II SA/Gl 790/08 - Wyrok

Data orzeczenia	2008-12-18	
Data wpływu	2008-07-30	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Ewa Krawczyk
Iwona Bogucka
Leszek Kiermaszek /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6037 Transport drogowy i przewozy	
Hasła tematyczne	Transport	
Sygn. powiązane	II GSK 266/09	
Skarżony organ	Dyrektor Izby Celnej	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2007 nr 125 poz 874; art. 42 ust. 1, art. 92 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
Dz.U. 2006 nr 151 poz 1089; par. 3; Rozporządzenie Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2008r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia (...). nr (...) w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przez przedsiębiorcę przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drodze krajowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w K. z dnia (...). nr (...) i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku.	
Uzasadnienie
W dniu [...] r. około godziny [...] inspektorzy Izby Celnej w K. na drodze krajowej nr [...] w miejscowości D. zatrzymali do kontroli pojazd samochodowy marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] wraz z naczepą ciężarową ([...]). Na żądanie kontrolujących kierowca pojazdu W. F. okazał m.in. ważną miesięczną kartę opłaty za przejazd po drogach krajowych, której samoprzylepny odcinek (winieta) nie został jednak umieszczony w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby, co utrwalono w sporządzonym protokole.

W toku postępowania wszczętego w dniu [...] r. Naczelnik Urzędu Celnego w K. w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz w oparciu o ustalenia ujawnione w protokole kontroli dokonanej w dniu [...] r. nałożył na M. W., prowadzącego przedsiębiorstwo pod nazwą [...], karę pieniężną w kwocie [...] zł.

W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że zgodnie z treścią art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, szereg dokumentów, w tym kartę opłaty drogowej. W myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 151, poz. 1089 ze zm.) karta opłaty drogowej składa się z dwóch części, z których jedna jest odcinkiem samoprzylepnym, który powinien być umieszczony w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby. Zgodnie zaś z ust. 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty winieta nieprzedziurkowana lub nieumieszczona trwale w sposób opisany w ust. 2 pkt 1. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie odcinek samoprzylepny nie został naklejony na przednią szybę pojazdu sposób zgodny z cytowanym przepisem, istniały powody do przyjęcia, że przedsiębiorca wykonywał przewóz drogowy bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, a w konsekwencji do wymierzenia kary w wysokości przewidzianej w pkt 4.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym.

W odwołaniu od tej decyzji M. W. wniósł o jej uchylenie. Odwołujący się stwierdził, że zarzut braku opłaty za przejazd po drogach krajowych jest bezpodstawny, gdyż opłata została uiszczona, o czym świadczy okazany przez kierowcę w czasie kontroli stosowny odcinek kontrolny karty opłaty, natomiast nienaklejenie na szybę pojazdu odcinka samoprzylepnego nie może być uznane za równoznaczne z brakiem winiety, zwłaszcza, że zaniechanie w tym zakresie wynikało z niefrasobliwości kierowcy.

Po rozpatrzeniu tego odwołania Dyrektor Izby Celnej w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W pisemnych motywach tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, że z przepisu art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wynika, iż kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, powinien mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli m.in. dowód uiszczenia należnej opłaty za korzystanie z dróg krajowych. Zgodnie zaś z treścią § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty winieta nieprzedziurkowana lub nieumieszczona w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby. W rozpoznawanej sprawie, w sposób niebudzący wątpliwości ustalono, że w pojeździe należącym do skarżącego nie została umieszczona samoprzylepna część karty opłaty drogowej w opisany wyżej sposób. Stąd też, w myśl przywołanego wyżej przepisu rozporządzenia, nie można było przyjąć, że opłata ta została uiszczona. Tym samym zasadnym było nałożenie na przedsiębiorcę kary w wysokości [...] zł. za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych bez uiszczenia opłaty.

W skardze do sądu administracyjnego M. W. wniósł o uchylenie powyższej decyzji Dyrektora Izby Celnej w K.

Skarżący podniósł, że zarzut braku opłaty za przejazd pojazdu po drogach krajowych jest nieuzasadniony, gdyż w trakcie kontroli kierowca okazał odcinek kontrolny ważnej opłaty, jako dowód jej uiszczenia. W istocie więc brak jedynie winiety na szybie nie może być utożsamiony z brakiem samej opłaty, tak jak uczynił to organ.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w K. wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację prezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W szczególności zaś, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, podkreślił, że brak posiadania dowodu uiszczenia opłaty przez kierowcę jest równoznaczny z nieuiszczeniem opłaty. Dowodem tym nie może być winieta przedziurkowana, lecz nieumieszczona trwale na przedniej szybie pojazdu w prawym jej dolnym rogu (§ 3 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r.). W rozpoznawanej sprawie stwierdzono brak winiety umieszczonej w prawidłowy sposób, a wobec tego organ, kierując się treścią przywołanego wyżej przepisu rozporządzenia, miał podstawy do przyjęcia, iż opłata w ogóle nie została uiszczona, co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne dokonywana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Badając zatem sprawę w oparciu o to kryterium, niezależnie od zawartych w skardze zarzutów, wniosków oraz powołanej podstawy prawnej, do czego uprawnia przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja Dyrektora Izby Celnej w K. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Naczelnika Urzędu Celnego w K. wydane zostały z naruszeniem prawa.

