III OSK 2282/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-09-16	
Data wpływu	2022-09-15	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Hanna Knysiak - Sudyka
Jerzy Stelmasiak
Piotr Korzeniowski /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6139 Inne o symbolu podstawowym 613	
Hasła tematyczne	Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia	
Sygn. powiązane	IV SA/Wa 1471/21	
Skarżony organ	Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art.184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 nr 0 poz 247; art. 66 ust. 1 pkt 2 i 2a, art. 66 ust.1 pkt 8, art. 81 ust.1, art. 66 ust.1 pkt 5, art. 80 ust.1 pkt 1, art. 77 ust.1 pkt 2, art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b) tiret 2.; Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 16 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji J. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1471/21 w sprawie ze skarg Stowarzyszenia P. z siedzibą w B. oraz T. sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 4 czerwca 2021 r. nr DOOŚ-WDŚZIL.420.8.2020.mk.49 w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 1 kwietnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt IV SA/Wa 1471/21 po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 1 kwietnia 2022 r. sprawy ze skarg Stowarzyszenia P. w B. oraz T. sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 4 czerwca 2021 r. nr DOOŚ-WDŚZIL.420.8.2020.mk.49 w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, oddalił skargi.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją z 4 czerwca 2021 r. znak: DOOŚ-WDŚZIL.420.8.2020.mk.49 Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania T. sp. z o.o., Gminy Miasta T., R.G., A.F., [...] Koła Łowieckiego [...] w B., D. sp. z o.o., Zakładu Gospodarki Komunalnej w S., Nadleśnictwa S. od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy (dalej: RDOŚ) z 24 lutego 2020 r. nr 7/2020 o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku [...]", sprostowanej postanowieniem RDOŚ z 26 marca 2020 r., znak: WOO.4200.1.2016.ADS.49, prostującym z urzędu oczywistą omyłkę pisarską, zmienił ww. decyzję RDOŚ z 24 lutego 2020 r.

Sąd I instancji oddalając skargi Stowarzyszenia P. w B. oraz T. sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję GDOŚ z 4 czerwca 2021 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia w uzasadnieniu wyroku wskazał, że nie zaistniały warunki do odmowy zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. W rozpatrywanej sprawie przekazane w odpowiedzi na wezwanie dodatkowe informacje i wyjaśnienia posłużyły do przeprowadzenia szczegółowej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz pozwoliły na doprecyzowanie niektórych warunków realizacji przedsięwzięcia zawartych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. GDOŚ zasadnie uznał, że raport ooś spełnia ustawowe wymogi i może stanowić podstawę orzekania w sprawie dotyczącej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Według Sądu I instancji, w tej sprawie na etapie postępowania administracyjnego prawidłowo przyjęto, że materiał dowodowy obejmujący raport wraz z załącznikami i uzupełnieniami jest zupełny zarówno pod względem formalnym jak i merytorycznym. Sąd I instancji podzielił ocenę dokonaną przez GDOŚ, który nie zaaprobował zarzutu dotyczącego braku rzetelności raportu, ze względu na krótki okres czasu w jakim został przygotowany, który ma wskazywać na nieuwzględnienie całego cyklu przyrodniczego.

Mając na uwadze fakt, że przedmiotowy raport jest oparty na powołanej w nim wiedzy specjalistycznej, jest kompletny i spójny, Sąd I instancji nie miał podstaw do podważania ustaleń raportu bez konfrontacji z taką wiedzą przedstawioną w innym opracowaniu.

W skardze kasacyjnej Fundacja J. z siedzibą w S. (dalej: skarżąca kasacyjnie), reprezentowana przez r.pr., zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię § 4 ust. 1 pkt 16 rozporządzenia nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku (dalej: "dyrektor RZGW") z [...] w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wód podziemnych "[...]" w T. i gminie ., województwo [...] (dalej jako: "rozporządzenie") w zw. z art. 3 pkt 7a, ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej jako: "p.b.") w zw. z art. 4 pkt 17 i 18 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 470 ze zm., dalej: u.o.d.p."), a w konsekwencji uznanie, że budowa drogi ekspresowej [...] jest dopuszczalna w myśl rozporządzenia, podczas gdy - jako "dobudowa" drogi zmieniająca jej charakterystyczne parametry w zakresie wymagającym zmiany granic pasa drogowego - powinna być traktowana jak budowa nowej drogi, na skutek czego przedsięwzięcie będące przedmiotem postępowania jest objęte zakazem i jako takie nie może być zrealizowane;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a, naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia istotnych wątpliwości w stanie faktycznym pomimo przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu pt. "Ekspertyza hydro-geologiczna użytku ekologicznego [...]" autorstwa prof. dra hab. inż. M.K. i prof. dra hab. A.S. (dalej jako: "Ekspertyza hydro-geologiczna");

