargę oddala, zaś w punkcie III sentencji wyroku orzekł o odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania.

Nie zgadzam się bowiem w całości z podjętym rozstrzygnięciem

i stanowiskiem Sądu, jednakowoż podkreślając z całą stanowczością,

że bez wątpienia życie i zdrowie ludzkie jest konstytucyjnym "dobrem wspólnym" wszystkich. Skoro idea wprowadzenia strefy czystego transportu ma na celu ograniczenie negatywnego oddziaływania emisji zanieczyszczeń z transportu

na to dobro - życie i zdrowie ludzi, a także środowisko - to by to urzeczywistnić wprowadzane zapisy regulacji uchwały, które będą obowiązywać na terenie jednostki samorządu terytorialnego, nie mogą być sprzeczne z fundamentalnymi zasadami demokratycznego państwa prawnego, jak i nie mogą nie respektować zasady sprawiedliwości społecznej. Zapisy te muszą być zatem pozbawione arbitralności

i respektować zasadę poprawnej legislacji, skoro regulują materie zaliczone

do ustawowych.

Wobec powyższego zdanie odrębne uzasadniam następująco:

Zgodnie z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia

(ust. 1) oraz - na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (ust. 2). Kontrolowana uchwała z dnia 18 czerwca 2025 r.

nr XXXII/619/25 Rady Miasta Krakowa bez cienia wątpliwości należy do aktów prawa miejscowego.

W świetle art. 94 Konstytucji RP akt prawa miejscowego ma charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, a uregulowane w nim materie są materiami ustawowymi - "organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych

w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa".

Z zasady związania aktów prawa miejscowego ramami stworzonymi

przez ustawę, treść aktu prawa miejscowego winna być zgodna

z ustawami. Dotyczy to także zgodności definicji legalnych formułowanych

w akcie prawa miejscowego. Organ tworzący akt prawa miejscowego może w tym zakresie odwołać się do regulacji ustawowych, nie może natomiast tworzyć własnej definicji, zawierając w niej np. elementy wyraźnie odmienne od tych zawartych w definicji legalnej, tj. umieszczonej w ustawie. Należy przy tym podkreślić, że wprawdzie definicje legalne mają zasadniczo bezpośrednie zastosowanie przede wszystkim w odniesieniu do aktów normatywnych, w jakich są formułowane (por. § 147 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", Dz. U. nr 100, poz. 908, które stosuje się wobec postanowień § 143 Zasad techniki prawodawczej), ale nie wyklucza to posługiwania się taką definicją poza bezpośrednim zakresem danego aktu, jeśli wynika to z powiązań przedmiotowych - przyjęcie odmiennego poglądu oznaczałoby, że należałoby powtarzać takie definicje w każdym akcie normatywnym (którym jest także np. plan miejscowy), co byłoby nie tylko legislacyjnie nieekonomiczne, ale także mogłoby powodować błędy technicznoprawne. Istnieje więc potrzeba i możliwość wykorzystania definicji legalnych zawartych w innych gałęziach prawa, a jedynie istotna i poprawnie wykazana odrębność przedmiotowa jakiejś szczególnej instytucji jednej z tych gałęzi mogłaby przesądzić o braku takiej możliwości (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 531/10).

Wprowadzenie zatem w § 2 zaskarżonej uchwały własnych definicji legalnych: "mieszkańca Krakowa", "placówki ochrony zdrowia", "opłaty abonamentowej za jeden miesiąc", jest, w mojej ocenie, niezgodne

z obowiązującym porządkiem źródeł prawa, wynikającym z art. 87 Konstytucji RP

- i przez to stanowi, rażące naruszenie prawa.

Zaznaczyć przy tym należy, że nie zachodziła również żadna z przesłanek wynikających z § 146 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia

20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" ( w świetle tego przepisu w ustawie lub w innym akcie normatywnym formułuje się definicje danego określenia jeżeli: dane określenie jest wieloznaczne, dane określenie jest nieostre,

a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości, znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe, ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia). Jakie bowiem względy legły u podstaw wprowadzenia definicji legalnej "mieszkańcach Krakowa", że istniała

aż konieczność ustalenia "nowego znaczenia tego określenia" – nie wiadomo.

