Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 stycznia 2020 r. sygn. akt III SAB/Gl 45/19 uzupełnionego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 marca 2020 r. sygn. akt III SAB/Gl 45/19 w sprawie ze skargi K. M. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w Rudzie Śląskiej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 9 stycznia 2020 r. III SAB/Gl 45/19, po rozpoznaniu skargi K. M. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w Rudzie Śląskiej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: stwierdził bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w Rudzie Śląskiej i stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok ten został uzupełniony wyrokiem z 9 marca 2020 r. w ten sposób, że dodano: "W pozostałym zakresie skargę oddala."

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 9 stycznia 2020 r. III SAB/Gl 45/19, uzupełnionego wyrokiem z 9 marca 2020 r., wniósł K. M., zaskarżając wyrok w części oddalającej wniosek skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej. Zaskarżonemu wyrokowi w oznaczonej wyżej części zarzucił cyt.: "Przyjęcie, że suma pieniężna, która może być przyznana na podstawie art. 149 § 2. PostAdmU ma charakter wyłącznie kompensacyjny, czyli wymaga od skarżącego wykazania poniesionej szkody, podczas gdy dominujący zarówno w orzecznictwie, jak i w komentarzach do tego przepisu jest pogląd wskazujący na funkcję prewencyjną oraz określający, że ma być ona dla osoby, którą dotknęła bezczynność organu rekompensatą także za utracone zaufanie do tego organu oraz za inne negatywne skutki o charakterze niematerialnym. W przypadku skarżącego ma to znaczenie szczególne, jako że dotyczy zaufania do organu reprezentującego wymiar sprawiedliwości – Prezesa Sądu Rejonowego w Rudzie Śląskiej."

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części oraz przekazanie sprawy w tej części do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Złożył też wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że aby właściwie ocenić kontekst tej sprawy należy zauważyć, że organ władzy - Prezes Sądu Rejonowego w Rudzie Śląskiej dysponował całym zapleczem technicznym mającym na celu utrzymanie prawidłowej komunikacji z wykorzystaniem tak preferowanej platformy e-puap, a pomimo tego doprowadził do sytuacji, kiedy kontakt z wykorzystaniem tego narzędzia nie był możliwy, co doprowadziło do nieudzielenia odpowiedzi skarżącemu na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w terminie. Tym samym organ podważył zaufanie obywatela, petenta, co do skuteczności korzystania z narzędzi, jakie zostały mu udostępnione i z których korzystał w dobrej wierze. To spowodowało wystąpienie szkód pozamaterialnych po stronie skarżącego, które bez wątpienia zasługują na rekompensatę. Po czym przytoczonych zostało wiele fragmentów orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezesa Sądu Rejonowego w Rudzie Śląskiej wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.

Wyjaśnić na początku trzeba, że zakres zaskarżenia odnosi się do "uzupełnionej" części wyroku, gdzie oddalona została skarga "w pozostałym zakresie", a z uzasadnienia wynika, że odnosi się to do żądania przyznania sumy pieniężnej w kwocie 23.000 zł. Zauważyć też należy, że "Ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji" (wyrok NSA z 10.03.2023 r. III OSK 7372/21, LEX nr 3509287).

Tymczasem w niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, w ramach której podstawy kasacyjnej z art. 174 p.p.s.a. stawia zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a., ani jaką postać naruszenia tego przepisu zarzuca lub też jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć zarzucane naruszenie. Ze skargi kasacyjnej nie wynika w szczególności, czy jej autor wytyka błędną wykładnię art. 149 § 2 p.p.s.a., czy też jego niewłaściwe zastosowanie oraz nie precyzuje ostatecznego stanowiska Sądu I instancji w kwestii charakteru tego przepisu, bo tezy o kompensacyjnym (w znaczeniu konieczności wykazania poniesionej szkody) jego charakterze nie można uznać za jedyną w świetle uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Nie wynika to też z uzasadnienia skargi kasacyjnej, gdzie odwołano się głównie do wybranych przez autora orzeczeń NSA, które miałyby potwierdzać stawianą przez niego tezę o potrzebie zrekompensowania skarżącemu "pozamaterialnych szkód" spowodowanych utratą zaufania do podmiotu będącego adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Taka redakcja podstaw kasacyjnych powoduje, że nie jest możliwe precyzyjne odniesienie się do stawianego zarzutu, a tym samym postawiony zarzut nie mógł być skuteczny.

Już więc tylko na marginesie zauważyć należy, że zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Decyzja o zastosowaniu bądź odmowie zastosowania konkretnego środka (grzywny, sumy pieniężnej lub obu tych środków łącznie) należy do sądu administracyjnego. Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje jakie pełnią te środki. I tak przyjmuje się, że grzywna jest środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym mającym zdyscyplinować organ, natomiast suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie stronie skarżącej od organu określonej sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 11 maja 2018 r. I OSK 2230/17). Z woli ustawodawcy przyznanie stronie skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a więc w przypadku uwzględnienia jej skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zależy od uznania Sądu (może nastąpić z urzędu, bez wniosku strony) a ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnych ograniczeń. Ustawodawca w ogóle nie wskazał, że suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, wprowadzając instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w Kodeksie cywilnym "odszkodowania" i "zadośćuczynienia".

Jakkolwiek ustawodawca w rozwiązaniach przyjętych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zdecydował się na wprowadzenie zasady obligatoryjnego zasądzania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi (jak w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki), to jednak nie może budzić wątpliwości, że negatywne odczucia strony związane z bezczynnością organu lub przewlekłym prowadzeniem postępowania są szczególnie dotkliwe w sytuacji, gdy bezczynność lub przewlekłość przybiera postać kwalifikowaną, czyli ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, i w takiej sytuacji przyznanie stronie sumy pieniężnej jest wskazane i powinno być regułą w sytuacji wystąpienia o nią przez skarżącego, a odstąpienie od zastosowania tego środka powinno być przez sąd uzasadnione (por. wyrok NSA z 10.11.2022 r. III OSK 2036/21, LEX nr 3447615).

W sprawie niniejszej natomiast Sąd I instancji stwierdził, że bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w Rudzie Śląskiej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a to rozstrzygnięcie nie zostało przez skarżącego kasacyjnie zakwestionowane. Sąd I instancji argumentował przy tym, że "stopień zawinienia organu w nieterminowym załatwieniu sprawy nie daje podstaw do zastosowania ww. przepisu [art. 149 § 2 p.p.s.a.]" oraz że nie miała miejsca sytuacja "celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie".

Brak precyzji w konstrukcji zarzutu naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. i brak zakwestionowania kluczowych w takiej sytuacji ustań faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji, nie pozwala na jednoznaczne i kategoryczne odniesienie się do postawionego zarzutu, co powoduje, że nie ma on usprawiedliwionych podstaw.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, o czym strony zostały wcześniej poinformowane.