Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 26 września 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: asystent sędziego T.M. po rozpoznaniu w dniu 26 września 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 1582/14 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego [...] w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oraz wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1582/14 oddalił skargę [...] Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego [...] w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oraz wykonania określonych robót budowlanych.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Prezydent Miasta J. wydał w dniu [...] sierpnia 1994 r. decyzję zatwierdzającą plan realizacyjny i udzielającą pozwolenia na nadbudowę segmentu budynku mieszkalnego "A" (segment skrajny) na pomieszczenia biurowe na posesji nr [...] przy ul. [...] w J. Pozwolenie to było wydane na rzecz [...] Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego [...] (obecna skarżąca). Decyzja ta została zmieniona decyzją Prezydenta Miasta J. z dnia [...] kwietnia 2002 r. w części dotyczącej zmiany zatwierdzonego projektu budowlanego (kontynuacja nadbudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] w J. na parceli nr [...]) oraz decyzją tego organu z dnia [...] lipca 2009 r. w części dotyczącej zmiany inwestora (pozwolenie na budowę wynikające z decyzji z dnia [...] sierpnia 1994 r. oraz decyzji z dnia [...] kwietnia 2002 r. zostało przeniesione z [...] Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego [...] na J. G. – obecnego uczestnika postępowania).

W dniu 11 marca 2010 r. organ powiatowy przeprowadził oględziny budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową zlokalizowanego na działce nr [...] (przy ul. [...] w J.), w czasie których stwierdzono istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2009 r. polegające na zwiększeniu powierzchni tarasu zlokalizowanego od strony elewacji południowej prowadzonej nadbudowy oraz wykonanie części kubaturowej nad segmentami B, C, D prowadzonej nadbudowy w sytuacji, gdy zatwierdzony projekt budowlany w zakresie nadbudowy tych segmentów przewidywał część nie wydzieloną ścianami, stanowiącą taras widokowy, na którym winna być usytuowana jedynie kładka łącząca segment A i D, natomiast nad segmentem "B" przewidziano w zatwierdzonym projekcie pomostową platformę widokową.

Następnie organ I instancji postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego wstrzymał roboty budowlane polegające na nadbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową zlokalizowanego na działce nr [...], a w dniu [...] maja 2010 r. wydał decyzję nr [...] w której na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nakazał J. G. sporządzić i przedstawić projekt budowlany zamienny nadbudowy oraz wykonać określone roboty budowlane przy nadbudowie celem doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Z uwagi na tę decyzję, która uzyskała przymiot ostateczności, Prezydent Miasta J. decyzją z dnia [...] maja 2011 r. uchylił decyzję własną z [...] sierpnia 1994 r. zmienioną decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. oraz decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. dotyczącą nadbudowy budynku na działce nr [...].

Następnie organ powiatowy decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego nakazał J. G. zaniechać wykonywania dalszych robót budowlanych polegających na nadbudowie przedmiotowego obiektu budowlanego.

W grudniu 2012 r. Prokurator Rejonowy w Jastrzębiu Zdroju zgłosił sprzeciw od decyzji PINB z dnia [...] maja 2010 r. nr [...]. Po wznowieniu postępowania, organ powiatowy wydał w dniu [...] marca 2013 r. decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., którą odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] maja 2010 r. nr [...].

[...]WINB utrzymał w mocy powyższą decyzję, a WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1352/13 uchylił w całości decyzję [...]WINB z dnia [...] maja 2013 r.

W związku z wyrokiem w sprawie II SA/Gl 1352/13 [...]WINB decyzją z dnia [...] maja 2014 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2013 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] lipca 2014 r. wydał decyzję nr [...], która poprzedza zaskarżoną decyzję ostateczną. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w związku z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Tą decyzją uchylono decyzję PINB w J. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] oraz nakazano skarżącej w terminie do dnia 31 maja 2015 r. sporządzić i przedstawić projekt budowlany zamienny nadbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową zlokalizowanego na działce nr [...], uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. W pkt 2 decyzji nakazano skarżącej w celu doprowadzenia wykonania robót do stanu zgodnego z prawem, wykonanie rozbiórki nadbudowy do poziomu tarasu ogrodu nad segmentami B, C, D ww. budynku, zrealizowanej w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego (nie objętej zatwierdzonym projektem budowlanym, będącym załącznikiem do decyzji z dnia [...] kwietnia 2002 r.).