W mojej ocenie nie można jednak uznać, że było to niezbędne dla celów zaskarżonej uchwały. Podstawowym bowiem środkiem zapewnienia jednoznaczności określeń są definicje słownikowe. Podstawą więc wprowadzenia definicji legalnej

w danym akcie jest to, że ustawodawca, kierując się materią regulowanego aktu, musi odbiec od dotychczasowego znaczenia słownikowego określonego pojęcia. Nawet, gdyby definicja ta stanowiłaby powtórzenie definicji legalnej ustawowej, to także

w orzecznictwie traktuje się taki zabieg legislacyjny za wadliwość. (podobne stanowisko zawarto w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 listopada

2018 r., sygn. akt II SA/Go 757/18; LEX nr 579218, gdzie stwierdzono

m. in., że: "Przepis art. 90f pkt 4 u.s.o. nie daje gminie uprawnienia do zdefiniowania ustawowego pojęcia "zdarzenia losowego".).

Wszelkie spory czy odmienność zapatrywania się na te powyżej poruszane

kwestie, ucina treść § 149 ww. rozporządzenia, który stanowi,

że w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałoby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej.

Nie wolno zatem tego czynić ani wtedy, gdy w ustawie nie zdefiniowano danego określenia ani tym bardziej, gdy definicję tę w ustawie podano.

Upoważnienie ustawowe z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r.

o elektromobilności i paliwach alternatywnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1289)

– upoważniło radę gminy w przypadku, gdy podejmie decyzję o utworzeniu strefy czystego transportu do jej ustanowienia w drodze uchwały.

W ustawie upoważniającej brak, jednakże definicji "mieszkańcach Krakowa",

a także "placówki ochrony zdrowia", "opłaty abonamentowej".

Wobec powyższego zachodzi kolizja norm konstytucyjnych z normami aktu wykonawczego, których usunięcie jest - obowiązkiem sądu administracyjnego

- przy pomocy reguły walidacyjnej – lex superior derogat legi inferiori – mając

na względzie nadrzędność Konstytucji i treść jej art. 8 o możliwości bezpośredniego jej stosowania.

Stosując powyższą regułę walidacyjną – lex superior derogat legi inferiori – Sąd powinien odmówić zastosowania § 2 zaskarżonej uchwały – jako sprzecznego

z normami konstytucyjnymi – art. 87 i art. 94 Konstytucji RP. (zob. D. Dąbek, Prawo sędziowskie w polskim prawie, s. 754, zob. także M. Gutowski. P. Kardas. Wykładnia

i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. Wydawnictwo C.H.Beck, s. 579 - 633). Powoduje to jedynie jednostkową, a więc w tym przypadku w tej sprawie, odmowę stosowania tego przepisu przez Sąd.

W uchwale ponadto można było odwołać się choćby do definicji legalnej miejsca zamieszkania z art. 25 Kodeksu cywilnego.

Wystarczy choć spojrzeć w tym aspekcie na treść uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy nr XCI/2974/2023 z dnia 7 grudnia 2023 r. Nie widzę tam tzw. "słowniczka" zawierającego definicje legalne określających znaczenie pojęć

w tym akcie.

Nie zgadzam się również ze stanowiskiem Sądu, że przedmiotowa uchwała swoimi postanowieniami nie narusza konstytucyjnej zasady równości.

W świetle ustabilizowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego,

z zasady równości, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Dotyczy to nie tylko podmiotów będących osobami fizycznymi, ale także osób prawnych, albowiem art. 32 Konstytucji nie ogranicza kręgu podmiotów,

którym przysługuje prawo do równego traktowania przez władze publiczne,

a więc także przez ustawodawcę, tylko do osób fizycznych (wyrok TK z dnia 24 lutego 1999 r., sygn. SK 4/98, OTK ZU Nr 2/1999, poz. 24, s. 159).

Zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących

jak i faworyzujących.

Oceniając regulację prawną z punktu widzenia zasady równości należy rozważyć, czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa, biorąc pod uwagę treść i cel danej regulacji prawnej.

Otóż w rozpatrywanej sprawie można wskazać taką, a mianowicie że wspólną cechą osób, których dotyczy strefa czystego transportu jest posiadanie samochodu przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały, który nie spełnia norm spalania

w niej ustanowionych.

Trafnie zatem podniósł Wojewoda Małopolski w skardze w kontekście zapisu

§ 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały, wprowadzającej nieograniczone czasowo zwolnienie od zakazu wjazdu do Strefy dla pojazdów niespełniających określonych w uchwale norm, a obejmujących pojazdy będące w posiadaniu wyłącznie mieszkańców Krakowa, o ile posiadanie zaistniało przed dniem wejścia w życie uchwały,

że: "...stanowi naruszenie zasady równego traktowania posiadaczy pojazdów samochodowych, spełniających takie same normy i powodujących taką samą emisję zanieczyszczeń, tylko z tego powodu, że ich właściciele są mieszkańcami Miasta Krakowa". Przecież wspólną cechą grupy osób jest właśnie posiadanie owego pojazdu niespełniającego norm wskazanych w uchwale i powodujących przez to taką samą emisję spalin. W konsekwencji zasadnie wywodzi dalej Wojewoda, że w uchwale zostało wprowadzone zróżnicowanie posiadaczy takich samochodów polegające

na dopuszczeniu do wjazdu i poruszania się w Strefie ich pojazdów, pomimo,

iż nie spełniają określonych w uchwale norm emisji spalin, zatem negatywnie oddziałują na środowisko. Rację ma Wojewoda, że stanowi to w kontekście celów uchwały, jakim jest ochrona środowiska, a podkreśliłbym nie "lub zdrowia ludzi",

lecz przede wszystkim "zdrowia ludzi", naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej. Zastanawiające jest więc stwierdzenie Sądu,

że "...ograniczenia wjazdu do strefy i wprowadzony zakres wyłączeń od tych ograniczeń - był proporcjonalny do zasadniczego celu wprowadzenia strefy czystego transportu - tj. ochrony zdrowia i życia osób zamieszkujących

i przebywających w Krakowie (sic!)."

Aż ciśnie się na usta stwierdzenie, że oto Sąd odwołał się w tym stwierdzeniu do "dobra wspólnego" - zdrowia i życia ludzi - nie zauważając przy tym, iż w ten sposób doprowadza po pierwsze, do sanowania wad procesu legislacyjnego przedmiotowej uchwały. Po drugie, skoro zdaniem Sądu należało uwzględnić

cel uchwały o wprowadzeniu strefy czystego transportu, jako regulacji zapewniających ochronę zdrowia i życia ludzi, tj. osób zamieszkujących i przebywających w Krakowie (sic!), to co doprowadziło Sąd do takiego stwierdzenia,

że "ograniczenia wjazdu do strefy i wprowadzony zakres wyłączeń od tych ograniczeń był proporcjonalny do zasadniczego celu wprowadzenia strefy czystego transportu dla zapewnienia dobra wspólnego – ochrony zdrowia i życia osób zamieszkujących i przebywających w Krakowie - nie wiadomo. Brak w tym zakresie, moim zdaniem, przekonującej wypowiedzi Sądu. Przecież w tym stwierdzeniu, Sąd sam sobie przeczy w podnoszonej w uzasadnieniu wyroku argumentacji. Każdy mieszkaniec, który posiada pojazd przed wejściem w życie uchwały wprowadzającej strefę, który to pojazd nie spełnia norm spalania w niej ustanowionych, samo przez się oznacza, tak samo, jak i nie mieszkający w Krakowie, a posiadający taki sam pojazd o takiej samej normie spalania, że negatywnie oddziałuje na zdrowie i życie ludzi. Gdzie i w czym Sąd upatruje owego "usprawiedliwionego, proporcjonalnego" zakresu wyłączeń od ograniczeń wjazdu