2) art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 p.p.s.a poprzez brak wyjaśnienia istotnych wątpliwości w stanie faktycznym na skutek niedopuszczenia dowodu z dokumentu pt. "Opinia ornitologiczna dla terenu inwestycji: Budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku [...]’’, autorstwa mgr M.W. (dalej jako: "Opinia ornitologiczna");

III. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a, naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z:

1) art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 247 ze zm., dalej: "o.o.ś.") w zw. z art. 77 ust. 1 pkt 2 o.o.ś. w zw. z art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b) tiret 2 o.o.ś. w zw. z art. 7 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako: "k.p.a.") w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - przez uznanie, że brak uczestnictwa organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej jako organu opiniującego w postępowaniu przed organem I instancji nie stanowił uchybienia mającego wpływ na wynik sprawy, powodującego konieczność uchylenia decyzji, podczas gdy konieczne było uchylenie decyzji organów obu instancji w związku z oczywistym i poważnym naruszeniem procedury przez organ I instancji, tj. brakiem wystąpienia o opinię do Państwowej Inspekcji Sanitarnej;

2) art. 136 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. - przez uznanie, że organ II instancji nie naruszył zasady dwuinstancyjności, mimo przeprowadzenia wadliwego uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, wykraczającego poza ustawowo dopuszczalne ramy (w tym wystąpienia o opinię do Wojskowej Inspekcji Sanitarnej), a także dopuszczenia daleko idących zmian w decyzji organu I instancji (m.in. w stosunku do parametrów przejść dla zwierząt), podczas gdy konieczne było przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości przez organ I instancji, ponieważ w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające organu II instancji było niewystarczające, a ponadto postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia;

3) art. 81 ust. 1 o.o.ś. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 5 o.o.ś. - poprzez wadliwe uznanie, że brak jest podstaw do podważania ustaleń raportu, podczas gdy zawierał on niewystarczającą liczbę, niewłaściwie opisanych i ocenionych wariantów, a także wadliwe uznanie za prawidłowe wyboru przez organ II instancji wariantu, którego zasadność wyboru nie wynika z oceny odziaływania na środowisko, ani też nie jest on najkorzystniejszy dla środowiska;

4) art. 66 ust. 1 pkt 2 i 2a, o.o.ś. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 8 o.o.ś. - przez wadliwe wskazanie, że występujące w obszarze źródliska, zlokalizowane w okolicach miejscowości W. oraz R. znajdują się poza obszarem oddziaływania realizacji przedsięwzięcia i zaakceptowanie niewłaściwej inwentaryzacji siedlisk wodno-błotnych, w tym łęgu olszowo-jesionowego i źródlisk w okolicy S., w tym także użytku ekologicznego o kodzie [...], czego konsekwencją był brak właściwej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na wskazane elementy środowiska i formy ochrony przyrody, obejmujące oddziaływania bezpośrednie i pośrednie, podczas gdy prawidłowa ocena wskazanego zagadnienia powinna doprowadzić do uchylenia decyzji organów obu instancji.

Zarzucając powyższe, wniesiono o:

1) na podstawie art. 188 p.p.s.a., - uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i w jej wyniku uchylenie w całości decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 4 czerwca 2021 r. oraz decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nr 7/2020 z 24 lutego 2020 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku [...]", sprostowanej postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy z dnia 26 marca 2020 r. (znak: WOO.4200.1.2016.ADS.49), prostującym z urzędu oczywistą omyłkę pisarską;

2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a w razie oddalenia skargi odstąpienie od zasądzenia od skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania;

3) na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. - złożono oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy.

W piśmie procesowym z 19 sierpnia 2022 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w związku z doręczeniem skargi kasacyjnej wniósł o: odrzucenie skargi kasacyjnej, a w przypadku nie uwzględnienia powyższego wniósł o oddalenie tej skargi kasacyjnej w całości.