Organ powiatowy przytoczył wyjątki z decyzji organu II instancji z dnia [...] maja 2014 r. zobowiązujące go do rozważenia uchylenia decyzji PINB z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] oraz wydania decyzji określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nakazującej przedłożyć projekt budowlany zamienny oraz rozbiórkę spornej nadbudowy w zakresie, w którym narusza ona miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 2007 r.

Organ podał, że inwestorem nadbudowy była skarżąca do dnia [...] lipca 2009 r., będąc jednocześnie zarządcą nadbudowanego i użytkowanego budynku przy ul. [...] w J., a zatem posiadała prawa i obowiązki inwestora od dnia wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 1994 r. do dnia [...] lipca 2009 r. Uchylona decyzja nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. została wydana w czasie, gdy J. G. był inwestorem. Decyzja o pozwolenie na nadbudowę wraz z późniejszymi decyzjami, w tym decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. o zmianie inwestora, zostały uchylone przez Prezydenta Miasta J. z dnia [...] maja 2011 r. Nie ma więc obecnie podstaw by zobowiązanego do wykonania rozbiórki ustalać na podstawie uchylonych decyzji. Obowiązek rozbiórki oraz przedłożenie projektu budowlanego zamiennego może być nałożony tylko na skarżącą, ponieważ wykonuje ona zarząd nieruchomością wspólną.

Organ wskazał również, że J. G. był i jest faktycznym inwestorem, jednakże jego cywilnoprawne relacje ze skarżącą (właścicielem, zarządcą obiektu budowlanego) wykraczają poza zakres prawa budowlanego.

Wreszcie organ powiatowy podał, że skoro została uchylona decyzja PINB dla miasta J. z dnia [...] marca 2013 r. odmawiająca uchylenia decyzji tego organu z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] oraz została stwierdzona nieważność decyzji PINB z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], a zrealizowana nadbudowa nad segmentami B, C i D jest niezgodna z ustaleniami planu miejscowego, należało wydać decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2014 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane – po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego [...] od decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2014 r. – uchylił w całości decyzję organu I instancji i nakazał obecnej skarżącej sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego (...) obejmującego w szczególności rozwiązania dotyczące naprawy przewodów kominowych (spalinowych i wentylacyjnych) znajdujących się nad segmentem "A" spornego budynku mieszkalnego, stanowiących przedłużenie przewodów kominowych funkcjonujących w pierwotnie istniejącej części obiektu – segmentu A – w terminie do 31 grudnia 2015 r. oraz nałożył na skarżącą obowiązek wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie zrealizowanych robót budowlanych w spornym budynku do stanu zgodnego z prawem poprzez rozbiórkę przedmiotowej nadbudowy do poziomu tarasu ogrodu nad segmentami B, C, D oraz przywrócenie do stanu zgodnego z prawem stropodachu znajdującego się nad segmentami B, C, D, po dokonaniu rozbiórki nadbudowy segmentów B, C, D oraz poprzez wykonanie warstw pokrycia dachowego wraz z odwodnieniem połaci dachu segmentów B, C, D zgodnie z § 126 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 roku, w terminie do 31 grudnia 2015 r. Decyzja ta została uzupełniona postanowieniem [...]WINB z dnia [...] października 2014 r. – wydanym na podstawie art. 111 § 1b k.p.a. W tym postanowieniu uzupełniono decyzję [...]WINB z dnia [...] września 2014 r. o rozstrzygnięcie w zakresie uchylenia decyzji PINB w J. z dnia [...] maja 2010 r., nr [...].