Istota sporu w niniejszej sprawie nie obejmuje wszystkich zagadnień wyłaniających się na tle stosowania przepisów dotyczących wymierzania kar pieniężnych za wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ( art. 92 i następne ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), w tym dotyczących przejazdu pojazdem samochodowym po drogach krajowych bez uiszczenia opłaty (art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym). Zasadniczą kwestią jest bowiem rozstrzygnięcie jednego z jej aspektów, a mianowicie czy naruszony zostaje ostatnio powołany przepis w sytuacji, gdy podmiot wykonujący przewóz drogowy po drogach krajowych nabył i posiada ważną kartę opłaty, a jedynie winieta (jedna z części karty opłaty) nie została umieszczona wewnątrz pojazdu w sposób wynikający z przepisów podustawowych, tj. rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 151, poz. 1089 ze zm.).

Na wstępie rozważań stwierdzić przyjdzie, że w dacie przeprowadzania kontroli pojazdu, tj. w dniu [...] r., przepis § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, wydanego z powołaniem się na upoważnienie zawarte w art. 42 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym stanowił, że uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie, przez podmiot wykonujący na terenie Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy, karty opłaty w jednostce upoważnionej do poboru opłat. W ust. 2 przepis ten precyzował, że karta opłaty składa się z dwóch części:

1) winiety samoprzylepnej umieszczonej w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu;

2) odcinka kontrolnego przechowywanego w pojeździe samochodowym i okazywanego na żądanie osób uprawnionych do kontroli karty opłaty.

Z kolei z § 3 ust. 3 rozporządzenia wynikało, że dowód uiszczenia opłaty stanowią obie części karty opłaty łącznie. Nie stanowiła zaś dowodu uiszczenia opłaty, zgodnie z treścią § 3 ust. 4 rozporządzenia, winieta nieprzedziurkowana lub nieumieszczona trwale w sposób, o którym mowa w ust. 2 pkt 1.

Kierując się treścią przywołanych wyżej regulacji oraz biorąc pod uwagę ustalenia poczynione w trakcie przeprowadzonej kontroli organy Służby Celnej uznały, że nieumieszczenie winiety samoprzylepnej na przedniej szybie pojazdu jest równoznaczne z nieiuszczeniem opłaty za przejazd po drogach krajowych i obliguje do nałożenia kary pieniężnej w wysokości określonej w pkt 4.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Podkreślić jednakże należy, że pomiędzy datą kontroli, a wydaniem przez organ I instancji decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej na przedsiębiorcę, tj. [...] r., upłynęło niemalże 14 miesięcy. W międzyczasie, w dniu [...] r. Minister Transportu wydał rozporządzenie zmieniające rozporządzenie w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 195, poz. 1412). Zmianie uległa m.in. treść § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, na który powoływały się organy obydwu instancji w swoich rozstrzygnięciach. W dacie orzekania przez organy ten przepis rozporządzenia stanowił, że winieta samoprzylepna, jako jedna z dwóch części karty opłaty, winna być umieszczona w sposób trwały wewnątrz pojazdy samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu. Z kolei według nowego brzmienia § 3 ust. 4 pkt 1 nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty "odcinek kontrolny nieprzedziurkowany i winieta nieprzedziurkowana oraz nieumieszczona trwale w sposób, o którym mowa w ust. 2 pkt 1". W tym zakresie przepisy rozporządzenia zmieniającego weszły w życie z dniem 7 listopada 2007 r. Z powyższego wynika w sposób nie mogący budzić wątpliwości interpretacyjnych, że dopiero łączne (kumulatywne) spełnienie wszystkich, wymienionych w tym przepisie przesłanek stwarza podstawę do przyjęcia, że opłata za przejazd po drogach krajowych nie została uiszczona. Innymi słowy, w razie stwierdzenia w czasie kontroli, tak jak w niniejszej sprawie, że w pojeździe znajdują się zarówno odcinek kontrolny przedziurkowany, jak i winieta przedziurkowana, lecz jedynie nieumieszczona na szybie pojazdu w sposób, o którym mowa w ust. 2 pkt 1, w świetle § 3 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia, to brak już podstaw do uznania, że podmiot wykonujący przewóz nie uiścił opłaty za przejazd po drogach krajowych.