do strefy, nie wiadomo. Nadto, sam jeszcze dodaje "...i przebywających

w Krakowie", a więc i osób, które podobnie jak mieszkańcy Krakowa, mogą i zapewne mają centrum istotnych aktywności życiowych na terenie Miasta Krakowa,

czy to jak podkreśla słusznie Wojewoda, zawodowych, szkolnych, zdrowotnych,

czy kulturalnych. Zasadny jest więc argument, że wprowadzone wyłączenie

nie obejmujące podmiotów znajdujących się w analogicznej sytuacji jest niedopuszczalne. Skoro w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego warunkiem konstytucyjności ograniczenia praw i wolności jest między innymi funkcjonalny związek ograniczenia z realizacją wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji wartości, choćby takich jak ochrona środowiska, czy tak wyeksponowana przez Sąd ochrona zdrowia i życia ludzi, to nie dostrzegam usprawiedliwionych proporcji takich wyłączeń od ograniczeń dla mieszkańców Krakowa w sytuacji, gdy posiadają oni taką sam cechę relewantną, jak i nie-mieszkańcy i posiadający pojazd niespełniający wprowadzanych zaskarżoną uchwałą norm spalania. Rację ma zatem Wojewoda,

że zaskarżona uchwała narusza także konstytucyjną zasadę proporcjonalności.

Takie zapisy uchwały, które w sposób nieproporcjonalny ingerują w istotę praw i wolności w celu ochrony dóbr określonych w art. 31 Konstytucji RP mogą również doprowadzić do podziału osób przemieszczających się po obszarze wyznaczonej strefy tylko według kryterium majątkowego. Trafnie zauważa w tym kontekście Wojewoda, że Strefa została ustanowiona z dniem 1 stycznia 2026 r.,

zaś normy spalin w stosunku do postanowień i ograniczeń w tym zakresie zarazem poprzedniej uchwały zostały zaostrzone, i jak dalej podnosi Wojewoda, na zakup auta spełniającego normy pozostawiono jedynie 6 miesięcy. Zasadnie dotyka

też argumentacja Wojewody, że Rada Miasta Krakowa z jakiś względów dostrzegła jedynie problem z tym związany w stosunku do mieszkańców Krakowa, zaś zupełnie z niewiadomych względów nie dostrzega go wobec tych osób, które posiadają aktywności życiowe na terenie Miasta Krakowa a w nim nie mieszkają, w znaczeniu nie koncentrują w nim swojej aktywności życiowej w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego, lecz są powiązani zawodowo, edukacyjnie, kulturalnie. Nie dość, że takie zapisy są dyskryminujące i różnicujące prawnie podmioty znajdujące się

w podobnej sytuacji prawnej, to kreują nieusprawiedliwione, niepoparte wymogami i kryteriami przywileje dla wybranej grupy obywateli. Takie zapisy uchwały, w mojej ocenie, nie tylko, że nie realizują idei sprawiedliwości społecznej, to także przez to nie urzeczywistniają konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. (por. wyrok TK, sygn. akt K 8/98, czy wyrok TK z dnia 2 czerwca 1999 r., sygn. K. 34/98, OTK ZU Nr 5/1999, poz. 94).

Trzeba powiedzieć jeszcze dalej, że zaostrzenie w tak krótkim czasie

i utrzymywanie niemalże do ostatniego momentu, iż normy spalania zostaną zachowane, jak w poprzedniej uchwale, także kwestionowanej, a co się nie stało, narusza również, moim zdaniem, zasadę zaufania jednostki do państwa

i stanowionego przezeń prawa, wolności poruszania się i przemieszczania się.

