Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Gminy Z. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania - oddala skargę -

Decyzją z dnia [...] listopada 2014r. (znak: [...]) Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej: "organ odwoławczy", "Minister") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpoznaniu odwołania Gminy Z. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014r. nr [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz Gminy Z. w wysokości [...] zł za przejęcie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gminie Z. w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr ew. [...] o pow. [...] ha, dla inwestycji "Budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku od [...] do km [...]", a także o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna – orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014r. nr [...].

Stan faktyczny sprawy jest następujący.

Nieruchomość oznaczona jako działka nr ew. [...] o pow. [...] ha, położona w gminie Z., decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2013r. oraz decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2014r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod budowę fragmentu drogi ekspresowej nr [...]. W decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013r. zawarto rozstrzygnięcie o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2014r. nr [...] Wojewoda orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł za przejęcie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gminie Z. w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr ew. [...] o pow. [...] ha i o przyznaniu wymienionej kwoty byłemu właścicielowi tj. Gminie Z. W pkt 2. odmówił natomiast Gminie Z. powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5% wartości tej nieruchomości. Także zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna.

Odwołanie od wskazanej decyzji wniosła Gmina Z. zakreślając przedmiot zaskarżenia do pkt 2. wydanej przez Wojewodę decyzji. Wskazano, że decyzja wydana została w następstwie błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, że strona pismem z dnia 30 maja 2014r. złożyła oświadczenie, że sporna nieruchomość nie została wydana inwestorowi. Oświadczenie owo zostało złożone przez osobę nieuprawnioną, a ponadto działającą pod wpływem błędu. Podano dalej, że Gmina w ustawowym terminie złożyła inwestorowi oświadczenie o gotowości przekazania nieruchomości, co miało miejsce w dniu 1 lipca 2014r. Przy odwołaniu złożono dokumenty, których domagano się włączenia do dowodów w sprawie.

Po dokonaniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego, organ odwoławczy wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] listopada 2014r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Przywołał brzmienie m. in. art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.; dalej: "specustawa drogowa"), art. 134 ust. 1-4 oraz art. 154 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 518; dalej: "u.g.n."). Wskazał, iż w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gminie Z. stanowił operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody [...] w dniu 11 marca 2014r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. J. Autor operatu szacunkowego ustalił, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Z., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Z. nr [...] z dnia [...] lutego 2004r. przedmiotowa działka położona jest na obszarze oznaczonym symbolem P1 – zabudowa produkcyjna, magazyny i inna oraz zaplecza z dopuszczeniem urządzeń dystrybucji paliw wyłącznie gazowych. Do celów wyceny biegły przeprowadził szczegółową analizę cen gruntów drogowych i cen gruntów budowalnych z przeznaczeniem usługowym, przemysłowym i produkcyjno-usługowym. Biegły stwierdził, że cel wywłaszczenia nie zwiększa wartości nieruchomości, gdyż ceny nieruchomości drogowych są niższe od cen nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę usługową, przemysłową i produkcyjno-usługową.

Analizując poprawność sporządzenia operatu szacunkowego, mając na uwadze przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), Minister stwierdził, iż operat szacunkowy w przedmiotowej sprawie został sporządzony prawidłowo. Wskazał, iż rzeczoznawca majątkowy określił wartość spornej działki w oparciu o treść § 36 ust. 1-4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r.

W kwestii natomiast powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości to Minister stwierdził, że w sprawie nie zaistniały podstawy do powiększenia przyznanego odszkodowania w warunkach art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Otóż fakt wydania nieruchomości uzasadniający przyznanie powiększonego odszkodowania powinien być na tyle uzewnętrzniony, że dla przeciętnego odbiorcy nie będzie budzić wątpliwości interpretacyjnych. Zdaniem organu jedynym dokumentem potwierdzającym wydanie działki jest protokół zdawczo-odbiorczy, a dalej oświadczenie właściciela skierowane do zarządcy drogi. W niniejszej sprawie Wojewoda pismem z dnia 20 maja 2014r. wezwał zarówno inwestora, jak i Gminę Z. do przedłożenia dowodów potwierdzających wydanie nieruchomości inwestorowi. W odpowiedzi obydwie strony zgodnie potwierdziły, że nieruchomość nie została przekazana inwestorowi. W imieniu Gminy Z. oświadczenie złożył Z. W. z upoważnienia zastępcy burmistrza.