W piśmie procesowym z 8 września 2022 r. Fundacja ustosunkowała się do pisma Inwestora z dnia 19 sierpnia 2022 r.

W piśmie procesowym z 19 lutego 2024 r. Dyrekcja Generalna Lasów Państwowych przedstawił swoje stanowisko w przedmiotowej sprawie.

W piśmie z 8 sierpnia 2025 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podtrzymał wcześniejszą argumentację i przedstawił dodatkowe wyjaśnienia dotyczące obecnego stanu realizacji przedsięwzięcia. Inwestor powołując się na art. 106 § 3 p.p.s.a. załączył do pisma dokumentację fotograficzną oraz wyciąg z decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej.

W piśmie z 9 września 2025 r. skarżąca kasacyjnie przedstawiła swoje stanowisko względem argumentacji inwestora przedstawionej w piśmie z 8 sierpnia 2025 r. załączając m.in. zdjęcia obrazujące teren przed rozpoczęciem wycinki oraz po jej przeprowadzeniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego, chyba, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt II. 1),2) petitum skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Odnosząc się do tych zarzutów oraz ich uzasadnienia wskazać należy, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w sprawie, lecz kontroluje prawidłowość ich przeprowadzenia przez organ administracji, zaś celem uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym jest mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Ponadto przepis artykułu 106 § 3 p.p.s.a. nie służy zwalczaniu ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. postanowił dopuścić dowód z ekspertyzy hydro-geotechnicznej użytku ekologicznego "[...]", w której wynikach stwierdzono, że pod względem środowiskowym, edukacyjnym oraz ochrony mieszkańców najkorzystniejszy jest wariant EKO, a najbardziej wrażliwym terenem lokalizacji pasa drogowego [...] jest teren źródlisk o najwyższych walorach środowiskowych. Opinia ta nie odnosi się do całości zagadnień związanych z ochroną środowiska na obszarze całej inwestycji. Nadto pochodzi z 25 stycznia 2022 r. i nie została przedstawiona w toku postępowania administracyjnego.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 105 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, "Strony mogą w toku posiedzenia, a jeżeli nie były obecne, na najbliższym posiedzeniu, zwrócić uwagę sądu na uchybienia przepisom postępowania, wnosząc o wpisanie zastrzeżenia do protokołu. Stronie, która zastrzeżenia nie zgłosiła, nie przysługuje prawo powoływania się na takie uchybienia w dalszym toku postępowania, chyba że chodzi o przepisy postępowania, których naruszenie sąd powinien wziąć pod rozwagę z urzędu, albo gdy strona uprawdopodobni, iż nie zgłosiła zastrzeżeń bez swojej winy". Przepis ten wskazuje na konieczność wykazywania aktywności przez strony postępowania w celu eliminowania uchybień przepisom postępowania oraz na konsekwencje prawne braku takiej aktywności. W ramach tego zarzutu skarżąca kasacyjnie podnosi, że do naruszenia art. 105 p.p.s.a. doszło przez brak wyjaśnienia istotnych wątpliwości w stanie faktycznym na skutek niedopuszczenia dowodu z dokumentu pt. "Opinia ornitologiczna dla terenu inwestycji: Budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku [...]’’, autorstwa mgr M.W. (dalej jako: "Opinia ornitologiczna").

Odnosząc się do tego zarzutu przypomnieć należy, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że opinia ornitologiczna jest fragmentaryczna, biorąc pod uwagę perspektywę całości inwestycji na odcinku Węzeł [...], na którą powołuje się Fundacja w piśmie z 28 marca 2022 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przedstawiono argumentacji dotyczącej zarzutu naruszenia art. 105 p.p.s.a. odnoszącej się do treści tego przepisu. Autorka skargi kasacyjnej zarzucając naruszenie art. 105 p.p.s.a. nie podniosła, że zwróciła uwagę sądu na uchybienia przepisom postępowania, wnosząc o wpisanie zastrzeżenia do protokołu. Takiego zarzutu nie ma w petitum skargi kasacyjnej ani w jej uzasadnieniu.