Trafnie podnosi również Wojewoda, że zaskarżona uchwała nie zawiera obowiązkowego elementu – a mianowicie - sposobu organizacji ruchu

- który w świetle jasno brzmiących postanowień art. 40 ust. 2 ustawy

o elektromobilności i paliwach alternatywnych powinna określać uchwała rady gminy o ustanowieniu strefy czystego transportu (art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy

o elektromobilności i paliwach alternatywnych).

Otóż zasadne są argumenty strony skarżącej, że organizacja ruchu,

to rozwiązania i techniczne i prawne, definiujące zasady ruchu na drogach, skrzyżowaniach i zjazdach. Trafnie zauważa Wojewoda, że zaskarżona uchwała jest aktem tworzenia prawa, zaś "zatwierdzona organizacja ruchu" – aktem stosowania prawa. Implikuje to różny sposób szczegółowości. Przekonująco podnosi Wojewoda, że zaskarżona uchwała nie eliminuje zatem potrzeby zaistnienia w przestrzeni prawnej "zatwierdzonej organizacji ruchu", ale z drugiej strony, jak trafnie ujął to Wojewoda, "zatwierdzona organizacja ruchu" nie może zastąpić, czy przejąć tego co sama uchwała o ustanowieniu strefy czystego transportu winna w tym zakresie, jako akt normatywny, określać – tj. sposób organizacji ruchu w strefie. Uważam,

że zaskarżona uchwała winna zawierać zatem merytoryczne dyrektywy,

co do tego, jak ruch w strefie powinien być zorganizowany.

Dyrektywy merytoryczne sposobu organizacji ruchu w strefie to zatem takie wyrażenia, które określonym podmiotom – uczestnikom ruchu drogowego,

w określonych okolicznościach nakazują (bądź zakazują) określonego zachowania.

Zapisy w zaskarżonej uchwale w tym zakresie pozostawiają wiele do życzenia. § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały stanowi, że "Organizacja ruchu dla dróg publicznych przewiduje umieszczenie oznakowania D54 oraz D55 według warunków wskazanych w rozporządzeniu z dnia 3 lipca 2003 r., w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach.

Otóż podnieść należy, że zdaje się, iż każdy umieszczany znak drogowy musi spełniać te wymogi. Ust. 2 tego przepisu jest w swej treści naprawdę budujący, gdyż stanowi: "Organizację ruchu dla dróg publicznych położonych poza granicami Strefy, dla których organem zarządzającym jest Prezydent Miasta Krakowa, określa się w taki sposób, aby umożliwić zawrócenie pojazdu bez konieczności wjeżdżania do Strefy." Wobec takiej treści zadać sobie więc należy pytanie, tzn. w jaki sposób zostanie umożliwione zawrócenie pojazdu bez wjazdu do Strefy, czy zostaną przebudowane określone drogi poprzez budowę z nich zjazdów to umożliwiających, czy też skrzyżowań typu rondo przed granicami Strefy, to umożliwiających, bądź wydzieleniu pasów do zawracania

- nie wiadomo.

W tym aspekcie Sąd w swej argumentacji wyroku oddalającego skargę odwołał się do stanowiska sądu kasacyjnego zawartego w wyroku II GSK 1217/24. Podniósł, że merytoryczne dyrektywy odnoszące się do sposobu organizacji ruchu

w strefie, nie mogą być nadmiernie szczegółowe. Zakres zaś i stopnień szczegółowości tych dyrektyw pozostawiono uznaniu prawodawcy lokalnego