Zdaniem organu Z. W. nie składał oświadczeń woli w imieniu Gminy, lecz jedynie udzielił informacji zgodnej ze stanem faktycznym. W odwołaniu Gmina powołała się na pismo z dnia 1 lipca 2014r. skierowane do inwestora, w którym wyrażała gotowość wydania omawianej działki. Organ uznał jednak, że powyższe pismo zostało złożone z uchybieniem 30 dniowego terminu, o którym mowa w art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej, ze względu na to, że decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013r. został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Z tego względu termin 30 dni na wydanie nieruchomości biegnie od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17 ustawy. Tymczasem w takim terminie Gmina nie podjęła działań, które można by traktować jako wydanie nieruchomości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od powyższej decyzji Ministra wniosła Gmina Z.

Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie odmowy powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zebranie niepełnego materiału dowodowego i dokonanie wybiórczej analizy tego materiału, a w konsekwencji dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i nie powiększenie odszkodowania o 5% wartości nieruchomości. Dalej naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, to jest art. 18 ust. 1e specustawy drogowej poprzez błędną wykładnię, względnie niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, ze Gminie nie przysługuje prawo do powiększenia odszkodowania podczas gdy Gmina złożyła inwestorowi oświadczenie dotyczące wydania nieruchomości.

Skarga wnosi także o dopuszczenie dowodu z dokumentów tj. pisma firmy [...] sp. z o.o. z dnia 10 stycznia 2014r. na okoliczność wydania nieruchomości oraz delegacji Z. W. wraz z notatką - na tę samą okoliczność.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Gmina Z. dwukrotnie złożyła oświadczenie inwestorowi w sprawie wydania działki – z dnia 21 i 23 stycznia 2014r. oraz z dnia 1 lipca 2014r. Wojewoda [...] w dniu [...] stycznia 2014r. wydał obwieszczenie o wydaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej i posiadającej rygor natychmiastowej wykonalności. Dnia 10 stycznia 2014r. doręczono Gminie pismo firmy [...] sp. z o.o., która w imieniu inwestora dokonywała ustalenia stanu nieruchomości i jej opisu. W dniu 22 stycznia 2014r. doszło do ustalenia tego stanu. Wobec powyższego nieruchomość została udostępniona inwestorowi w tym terminie.

W związku z wydaniem decyzji przez Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2014r. i zmiany terminu wydania nieruchomości, Gmina ponownie tj. w dniu 1 lipca 2014r., złożyła w trybie art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy drogowej oświadczenie dotyczące wydania nieruchomości.

Skarga zwraca uwagę na to, że wskutek zmiany przez Ministra Infrastruktury terminu wydania nieruchomości bez uchylenia rygoru natychmiastowej wykonalności, którym opatrzona była decyzja Wojewody [...] – decyzja jest niezgodna z art. 17 ust. 1 i 2, który w wypadku nadania decyzji rygoru nakazuje ustalić jako termin wydania – niezwłocznie.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r, poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w toku dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organ administracji rozpoznając sprawę nie naruszył prawa w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Przy czym stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych ustawowych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie jest zasadna.

Przedmiotem skargi Gminy Z. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014r., utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Ministra Infrastruktury o ustaleniu odszkodowania za przejęcie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gminie Z. w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr ew. [...] o pow. [...] ha, dla inwestycji "Budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku od [...] do km [...]". Przy czym istota sporu sprowadza się do kwestii dopuszczalności powiększenia odszkodowania o kwotę stanowiącą 5% wartości nieruchomości. Skarżący bowiem nie kwestionuje co do zasady wysokości przyznanego odszkodowania, jedynie twierdzi, że winno ono zostać powiększone o dodatkową kwotę będącą wynikiem zastosowania art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17; 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności; albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Powyższy art. 18 ust. 1e został dodany do specustawy drogowej przez art. 1 pkt 7 lit. b ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. (Dz. U. Nr 154, poz. 958) zmieniającej specustawę drogową z dniem 10 września 2008 r.