W uzasadnieniu decyzji ostatecznej organ wskazał na wyrok WSA w Gliwicach sygn. II SA/Gl 1352/13 z dnia 14 lutego 2014 r., którym organy nadzoru budowlanego są związane (art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał na nowe okoliczności faktyczne, stanowiące przesłankę wznowienia określone w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. – była to kwestia nieodpowiedniego stanu technicznego przewodów wentylacyjnych i spalinowych oraz związanych z tym zagrożeń dla życia i zdrowia mieszkańców budynków wielorodzinnych. Sąd ten stanął na stanowisku, że wadliwie zaprojektowany system przewodów wentylacyjnych i spalinowych stanowi istotną dla sprawy nową okoliczność faktyczną istniejącą w dniu wydania decyzji z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], nieznaną organowi wydającemu tę decyzję. Nadto Sąd uznał, że w sprawie brak jest możliwości kontynuowania robót budowlanych związanych z nadbudową w związku z obowiązującym planem miejscowym.

Zdaniem organu odwoławczego roboty budowlane w niniejszej sprawie zostały wykonane z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Jednakże decyzja organu I instancji nie nakłada wszystkich obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. Należało bowiem nałożyć także obowiązek przywrócenia do stanu zgodnego z prawem stropodachu znajdującego się nad segmentami B, C, D, a także nakazać wykonanie odwodnienia warstw dachowych segmentów B, C, D, po dokonaniu rozbiórki nadbudowy segmentów B, C, D, zgodnie z § 126 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Niewątpliwie obowiązki określone w art. 51 ust. 1 nakłada się na inwestora, właściciela lub zarządcę nieruchomości (art. 52 Prawa budowlanego). Nałożenie obowiązku na inwestora, nie będącego właścicielem nieruchomości jest dopuszczalne wtedy, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości (tu wskazano wyrok NSA – II OSK 1234/08).

W ocenie organu, w okolicznościach sprawy nałożenie obowiązków na skarżącą będącą zarządcą przedmiotowego budynku mieszkalnego (art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali w zw. z art. 27 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych) oraz jednocześnie jego współwłaścicielem jest tym bardziej zasadne, że wszystkie czynności naprawcze dotyczą wyłącznie tych części budynku, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli wyodrębnionych lokali. Organ odwoławczy stwierdził także, że zarządca przedmiotowego budynku powinien dawać większą gwarancję na szybkie wykonanie nakazu (wyrok WSA w Warszawie – VII SA/WA 366/12).

Organ powołując się na opinię dr inż. Z. P. z listopada 2012 r. stwierdził, że roboty polegające na nadbudowie segmentów B, C, D zostały wykonane w latach 2003-2008, kiedy inwestorem była skarżąca. Dopiero bowiem decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. przeniesiono pozwolenie na budowę na J. G., a w latach 2003-2008 wykonano jedynie prace zabezpieczające i wykończeniowe, które nie miały wpływu na określenie adresata decyzji.

[...]WINB podał, że J. G. w dacie wydawania zaskarżonej decyzji nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością nr [...] na cele budowlane i nie był właścicielem spornego budynku mieszkalnego. Także z umowy nr [...] nie można wywodzić prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż umowa ta wyrażała wyłącznie zgodę na korzystanie przez J. G. z przedmiotowego budynku mieszkalnego w związku z prowadzonymi przez niego jako inwestora legalnymi robotami budowlanymi w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę. Natomiast to pozwolenie na budowę zostało uchylone i nie istnieje w obrocie prawnym, a więc umowa ta nie ma zastosowania w niniejszej sprawie dotyczącej postępowania legalizacyjnego.

Ponadto, organ odwoławczy stwierdził, że rozszerzając zakres obowiązków skierowanych do skarżącej (w stosunku do decyzji I instancji) nie naruszył art. 139 k.p.a., bowiem nienałożenie dodatkowych obowiązków na skarżącą stanowiło rażące naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

Skargę na decyzję ostateczną uzupełnioną postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., wnosząc o jej uchylenie w całości, złożyła [...] Spółdzielnia Budownictwa Mieszkaniowego [...] w W.