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt III.1) petitum skargi kasacyjnej. Przypomnieć należy, że skarżąca kasacyjnie w pkt III.1) petitum skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z: 1) art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 247 ze zm., dalej: u.u.i.ś.) w zw. z art. 77 ust. 1 pkt 2 u.u.i.ś. w zw. z art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b) tiret 2 u.u.i.ś. w zw. z art. 7 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - przez uznanie, że brak uczestnictwa organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej jako organu opiniującego w postępowaniu przed organem I instancji nie stanowił uchybienia mającego wpływ na wynik sprawy, powodującego konieczność uchylenia decyzji, podczas gdy konieczne było uchylenie decyzji organów obu instancji w związku z oczywistym i poważnym naruszeniem procedury przez organ I instancji, tj. brakiem wystąpienia o opinię do Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Odnosząc się do zarzutu przedstawionego w pkt III.1) petitum skargi kasacyjnej oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że w dniu 27 lutego 2017 r., pismem znak: NNZ.9022.1.69.2017, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy, opinią z 23 lutego 2017 r., znak: NNZ.9022.1.69.2017 (k. 8 t.1. akt administracyjnych I instancji), ustalił zakres raportu zgodny z art. 66 u.u.i.ś., ze szczególnym uwzględnieniem: 1. Opisu planowanego przedsięwzięcia, w oparciu o wiedzę naukową o wykorzystaniu zasobów naturalnych, w tym gleby, wody i powierzchni ziemi, ryzyko powstania poważnych awarii lub katastrof budowlanych, w tym ryzyko związane ze zmianą klimatu. 2. Opisu elementów przyrodniczych środowiska, objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, w tym na wody gruntowe oraz na życie i zdrowie ludzi. 3. Sporządzenia opisu proponowanych wariantów, w tym wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego i racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, w tym wody gruntowe ujmowane do zaopatrywania w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi wraz z uzasadnieniem. 4. Zestawienia przewidywanych działań mających na celu zapobieganie, ograniczenie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko, w tym warunki życia i zdrowie ludzi. 5. Wskazanie napotkanych trudności wynikających z niedostatków techniki lub luk we współczesnej wiedzy, ze szczególnym uwzględnieniem zdrowia ludzi. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po weryfikacji przedłożonej dokumentacji, w dniu 12 lutego 2019 r., postanowieniem znak: WOO.4200.1.2016.ADS.11 (k. 28 t.1. akt administracyjnych I instancji), podjął zawieszone postępowanie, a także pismami znaki kolejno: WOO.4200.1.2016.ADS.12 (k. 30 t.1. akt administracyjnych I instancji) i WOO.4200.1.2016.ADS.13 (k. 31 t.1. akt administracyjnych I instancji), zwrócił się do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy oraz Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Gdańsku, z prośbą o zaopiniowanie raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz określenie uwarunkowań realizacji zamierzenia, stosownie do art. 77 ust. 1 pkt 2 i 77 ust. 1 pkt 4 u.u.i.ś. W dniu 11 marca 2019 r., do organu I instancji wpłynęło pismo Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z 7 marca 2019 r., znak: NNZ.9022.1.72.2019 (k. 42 t.1. akt administracyjnych I instancji), wzywające do uzupełnienia raportu o analizę zagrożeń przebiegu projektowanej trasy dla istniejących ujęć wody, z propozycją zmiany jej przebiegu i środków eliminujących lub minimalizujących zagrożenia dla jakości ujmowanej wody. Organ wskazał dodatkowo, że przy analizie tej należy brać pod uwagę również natężenie ruchu, szczególnie samochodów ciężkich przewożących różnego rodzaju ładunki, w tym niebezpieczne. Po weryfikacji dokumentacji oraz zagadnień podniesionych przez ww. organy, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uznał, że przedstawiony opis przedsięwzięcia, zawarty w raporcie o oddziaływaniu na środowisko, nie jest wystarczający do ustalenia środowiskowych uwarunkowań, dlatego pismem z 10 kwietnia 2019 r., znak: WOO.4200.1.2016.ADS.21 (k. 49 t.1. akt administracyjnych I instancji), wezwał pełnomocnika inwestora do przekazania wyjaśnień informacji zawartych w raporcie, w zakresie kwalifikacji zamierzenia, gospodarki odpadami, ochrony klimatu akustycznego i powietrza, oddziaływania na wody powierzchniowe i podziemne, a także ochrony przyrody. Ponadto, organ prowadzący postępowanie wezwał pełnomocnika inwestora do uzupełnienia zagadnień wynikających z pisma Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z 7 marca 2019 r., znak: NNZ.9022.7.72.2019 (wpływ: 11 marca 2019 r., k. 42 t.1. akt administracyjnych I instancji), a także Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 25 marca 2019 r., znak: GD.RZŚ.435.200.2019.MBC.1 (wpływ 2 kwietnia 2019 r., k. 44 t.1. akt administracyjnych I instancji), przekazując równocześnie kopie pism tych organów. W toku postępowania administracyjnego Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy, w piśmie z 7 sierpnia 2019 r., znak: NNZ.9022.1.72.2019 (k. 82 t.3. akt administracyjnych I instancji) zaopiniował pozytywnie realizację inwestycji pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, zgłaszając następujące warunki: 1. Zaprojektować i wykonać piezometry kontrolne wody na terenach stref ochronnych ujęć wody do spożycia. Ich lokalizacja winna znajdować się możliwie jak najbliżej projektowanej trasy na kierunku spływu wody gruntowej do ujęcia. Filtr piezometru winien ujmować zwierciadło wody z uwzględnieniem okresowego wahania jego poziomu. 2. Zaprojektować nowe ujęcia wody w miejsce likwidowanych i możliwie jak najdalej od projektowanej drogi. 3. Na terenach stref ochronnych ujęć wody wykonać: a. uszczelnienie rowów odwadniających, b. uszczelnienie zbiorników wody, c. uszczelnienie powierzchni terenu pomiędzy jezdnią i rowem, które powinno obejmować również powierzchnię pomiędzy jezdniami. 4. Na całym obszarze stref ochronnych zastosować bariery energochłonne wzdłuż wszystkich krawędzi każdej jezdni. 5. Wody deszczowe i roztopowe kierowane do zbiorników winny być wstępnie oczyszczone i dalej odprowadzane poza strefy ochronne ujęć wody, a najkorzystniej do kanalizacji deszczowej. 6. Na terenach stref ochronnych ujęć wody nie lokalizować zbiorników retencyjnych. 7. Zalecane jest ograniczenie prędkości pojazdów ciężarowych na odcinkach drogi przebiegającej przez strefy ochronne ujęć wody. 8. Odpowiednio oznakować trasę znakami drogowymi informującymi o ujęciu wody. 9. Na terenach stref ochronnych ujęć wody nie lokalizować: a. miejsc obsługi podróżnych, b. baz sprzętowych i socjalnych, c. obwodów utrzymania drogi, d. miejsc składowania materiałów do budowy drogi, mogących stanowić zagrożenie dla gruntu i wody gruntowej, e. przejść dla zwierząt, f. składowisk odpadów powstających przy pracach budowlanych. 10. W sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej prace budowlane prowadzić w porze dziennej (tj. w godzinach 6.00 - 22.00). 11. Ścieki z baz technicznych, socjalnych, obwodów utrzymania drogi winny być odprowadzane do kanalizacji gminnej lub szczelnych zbiorników okresowo opróżnianych. 12. Miejsca składowania paliw i innych materiałów płynnych niebezpiecznych dla środowiska winny być uszczelnione i odpowiednio odwodnione. 13. Wszystkie zakazy i obostrzenia związane z budową drogi winny obowiązywać również na terenach przewidzianych pod powiększenie stref ochronnych ujęć wody. 14. Piezometry kontrolne i pierwsze badania wody winny być wykonane przed rozpoczęciem prac budowlanych w celu ustalenia pierwotnej jej jakości. 15. Zastosować ekrany akustyczne w miejscach wskazanych w raporcie oraz przewidzieć rezerwę terenu pod te ekrany, które byłyby wykonane po przeprowadzeniu analizy porealizacyjnej. 16. System odwodnienia drogi winien uwzględniać zabezpieczenie środowiska w przypadku wystąpienia skażeń nadzwyczajnych, w przypadku awarii lub katastrofy w ruchu drogowym. Dotyczy to szczególnie ujęć wody. 17. Wykonać analizę porealizacyjną po roku od eksploatacji drogi i wprowadzić zalecenia w niej zawarte.