Za wystarczające więc wobec tego uznano określenie tych dyrektyw

w minimalnym nawet zakresie, jeżeli prawodawca lokalny uznał, że brak jest potrzeby nadania im bardziej szczegółowego charakteru. Szkopuł jednak w tym, że w ogóle tych dyrektyw, a więc wyrażeń określających określone powinne zachowanie się uczestników ruchu w strefie nie określono, brak ich (podobnie jak był ich brak w poprzedniej uchwale). Gdzie jest ów minimalny zakres ich określenia,

na którym prawodawca lokalny może poprzestać. Trudno nazwać, że w poczet dyrektyw merytorycznych można zaliczyć umieszczenie oznakowania w postaci znaków D54 i D55 oraz rozmieszczenie tablic informacyjnych przy wjeździe do miasta na drogach wojewódzkich i krajowych o utworzeniu strefy. Sąd meriti orzekający

o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie na kwestionowaną obecnie uchwałę jednak stwierdził, w odniesieniu do tak "określonego" w niej "sposobu organizacji ruchu",

cyt.: "...co oznacza, że nie został naruszony art. 40 ust. 2 pkt 2 uchwały.

Z przykrością podnieść jednak należy, że Sąd nie wskazał, co ma przemawiać

o nienaruszeniu wymogu określenia stałej organizacji ruchu. Dyrektywy merytoryczne sposobu organizacji ruchu w strefie powinny choćby określać

np. zakaz zatrzymywania się i postoju na określonych ulicach strefy krócej niż 1 min, czy zakaz zawracania na określonych skrzyżowaniach wskazanych ulic pomimo braku umieszczonego na nich zakazu zawracania dla zagwarantowania płynnego ruchu, zakaz postoju samochodów w strefie poza wyznaczonymi do tego miejscami itp. Takowych w ogóle nie określono. Nie ma więc, wbrew twierdzeniom Sądu, żadnego określenia sposobu organizacji ruchu w przedmiotowej uchwale. Sposób organizacji ruchu nie sprowadza się bynajmniej li tylko do oznakowania.

Racje ma więc Wojewoda podnosząc, że brak jest określenia obligatoryjnego

- sposobu organizacji ruchu w strefie.

Zgadzam się również z zarzutem naruszenia art. 40 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy o elektromobilności i paliwach alternatywnych w zw. z art. 31 ust. 2 Konstytucji.

Argumenty Sądu mające przemawiać za brakiem naruszenia co dopiero wskazanych przepisów w kontekście ustanowienia strefy czystego transportu

w granicach określonych w załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały, są w mojej ocenie, nie do przyjęcia. Pomijając aspekt, czy były wystarczające podstawy, poparte przekonującymi i reprezentatywnymi badaniami przekroczenia dopuszczalnym stężeń poziomów dwutlenku azotu – raport GIOŚ - wskazywał o ich przekroczeniu,

co podkreślić należy szczególnie - jedynie w – "centralnej części aglomeracji krakowskiej" (przekroczenie wystąpiło na stacji pomiarowej na al. Krasińskiego,

przy czym, cyt. za Sądem: "... zasięg przekroczenia był mały - objął ok. 0,2 km²

i 9387 mieszkańców (pismo Departamentu Monitoringu Środowiska GIOŚ nr DMS-KR.050.1.2025 z 9 lipca 2025 r.))", to argumentacja, jak wyraził się Sąd, że nie badał w sposób szczegółowy zakresu ustanowionej zaskarżoną uchwałą strefy czystego transportu, gdyż rada miasta ma swobodę w ustalaniu granic strefy czystego transportu, rzeczywiście jest przekonująca. Sąd zaznaczył przy tym, że badanie aktu wprowadzającego strefę pod kątem celowości i skuteczności jest poza kognicją sądu administracyjnego. Zauważyć jednakowoż należy, że posiadanie swobody określenia granic strefy obwarowane jest jednak prawnymi aspektami,

a nie tylko słuszności i celowości. To, że zostały przekroczone średnioroczne poziomy dopuszczalności dwutlenku azotu "w mieście", a i to jest wątpliwe, czy w całym mieście, nie oznacza przecież obowiązku ustanowienia granic strefy obejmującej