Decyzji ostatecznej zarzuciła naruszenie art. 139, 138 § 1 pkt 2, art. 15, 7, 8, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., a także art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 52 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

W sprawie złożył również pisma uczestnik postępowania J. G., który wnosił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że zagadnieniem spornym w sprawie jest, do kogo nakaz przewidziany w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 r. (Dz. U. z 2013 roku, poz. 1409 ze zm.) powinien być skierowany, to jest czy do skarżącej czy też do J. G.

Z akt sprawy wynika, że inwestorem nadbudowy do dnia [...] lipca 2009 r. była skarżąca, będąc jednocześnie zarządcą nadbudowanego i użytkowanego budynku przy ul. [...] w J. (II OPS 2/12, art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach, "zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność Spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego). Oznacza to, że skarżąca posiadała prawa i obowiązki inwestora nadbudowy od decyzji z dnia [...] sierpnia 1994 r. do decyzji z dnia [...] lipca 2009 r.

Decyzja o pozwoleniu na nadbudowę oraz późniejsze decyzje, w tym decyzja z dnia [...] lipca 2009 r. o zmianie inwestora (na J. G.) zostały uchylone decyzją Prezydenta Miasta J. z dnia [...] maja 2011 r. W ocenie Sądu, brak więc podstaw by zobowiązanego do wykonania rozbiórki ustalać na podstawie uchylonych decyzji. Także z pisma skarżącej z dnia 14 lutego 2014 r. nie wynika, by posiadała ona dokumenty dające uprawnienie do władania obiektem przez J. G.

Ze znajdującego się w aktach wypisu z księgi wieczystej [...] wynika, że skarżąca widnieje w księdze wieczystej – dział II własność, użytkownik wieczysty. Natomiast zgodnie z wypisem z rejestru gruntów skarżąca posiada udział 7566/10000 w użytkowaniu wieczystym działki nr [...], a udział w tej samej wielkości ma we współwłasności budynku usytuowanego na działce nr [...] (wypis z rejestru budynków dla nr ewidencyjnego budynku nr [...]).

Nadbudowę należy traktować jako część wspólną nieruchomości, dla której wykonywanie zarządu stanowi obowiązek skarżącej. Oznacza to, że tylko na skarżącą mógł być nałożony obowiązek rozbiórki oraz przedłożenia projektu budowlanego.

Sąd podkreślił, że do niezgodności z przepisami realizowanej nadbudowy doszło w okresie, gdy inwestorem w związku z wydanymi decyzjami była skarżąca (opinia dr inż. Z. P. z 2012 r. – dzienniki budowy). Gdy doszło do nielegalnej nadbudowy (lata 2003-2008) J. G. był wyłącznie wykonawcą ww. robót budowlanych. Po przeniesieniu pozwolenia na budowę (lipiec 2009 r.) na J. G. wykonano jedynie prace zabezpieczające i wykończeniowe, a więc nie miały one wpływu na analizowane postępowanie w zakresie adresata niniejszej decyzji.

Zdaniem Sądu także z umowy nr [...] nie można wywodzić prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem umowa ta wyraża zgodę na korzystanie przez J. G. z przedmiotowego budynku mieszkalnego, w związku z prowadzonymi przez niego jako inwestora legalnymi robotami budowlanymi (w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę).

W ocenie Sądu, w okolicznościach sprawy nałożenie zaskarżoną decyzją obowiązków na skarżącą – pełniącą funkcję zarządu powierzonego zarządcy przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego (art. 18 ust. 1 ustawy z 1994 r. o własności lokali w zw. z art. 27 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych z 2000 r.) i będącą jednocześnie jego współwłaścicielem jest zasadne tym bardziej, że wszystkie nakazane czynności naprawcze dotyczą wyłącznie tych części budynku, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali, czyli stanowią nieruchomość wspólną. Sąd podkreślił, że zarządca przedmiotowego budynku powinien dawać większą gwarancję szybkiego wykonania nakazu (por. WSA w Warszawie VII SA/Wa 366/12), a to jest istotne, gdyż nakazane roboty budowlane mają być wykonane na użytkowanym budynku mieszkalnym, w którym znajduje się około 100 użytkowanych lokali mieszkalnych. Skarżąca jako zarządca posiada niezbędne środki i instrumenty, aby w razie konieczności zapewnić dostęp do części wspólnych budynku i lokali mieszkalnych znajdujących się w tym budynku.

Z przepisu art. 52 Prawa budowlanego wynika, że nakaz powinien być adresowany przede wszystkim do inwestora, ale dotyczy to takiego inwestora, który legitymuje się tytułem prawnym do obiektu. Nie można więc adresować decyzji wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on uprawnień do władania obiektem budowlanym, który pozwoliłby mu na wykonanie nakazu (por. np. WSA w Krakowie II SA/Kr 1468/10, NSA – OSK 338/11) nie dotyczy to jedynie przypadku, gdy inwestor (niebędący właścicielem nieruchomości) wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości (por. II OSK 1234/08). Oznacza to także, że nie można nałożyć obowiązków na J. G. (który był inwestorem faktycznym) ponieważ nie można twierdzić, że J. G. dokonał nadbudowy (o ile w ogóle) bez zgody właściciela budynku. Należy też podkreślić, że skarżąca będąc inwestorem na mocy decyzji o pozwoleniu na budowę, nie mogła praw i obowiązków wypływających z tej decyzji przerzucić na inny podmiot na podstawie umowy cywilnoprawnej. Dopiero po przeniesieniu decyzji (lipiec 2009 r.) J. G. przejął prawa i obowiązki inwestora, ale decyzja o przeniesieniu obowiązków i praw z pozwolenia na budowę na J. G. nie wywołują skutków prawnych z powodu uchylenia pozwolenia na budowę i decyzji zmieniających.

Zdaniem Sądu, w sprawie nie doszło także do naruszenia art. 15, 138 § 1 pkt 2 i 139 k.p.a., bowiem nienałożenie w zaskarżonej decyzji dodatkowych obowiązków na skarżącą stanowiłoby rażące naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, gdyż niewykonanie dodatkowych robót nałożonych na skarżącą zaskarżoną decyzją spowodowałoby, że sporny budynek byłby nadal niezgodny z przepisami prawa budowlanego (§ 142 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.), a nadto nie nałożenie tych obowiązków mogłoby skutkować zalewaniem mieszkań. Oznacza to, że mimo rozszerzenia zakresu obowiązków w zaskarżonej decyzji, nie doszło do naruszenia art. 139 k.p.a. Sąd podkreślił również, że organ odwoławczy zobowiązany jest rozpoznać sprawę w jej całokształcie, a nie ograniczać się do kontroli zaskarżonej decyzji. Nie jest więc związany granicami odwołania i obowiązany jest orzec co do całości rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji (por. np. wyrok WSA w Warszawie – II SA 768/03).

W ocenie Sądu, nie doszło także do naruszenia art. 7, 77, 80, 107 § 3 i 8 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, bowiem skierowanie decyzji do skarżącej wykonującej zarząd powierzony i będącej współwłaścicielem przedmiotowego budynku było zasadne. Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu wznowieniowym, a więc organ był uprawniony do wskazania nowego adresata, bowiem postępowanie wznowieniowe stwarza możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, również w zakresie podmiotu, na który nakłada się obowiązki.

Z powodów wyżej przytoczonych Sąd uznał, że skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] Spółdzielnia Budownictwa Mieszkaniowego [...] w W., zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

(A) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez zaniechanie uchylenia przez Sąd decyzji organu II instancji, pomimo że w sprawie nie podjęto wszelkich czynności niezbędnych w celu ustalenia inwestora - sprawcy nielegalnych robót budowlanych, tj. podmiotu, na który organ powinien był nałożyć obowiązek wykonania czynności określonych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ podjęcie tych czynności doprowadziłoby organ administracji do nałożenia ww. obowiązku na pana J. G.,

(B) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. - poprzez błędne przyjęcie, że decyzja organu I instancji rażąco naruszała prawo, wskutek czego Sąd błędnie uznał, że dopuszczalne było wydanie w postępowaniu odwoławczym decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ przyjęcie prawidłowego poglądu - odmiennego niż przyjęty przez Sąd - pociągałoby za sobą konieczność uchylenia decyzji organu II instancji,

(C) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 15 k.p.a. - poprzez zaniechanie uchylenia decyzji organu II instancji, mimo że na skutek nałożenia na skarżącą dodatkowych obowiązków wykonania określonych robót budowlanych naruszono zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ rozstrzygnięcie co do konieczności nałożenia ww. dodatkowych obowiązków powinno być przedmiotem postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji, co, w braku decyzji kasatoryjnej organu odwoławczego, powodowało konieczność uchylenia decyzji obu organów przez Sąd,

(D) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. - poprzez zaniechanie uchylenia decyzji organów I i II instancji, pomimo że decyzjami tymi naruszono zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa w wyniku nagłej i nieuzasadnionej zmiany adresata obowiązków dokonania czynności nakazowych, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ poszanowanie tej zasady wymagało uchylenia przez WSA obu decyzji;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

(A) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 52 ustawy - Prawo budowlane - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że obowiązki określone w decyzji organu II instancji powinny być nałożone na skarżącą jako na zarządcę wielolokalowego budynku mieszkaniowego i współwłaściciela nieruchomości, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowe zastosowanie tych przepisów powinno doprowadzić Sąd do uchylenia decyzji,

(B) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 11 i art. 52 ustawy - Prawo budowlane - poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i przyjęcie, że umowa z dnia 8 lipca 2009 r. zawarta pomiędzy skarżącą a p. J. G. nie obejmuje prawa p. J. G. do dysponowania częścią budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w J., umożliwiającego wykonanie obowiązków z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowe zastosowanie tych przepisów powinno doprowadzić Sąd do uchylenia decyzji.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania J. G., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, do kogo winien być adresowany nakaz określony w zaskarżonej decyzji, wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, czy do skarżącej kasacyjnie Spółdzielni, czy do uczestnika postępowania J. G.

Stosownie do art. 52 Prawa budowlanego, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. W orzecznictwie podkreśla się, że w pierwszej kolejności nakaz wynikający z decyzji powinien być skierowany do inwestora, natomiast pozostałe podmioty wymienione w tym przepisie powinny być adresatami nakazu dopiero wtedy, gdy skierowanie nakazu do inwestora z przyczyn faktycznych nie gwarantowałoby jego wykonania. Za jednolite uznać należy stanowisko, zgodnie z którym nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 ustawy Prawo budowlane podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (por. wyroki NSA: z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 158/07, z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 247/10, z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 338/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazuje się także, że nałożenie obowiązku na inwestora, nie będącego właścicielem nieruchomości jest dopuszczalne wtedy, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości (wyrok NSA z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1234/08).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy należało uznać, że prawidłowo i zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego w zaskarżonej decyzji, jako adresata nakazu przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wskazano skarżącą kasacyjnie Spółdzielnię. Skarżąca jest zarządcą budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] i jednocześnie jego współwłaścicielem. Nakazane czynności naprawcze dotyczą zaś tych części budynku, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali, czyli stanowią nieruchomość wspólną, a zatem zarządca budynku daje niewątpliwie gwarancję szybkiego wykonania nakazu. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, a za nim Sąd I instancji, nakazane roboty budowlane mają być wykonane na użytkowanym budynku mieszkalnym, zatem skarżąca jako zarządca posiada niezbędne środki i instrumenty, aby w razie konieczności zapewnić dostęp do części wspólnych budynku i lokali mieszkalnych znajdujących się w tym budynku.

J. G. nie ma zaś uprawnienia do władania obiektem w zakresie umożliwiającym wykonanie czynności nakazanych w zaskarżonej decyzji. Z § 2 umowy nr [...] z dnia 8 lipca 2009 r. wynika, że w celu prowadzenia inwestycji Spółdzielnia przekazuje J. G. do wykorzystania na cele budowlane część powierzchni dachu budynku przy ul. [...], która została zaznaczona na rysunku stanowiącym załącznik do umowy. Z powyższego wynika, że J. G. tylko w pewnym zakresie dysponuje nieruchomością na cele budowlane, nie można zatem uznać, że ma on faktyczną możliwość wykonania decyzji, zwłaszcza biorąc pod uwagę zakres robót koniecznych do przeprowadzenia.

Należy ponadto zauważyć, że skarżąca kasacyjnie była inwestorem spornej nadbudowy od dnia wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 1994 r. do dnia [...] lipca 2009 r., kiedy przeniesiono pozwolenie na budowę na J. G. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, obszernie wymienionego przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, w szczególności opinii dr inż. Z. P. z listopada 2012 r. i dzienników budowy, wynika zaś, że roboty polegające na nadbudowie segmentów B, C, D były prowadzone w okresie, kiedy inwestorem była skarżąca. Nie można zatem uznać, że skarżąca nie posiadała wiedzy odnośnie wykonywania spornych robót stanowiących odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Nie można się jednak zgodzić z poglądem Sądu I instancji, że skoro decyzja o pozwoleniu na nadbudowę oraz późniejsze decyzje, w tym decyzja z dnia [...] lipca 2009 r. o zmianie inwestora zostały uchylone decyzją Prezydenta Miasta J. z dnia [...] maja 2011 r., to brak jest podstaw, by zobowiązanego do wykonania rozbiórki ustalać na podstawie uchylonych decyzji. Należy zauważyć, że wydając decyzję z dnia [...] maja 2011 r. organ działał na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę. Decyzja z dnia [...] maja 2011 r. została wydana w konsekwencji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego decyzji z dnia [...] maja 2010 r., zgodnie zatem z powołanym przepisem art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego organ był obowiązany do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyeliminowanie decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego w żadnej mierze nie oznacza, że podmiot, który do tej pory był inwestorem taki status utracił. Wyeliminowanie wskazanych decyzji z obrotu prawnego nie może zatem stanowić argumentu przeciwko uznaniu danego podmiotu za inwestora. Uchybienie to jednak, w świetle poprzedzających niniejszy wywód rozważań wskazujących na prawidłowość skierowania decyzji do skarżącej kasacyjnie Spółdzielni, nie miało wpływu na wynik sprawy.

Niezasadny jest zarzut skarżącej kasacyjnie, że zaskarżoną decyzją naruszono zakaz reformationis in peius. Zgodnie z art. 139 k.p.a., organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W okolicznościach niniejszej sprawy, nienałożenie dodatkowych obowiązków na skarżącą stanowiło rażące naruszenie interesu społecznego, bowiem niewykonanie dodatkowych robót stwarzałoby ryzyko zalewania lokali mieszkalnych, a brak sprawnych przewodów kominowych stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia mieszkańców.

Nie sposób jest również uznać, że organ odwoławczy naruszył wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ustanowionej w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Działanie organu odwoławczego nie ma charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Organ miał obowiązek uwzględnić zawarte w wyroku z dnia 14 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1352/13 wytyczne dotyczące wadliwego zaprojektowania systemu przewodów wentylacyjnych i spalinowych. Okoliczność, że organ I instancji nie zajął w tym zakresie stanowiska w wydanym rozstrzygnięciu, jak i w kwestii pozostałych nałożonych przez organ II instancji obowiązków nie może stanowić podstawy do uznania, że naruszona została zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.