Powyższe informacje zaprzeczają tezie autorki skargi kasacyjnej dotyczącej braku uczestnictwa organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej jako organu opiniującego w postępowaniu przed organem I instancji.

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt III.2) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 136 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. - przez uznanie, że organ II instancji nie naruszył zasady dwuinstancyjności, mimo przeprowadzenia wadliwego uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, wykraczającego poza ustawowo dopuszczalne ramy (w tym wystąpienia o opinię do Wojskowej Inspekcji Sanitarnej), a także dopuszczenia daleko idących zmian w decyzji organu I instancji (m.in. w stosunku do parametrów przejść dla zwierząt), podczas gdy konieczne było przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości przez organ I instancji, ponieważ w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające organu II instancji było niewystarczające, a ponadto postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia, w okolicznościach tej sprawy, zgodzić należy się z Sądem I instancji, że nie jest uprawnione takie interpretowanie zasady dwuinstancyjności w ten sposób, że każdy dowód w sprawie musi być przeprowadzony i oceniony zarówno przez organ I, jak i II instancji.

Ma rację Sąd I instancji, że korespondencja z wnioskującym o ustalenie środowiskowych uwarunkowań oraz uzupełnienia raportu nie wykraczają poza zakres postępowania odwoławczego, wręcz przeciwnie realizują obowiązki organu, przede wszystkim zasadę dwuinstancyjności. Odnosząc się do zarzutu braku uzyskania opinii odpowiedniego organu Wojskowej Inspekcji Sanitarnej, wskazać należy, że organ II instancji w piśmie z 4 marca 2021 r. (k.166 t.2. akt administracyjnych II instancji) wystąpił o przedmiotową opinię do Wojskowej Inspekcji Sanitarnej na etapie procedury odwoławczej. Wojskowa Inspekcja Sanitarna w piśmie z 9 marca 2021 r. (k.168 t.2. akt administracyjnych II instancji) zaopiniowała pozytywnie warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że brak uczestnictwa Wojskowej Inspekcji Sanitarnej jako organu opiniującego w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy przedsięwzięcie będzie realizowane na terenie jednostek organizacyjnych podległych MON stanowiło uchybienie. Jednak słusznie GDOŚ zauważył, że skoro organ został włączony na etapie postępowania odwoławczego i zaopiniował pozytywnie warunki realizacji przedsięwzięcia, dlatego to uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy. Skoro bowiem właściwy organ zaakceptował ustalenie warunków, to rodzi to domniemanie, że w tej części przedstawione rozwiązania są właściwe, a brak tej opinii nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro jest ona zbieżna z zaskarżonym rozstrzygnięciem. Nadto strony miały możliwość podważenia treści opinii w toku postępowania przed organem drugiej instancji. Należy zaznaczyć, że do etapu skargi opinia nie została skutecznie zakwestionowana.

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt: III.3),4) petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc się do tych zarzutów oraz ich uzasadnienia wskazać należy, że obejmują one przepisy prawa materialnego. Zarzuty te zostały sformułowane na podstawie "art. 174 pkt 2 p.p.s.a, naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1, lit. c) p.p.s.a.". Odnosząc się do tych zarzutów oraz ich uzasadnienia wskazać należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że zarzuty dotyczące obu form naruszenia prawa materialnego powinny być formułowane w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Podnoszenie takich zarzutów w oparciu o podstawy wymienione w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie jest skuteczne w przypadkach, gdy strona chce zakwestionować wadliwe, jej zdaniem, ustalenia stanu faktycznego. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Może być ona skuteczna tylko w ramach drugiej podstawy kasacyjnej zawartej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (zob. np. wyrok NSA z 8 sierpnia 2024 r., sygn. akt III FSK 229/24, LEX nr 3770386).

W pkt III.3) petitum skargi kasacyjnej, skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 81 ust. 1 u.u.i.ś. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. - przez wadliwe uznanie, że brak jest podstaw do podważania ustaleń raportu, podczas gdy zawierał on niewystarczającą liczbę, niewłaściwie opisanych i ocenionych wariantów, a także wadliwe uznanie za prawidłowe wyboru przez organ II instancji wariantu, którego zasadność wyboru nie wynika z oceny odziaływania na środowisko, ani też nie jest on najkorzystniejszy dla środowiska.

W pkt III.4) petitum skargi kasacyjnej, skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 2 i 2a, u.u.i.ś. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 8 u.u.i.ś. - przez wadliwe wskazanie, że występujące w obszarze źródliska, zlokalizowane w okolicach miejscowości W. oraz R. znajdują się poza obszarem oddziaływania realizacji przedsięwzięcia i zaakceptowanie niewłaściwej inwentaryzacji siedlisk wodno-błotnych, w tym łęgu olszowo-jesionowego i źródlisk w okolicy S., w tym także użytku ekologicznego o kodzie [...], czego konsekwencją był brak właściwej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na wskazane elementy środowiska i formy ochrony przyrody, obejmujące oddziaływania bezpośrednie i pośrednie, podczas gdy prawidłowa ocena wskazanego zagadnienia powinna doprowadzić do uchylenia decyzji organów obu instancji.