np. Sidzinę tylko dla tego, że rada miasta ma swobodę w określeniu granic strefy. Swoboda nie oznacza nieograniczenia niczym. Moim zdaniem mają to być badania potwierdzające przekroczenia tych wielkości na wszystkich ulicach obejmujących obszar tworzonej strefy – wtedy tylko są one wiarygodne i miarodajne dając dostateczną prawną podstawę do ustalenia granic obszaru strefy w ramach posiadanej

przez radę swobody. Obszar Strefy nie obejmuje tylko al. Krasińskiego, ul. Bujaka,

ul. Bulwarowej, ul. Dietla, oś. Piastów, ul. Telimeny, ul. Wadowickiej i ul. Złoty Róg, gdzie były stacje pomiarowe, a jakie były przekroczenia tych wartości na ulicach obejmujących obszar Strefy, nie wskazano szczegółowo, a co zastanawiające,

jak podnosi Wojewoda w skardze poza punktem pomiarowym, zlokalizowanym na al. Krasińskiego, w pozostałych punktach pomiarowych cyt.:

"np. na ul. Bujaka i ul. Bulwarowej średnioroczne stężenie NO2 w 2024 r. wynosiło odpowiednio 25 µg/m3 i 21 µg/m3. Powyższe oznacza,

że w pozostałych punktach pomiaru stężenie NO2 w Krakowie mieści się

w normach. Norma średnioroczna stężenia NO2 wynosi 40 µg/m3" a zatem?

W ogóle nad tymi aspektami nie pochylił się Sąd, zwłaszcza, że są one niebagatelne.

Zgadzam się więc z zarzutem, że nie przedstawiono miarodajnego uzasadnienia wprowadzenia nie dość, że samej strefy, ale powiedzmy, iż idea jest zasadna, to w ogóle nie uzasadniono obszaru i granic strefy.

Ostatni aspekt związany jest z zapisem § 13 zaskarżonej uchwały stanowiącym, że wchodzi ona w życie po upływie siedmiu dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. W tym zakresie Sąd ujmująco stwierdził, że: "...zaakceptował jako zgodne z prawem skrócenie vacatio legis zaskarżonej uchwały – z uwagi na uniknięcie stanu niepewności prawnej, wywołanej skutkami unieważnienia nieprawomocnym wyrokiem, poprzedniej uchwały

z 2022 r." Jakie to zatem względy i to uzasadnione legły u podstaw skrócenia vacatio legis aktu normatywnego – uchwały rady miasta – nie wskazano. Jaki to ważny interes państwa przeważał nad zasadą demokratycznego państwa prawnego, że nie była i nie mogła być ona przeszkodą do skrócenia tego okresu wejścia w życie przedmiotowego aktu, także nie wiadomo; Sąd ich nie wskazał, podkreślając przy tym w uzasadnieniu wyroku, że aspekty celowości i słuszności są poza jego kognicją jednocześnie się

na nie powołując. W czym zatem przejawiała się owa "niepewność prawna", na którą powołał się Sąd, też nie wiadomo.

Wreszcie aspekt związany uzasadnieniem uchwały. Trafnie podnosi się

w skardze, że tego rodzaju akt normatywny prawa miejscowego wymagał jednak uzasadnienia, także aksjologicznego.

Mając to wszystko na uwadze, wbrew stanowisku Sądu, stwierdzić należało nieważność całej uchwały, jako naruszającej zasady równości, proporcjonalności zaufania jednostki do państwa i stanowionego przezeń prawa, wolności poruszania się i przemieszczania, a przez to demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej. Uchwała nie zawiera obligatoryjnego elementu – sposobu organizacji ruchu, granice strefy wyznaczono w sposób arbitralny, brak uzasadnienia skrócenia vacatio legis pozwalają rzeczywiście stwierdzić, że w sposób istotny narusza ona prawo, co prowadzi do konieczności jej wyeliminowania w całości z obrotu prawnego.

Z przedstawionych powodów zdecydowałem wyrazić odmienny od Sądu pogląd. Skarga powinna zostać uwzględniona w całości.