Treść powyższego przepisu odczytywana w powiązaniu z przepisem art. 16 specustawy drogowej, przewidującym, co do zasady termin wydania nieruchomości nie krótszy niż 120 dni od dnia w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, wskazuje, że podwyższenie odszkodowania o 5% wartości nieruchomości przysługuje za skrócenie terminu wydania nieruchomości co najmniej do dni 30, liczonych od dat zdarzeń objętych poszczególnymi punktami. W świetle przytoczonego przepisu oraz przepisu art. 17, określającego konsekwencje opatrzenia decyzji rygorem natychmiastowej wykonalności, z nadaniem decyzji rygoru, wiąże się obowiązek niezwłocznego wydania nieruchomości przejętej pod realizację inwestycji. Wywiązanie się zaś z powyższego obowiązku uprawnia właściciela nieruchomości (użytkownika wieczystego) do uzyskania podwyższonego o 5% odszkodowania.

Z tego względu nie ma znaczenia, jeśli wskutek odwołania zostanie zmieniona decyzja wojewody zezwalająca na realizację inwestycji drogowej w zakresie terminu wydania nieruchomości, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Istota bowiem podwyższonego odszkodowania i liczenia terminu do wydania nieruchomości koncentruje się na decyzji wydanej przez wojewodę, jeśli zostanie ona zaopatrzona w rygor natychmiastowej wykonalności. Wynika to z normy art. 18 1e pkt 1), który należy wykładać w powiązaniu z art. 17 specustawy. Ostatnio powołany przepis nadaje uprawnienie do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w sytuacji, gdy jest to uzasadnione interesem społecznym lub gospodarczym. W niniejszej sprawie, co pozostaje poza sporem decyzja realizacyjna została zaopatrzona w rygor natychmiastowej wykonalności i termin do wydania nieruchomości należało liczyć wyłącznie w oparciu o normę art. 18 ust. 1e pkt 1). Zatem w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji możliwe było wydanie działki. Nie ma żadnego znaczenia dla biegu tego terminu późniejsze modyfikacje treści rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy terminu wydania nieruchomości. O rozpoczęciu biegu do ubiegania się o podwyższone odszkodowanie decyduje wyłącznie wydanie decyzji przez organ I instancji zaopatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności, a dokładnie data doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji. Stąd oświadczenie datowane na dzień 1 lipca 2014r. stanowiące – zdaniem skarżącego – dowód na zachowanie terminu do wydania nieruchomości nie może skutkować przyjęciem, że termin 30 dni został zachowany.

Jak wynika z art. 11 f ust. 3 specustawy wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Jako zatem zasadniczą dla rozpoczęcia biegu terminu 30 dni należy potraktować datę zawiadomienia o wydaniu decyzji realizacyjnej. Generalnie zawiadomień dokonuje się w formie obwieszczeń, natomiast w przypadku właścicieli oraz użytkowników – poprzez zawiadomienie na piśmie. Sąd zauważa, że organ nie ustalił daty początkowej biegu terminu, ale brak w tym przedmiocie ustaleń faktycznych w konsekwencji nie miał żadnego wpływu na wynik sprawy. Bezspornie bowiem organy miały obowiązek ustalić od jakiej daty biegnie termin 30 dni na wydanie nieruchomości, czego nie wykonały. Niemniej celem regulacji zawartej w art. art. 11 f ust. 3 specustawy jest poinformowanie, zwłaszcza właścicieli i użytkowników o wydaniu decyzji realizacyjnej. Zatem również innymi dowodami możliwe będzie ustalenie w jakiej dacie strona powzięła informację o wydaniu decyzji, co uruchamia jej uprawnienie do zgłoszenia roszczenia o podwyższone odszkodowanie, czemu służy wydanie nieruchomości. Wskutek bowiem wydania otrzymuje ona premię za współpracę z inwestorem. Organy niestety nie dokonały tych ustaleń, niemniej jednak nie było przeszkód, aby przyjąć za takową datę - datę doręczenia do Urzędu Miejskiego w dniu 10 stycznia 2014r. zawiadomienia spółki [...] sp. z o.o. W tej dacie bezspornie Gmina miała wiedzę, że została wydana decyzja realizacyjna, co oznacza, że licząc od tej daty 30 dni - mogła w tym okresie wydać sporną działkę. Gdyby organ ustalił w jakiej dacie skarżąca otrzymała zawiadomienie o wydaniu decyzji realizacyjnej, wówczas nie byłoby potrzeby przyjmować pewnych hipotez na ustalenie początku biegu 30 dni.