Rozważając zagadnienie, czy organy powinny brać pod uwagę brzmienie przepisu rozporządzenia obowiązującego w dacie dokonania kontroli, czy też w dacie orzekania należy mieć na względzie, że Minister Transportu w rozporządzeniu zmieniającym z dnia 15 października 2007 r. nie zawarł żadnych przepisów intertemporalnych w tym zakresie, regulując jedynie kwestię postępowań dotyczących zwrotu niewykorzystanej w całości lub w części opłaty rocznej, które to przepisy nie mają zastosowania w niniejszej sprawie (§ 5). Oznacza to, że ustalając stan faktyczny sprawy należało istotnie uwzględnić stan stwierdzony w trakcie dokonywania kontroli, natomiast skutki należało już ocenić biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący w czasie orzekania. Organy obu instancji nieprawidłowo więc przyjęły, że do oceny okoliczności mających stanowić podstawę nałożenia kary pieniężnej winny znaleźć zastosowanie przepisy rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w dacie przeprowadzenia kontroli. Zgodnie z tym co rozważono, podstaw takich nie daje w żadnej mierze treść rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 15 października 2007 r. gdyż brak w nim wyraźnego uregulowania, że do spraw wszczętych i niezakończonych mają zastosowanie przepisy dotychczasowe. W sytuacji, w której prawodawca dokonując zmiany obowiązujących dotychczas przepisów nie zawiera w nich żadnych wskazówek odnośnie ich stosowania w toczących się postępowaniach, zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowego prawa, zastosowanie powinna znaleźć nowa regulacja prawna. Milczenie ustawodawcy w tym zakresie sprawia bowiem, że należy kierować się ogólnymi zasadami prawa, w tym regułą lex posteriori derogat legi priori. W konsekwencji, w tego rodzaju przypadkach od chwili wejścia w życie nowego prawa stosować go należy do wszelkich stosunków, zdarzeń czy stanów rzeczy danego rodzaju: zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały przed wejściem w życie nowych przepisów, ale trwają w czasie dokonywania zmiany prawa (por. S. Wronkowska, M. Zieliński - Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Wydawnictwo Sejmowe str. 84).

Organy decyzyjnie orzekając już po zmianie przepisów nie mogły więc przyjąć, że przedsiębiorca nie uiścił opłaty za przejazd po drogach krajowych, skoro w trakcie kontroli ujawniono, że kierowca dysponował przedziurkowanymi (posługując się nazewnictwem wynikającym z tekstu rozporządzenia) odcinkiem kontrolnym i winiety samoprzylepnej, a jedyne stwierdzone w tym zakresie uchybienie polegało na nieumieszczeniu winiety na przedniej szybie pojazdu. Nie można więc zaakceptować poglądu, że istniały w dacie orzekania przesłanki do nałożenia kary pieniężnej za przejazd po drogach krajowych pojazdem bez uiszczenia należnej opłaty. Brak podstaw do nałożenia kary stanowi przeszkodę do prowadzenia postępowania w tym przedmiocie, a w razie ujawnienia takich okoliczności po wszczęcia postępowania obliguje organ do jego umorzenia.

Niezależnie od powyższych rozważań Sąd pragnie zauważyć, że nasuwają się wątpliwości co do tego, czy Minister Transportu wydając rozporządzenie nie przekroczył zakresu delegacji zawartej w art. 42 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Z przepisu tego wynika bowiem, że rozporządzenie powinno określać rodzaj i stawki opłaty za przejazd po drogach krajowych, zgodnie z zasadami określonymi w ust. 2, oraz tryb wnoszenia i sposób rozliczania tej opłaty w przypadku niewykorzystania w całości lub w części dokumentu potwierdzającego jej wniesienie za okres roczny z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy, a także wzory dokumentów potwierdzających wniesienie tej opłaty. Tymczasem można przyjąć, że treść § 3 ust. 4 rozporządzenia określająca w jakich sytuacjach należy uznać, że opłata za przejazd po drogach krajowych została uiszczona leży poza zakresem spraw wynikających z ustawowej delegacji. Kwestia oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym jest bowiem uregulowana w art. 75 i następne ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Akt hierarchicznie niższego rzędu, jakim jest rozporządzenie względem ustawy, może jedynie zawierać – zgodnie z art. 92 Konstytucji RP - regulację prawną mieszczącą się w zakresie upoważnienia ustawowego przy uwzględnieniu wytycznych dotyczących treści aktu. Dalsze rozważanie tego zagadnienia nie ma jednak znaczenia dla finalnego wyniku postępowania sądowego, gdyż nawet na gruncie rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych, w obowiązującym w dacie orzekania przez organy brzmieniu, brak było podstaw do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej, skoro dysponował ważną kartą opłaty za przejazd po drogach krajowych.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu kontrolowanych decyzji jako wydanych z naruszeniem materialnoprawnych norm art. 92 ust. 1 i 4 w związku z art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Rozstrzygnięcie, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu prawomocności wyroku znajduje swą podstawę w art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania sądowego, które sprowadzają się do wpisu od skargi, nie orzekano, gdyż do dnia zamknięcia rozprawy skarżący będąc pouczony nie zgłosił takiego wniosku – art. 210 § 1 powołanej ustawy.