Odnosząc się łącznie do zarzutów przedstawionych w pkt III.3),4) petitum skargi kasacyjnej zgodzić należy się z Sądem I instancji, że brak jest w aktach sprawy opracowania eksperckiego, które podważałby treść raportu w stopniu dyskwalifikującym jego użyteczność dla przedmiotowego postępowania. Również na etapie skarg do WSA takiego opracowania nie przedstawiono. Sąd I instancji na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuścił dowód z ekspertyzy hydro-geotechnicznej użytku ekologicznego "[...]", w której wynikach stwierdzono, że pod względem środowiskowym, edukacyjnym oraz ochrony mieszkańców najkorzystniejszy jest wariant EKO, a najbardziej wrażliwym terenem lokalizacji pasa drogowego [...] jest teren źródlisk o najwyższych walorach środowiskowych. Sąd I instancji ocenił, że opinia ta nie odnosi się do całości zagadnień związanych z ochroną środowiska na obszarze całego przedsięwzięcia. Nadto ekspertyza ta pochodzi z 25 stycznia 2022 r. i nie została przedstawiona w toku postępowania administracyjnego. Sąd I instancji prawidłowo ocenił jako fragmentaryczną (biorąc pod uwagę perspektywę całości przedsięwzięcia), opinię ornitologiczną dotyczącą odcinka [...], na którą powołuje się Fundacja w piśmie z 28 marca 2022 r. Sąd I instancji trafnie ocenił polemikę dotyczącą zagadnień przedstawionych w raporcie, i zasadnie uznał, że zawarte w skargach twierdzenia nie zostały poparte dokumentacją o powyższej całościowej charakterystyce i nie można im przypisać cechy kontrraportu. Ma rację Sąd I instancji, że podnoszone zarzuty w odniesieniu do treści raportu stanowią tylko polemikę z poczynionymi w nim ustaleniami mającymi istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a nie twierdzenia dyskwalifikujące rozwiązania zaakceptowane przez organ. W raporcie wskazano: wariant proponowany przez wnioskodawcę, racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska, racjonalny wariant alternatywny dla każdego z odcinków drogi. Wszystkie warianty realizacyjne zostały przeanalizowane w treści raportu z taką samą szczegółowością i opisane w tym dokumencie. Na podstawie przeanalizowanych w raporcie danych wybrano kryteria, które zostały wykorzystane do porównania wariantów - w celu wybrania najkorzystniejszego. Kryteria dotyczące jednego zagadnienia zestawiono w grupy tematyczne, zaś całość analizy podzielono na następujące grupy: uwarunkowania terenowe; wody podziemne i powierzchniowe; funkcjonowanie ekosystemów; obszary chronione, oddziaływanie na krajowy system ochrony przyrody; dziedzictwo kulturowe; kolizje z chronionymi siedliskami; klimat akustyczny; kolizje z korytarzami ekologicznymi. Przedmiotowe przedsięwzięcie jest spójną i kompleksową inwestycją. Jej podział na odcinki na etapie projektowania powoduje różnice pomiędzy nimi zarówno pod względem technicznym, jak i pod względem potencjalnego oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko. Należy odróżnić modernizację istniejącej drogi ekspresowej o dodatkową jezdnię na odcinku przebiegającym przy poligonie wojskowym, od dostosowania do połączenia z drogą ekspresową istniejącej drogi krajowej przebiegającej przez tereny podmiejskiej zabudowy oraz budowę nowej drogi ekspresowej w kompleksie [...]. Dobór kryteriów jest zgodny z przewidywanymi rodzajami oddziaływań na środowisko.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt I. petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię § 4 ust. 1 pkt 16 rozporządzenia nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z [...] r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wód podziemnych "[...]" w T. i gminie W., województwo [...] w zw. z art. 3 pkt 7a, ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) w zw. z art. 4 pkt 17 i 18 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.), a w konsekwencji uznanie, że budowa drogi ekspresowej [...] jest dopuszczalna w myśl rozporządzenia, podczas gdy - jako "dobudowa" drogi zmieniająca jej charakterystyczne parametry w zakresie wymagającym zmiany granic pasa drogowego - powinna być traktowana jak budowa nowej drogi, na skutek czego przedsięwzięcie będące przedmiotem postępowania jest objęte zakazem i jako takie nie może być zrealizowane. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia, wyjaśnić należy wykładnia przepisów prawa materialnego dokonana przez Sąd I instancji w okolicznościach tej sprawy jest prawidłowa. Z uwagi na brak legalnej definicji pojęcia "rozbudowa", Sąd I instancji zasadnie odwołał się do dorobku orzeczniczego sądów administracyjnych, gdzie za rozbudowę uznaje się zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego wskazanych przykładowo w art. 3 pkt 7a, Prawa budowlanego, tj. kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (por. wyrok NSA z 15 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1735/18, LEX nr 3094702. Sąd I instancji zasadnie zwrócił uwagę, że z akt sprawy wynika, że w zakresie istniejącej strefy ochrony pośredniej nastąpi praktycznie tylko rozbudowa istniejącej drogi [...] do docelowych parametrów drogi dwujezdniowej oraz dostosowanie istniejących obiektów inżynierskich do aktualnych standardów bezpieczeństwa. Prawidłowo Sąd I instancji za logiczne Sąd uznał wyjaśnienia organu, że sformułowanie "dobudowa" użyte zostało przez GDOŚ w znaczeniu potocznym dla zobrazowania zakresu planowanych prac. Jednak niezależnie od użytego terminu, zakres przedsięwzięcia na odcinku przejścia drogi przez strefę ochrony pośredniej ujęcia "[...]" nie ulegnie zmianie. Bezspornym jest również fakt, że droga [...] odcinkowo istnieje (droga krajowa nr [...] i obwodnica T.), zatem nie przewiduje się budowy drogi ekspresowej po nowym śladzie, co wypełnia granice wyłączenia od ww. zakazu.

Rozporządzenie Nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z dnia [...] r. w § 4 określa zakazy obowiązujące na terenie ochrony pośredniej ujęcia wód podziemnych "[...]". W ust. 1 pkt 16 określono, że na terenie ochrony pośredniej zakazuje się budowy dróg publicznych o znaczeniu ponadlokalnym - zakaz nie dotyczy modernizacji dróg istniejących, budowy dróg na istniejących osiedlach w sposób nie wymagający wymiany gruntu oraz budowy projektowanej, południowej obwodnicy T. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, dokonując prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego w okolicznościach tej sprawy wykazał, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie koliduje ze strefą ochrony bezpośredniej ujęcia wody [...]. Odnosząc się do kwestii, że droga ekspresowa [...] będzie przebiegała przez strefę ochrony pośredniej ujęcia na której w rozporządzeniu został wprowadzony zakaz budowy dróg publicznych o znaczeniu ponadlokalnym to należy wskazać, że zakaz ten nie dotyczy modernizacji istniejących dróg oraz budowy projektowanej obwodnicy T. Przedmiotowe przedsięwzięcie dotyczy budowy południowej obwodnicy T. i obejmuje modernizację drogi istniejącej tj. dobudowę drugiej jezdni południowej obwodnicy T. Obwodnica T, której to budowa jest wyłączona z ww. zakazu, została wybudowana z rezerwą pod drugą jezdnię, która będzie wykonana w ramach przedmiotowego przedsięwzięcia t.j. Budowy drogi ekspresowej [...]. Istniejące obiekty mostowe wybudowane w czasie, kiedy powstawała pierwsza jezdnia zostały wybudowane w taki sposób, aby umożliwić dobudowę w późniejszym czasie drugiej jezdni.

Odnosząc się do błędnie sformułowanego w piśmie inwestora z 8 sierpnia 2025 r. wniosku dowodowego wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem kasacyjnym, którego rolą jest kontrola zgodności z prawem orzeczeń sądów administracyjnych I instancji. Postępowanie kasacyjne nie jest co do zasady postępowaniem dowodowym, a jego celem nie jest ponowne ustalanie stanu faktycznego sprawy. Dopuszczenie dowodów na tym etapie ma charakter wyjątkowy i jest możliwe, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Zatem w realiach przedmiotowej sprawy oferowane dowody ocenić przyjdzie jako zbędne z punktu widzenia wyjaśnienia istotnych wątpliwości, których Sąd w tym składzie nie powziął.

Wobec powyższego skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.