Nie miały też decydującego znaczenia dla ustalenia podwyższonego odszkodowania oświadczenia inwestora i strony co do porozumienia w kwestii wydania działki. Organ zwrócił się o tę informację i uzyskane dane wykorzystał do podjęcia rozstrzygnięcia. Nie był jednak związany tymi oświadczeniami, gdyż w sytuacji posiadania innych dowodów na okoliczność wydania nieruchomości miałby obowiązek uwzględnić te dowody, nie zaś oświadczenia stron.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Rację należy przyznać organowi, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające podwyższenie odszkodowania o 5% z tytułu wydania nieruchomości. Z uwagi na fakt, że skarżący nie przedstawili żadnych dowodów potwierdzających okoliczność wydania nieruchomości, twierdząc jedynie w odwołaniu, że oświadczenie złożone przez pracownika Z. W. nie miało wiążącego charakteru, gdyż nie jest to osoba uprawniona do składania tego rodzaju oświadczeń wiedzy i woli. Trafnie organ odwoławczy ocenił działania tej osoby jako nie mające znaczenia dla sprawy. Słusznie natomiast nie znalazł w sprawie żadnych okoliczności wskazujących, że skarżący uzewnętrznił choćby wyraźną wolę wcześniejszego natychmiastowego przekazania działki inwestorowi.

Nowe dowody złożone przy skardze również nie mogą zostać potraktowane jako potwierdzające zachowanie terminu do wydania nieruchomości. Otóż pismo firmy [...] sp. z o.o. stanowi jedynie dowód, że podmiot ten przygotowywał procedurę zmierzającą do ustalenia stanu działek przejętych pod realizację drogi oraz dokonania ich opisu. Nie sposób z niego wywodzić jakiejkolwiek aktywności skarżącego co do woli przekazania inwestorowi nieruchomości. Zaakceptowanie działania tej firmy w związku z realizacją zadania polegającego na opisie działek, co było skutkiem tego pisma, nie jest tożsame z wolą natychmiastowego przekazania działki inwestorowi.

Wydanie nieruchomości, o którym stanowi art. 18 ust. 1e specustawy w ocenie Sądu rozumie się nie tylko przeniesienie posiadania w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego (art. 348 kc.), ale także realne zaoferowanie i zapewnienie inwestorowi możliwości jej odebrania i to niezależnie od tego, czy w sposób faktyczny przyjął on ją do swojej dyspozycji. Istotne jest tutaj dobrowolność działania właściciela oraz wykazanie własnym zachowaniem, że nie jest zainteresowany dalszym posiadaniem gruntu. Skoro zaś skarżąca nie wyraziła swojej woli wydania gruntu poprzez pismo skierowane do inwestora, to nie ma podstaw ubiegania się o 5 % dodatek. Natomiast pismo Gminy Z. z dnia 1 lipca 2014r. oświadczające gotowość wydania działki należało uznać za złożone z uchybieniem terminu.

Stąd też zdaniem Sądu uprawniona była ocena organów, że do wydania nieruchomości (rozumianego jako akceptacja wejścia inwestora na teren nieruchomości w celu realizacji zamierzenia wskazanego w decyzji realizacyjnej), powinno było dojść z dniem przewidzianym w art. 18 ust. 1e pkt 1 powołanej ustawy, co oznacza, że trzydziestodniowy termin do wydania nieruchomości liczony od dnia otrzymania tego zawiadomienia, warunkujący przyznanie bonifikaty, nie został dochowany.

Mając powyższe na uwadze Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie.