I OSK 516/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-07-20	
Data wpływu	2011-03-18	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jacek Fronczyk
Małgorzata Borowiec /sprawozdawca/
Monika Nowicka /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6320 Zasiłki celowe i okresowe	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Sygn. powiązane	I SA/Wa 1897/09	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 109 i 12a § 2, art 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit c;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art 7, art 77, art 80 i 107 § 1 i 3, art 140; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362; art 3 ust 1 i 3 i 4, art 39 ust 1 i 2; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269; art 1 § 1; Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.Sz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1897/09 w sprawie ze skargi J.Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1897/09 oddalił skargę J.Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

J.Sz. w dniu 7 lipca 2009 r. złożyła do Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. 10 wniosków, w których wniosła o przyznanie zasiłku celowego w wysokości 200 zł na zakup obuwia skórzanego, zasiłku celowego w wysokości 500 zł na zakup niezbędnej odzieży, zasiłku celowego w wysokości 200 zł na zakup 2 butli gazu oraz uregulowania zaległości, zasiłku celowego w wysokości 200 zł na doładowanie telefonu oraz opłacenie abonamentu, zasiłku celowego w wysokości 70 zł na karnet na basen, zasiłku celowego w wysokości 200 zł na zakup kostiumu kąpielowego, zasiłku celowego w wysokości 150 zł na zakup torby na kółkach, zasiłku celowego w wysokości 750 zł na zakup wody, zasiłku celowego w wysokości 350 zł na zakup ciśnieniomierza, zasiłku celowego w wysokości 2000 zł na zakup niezbędnych leków, zasiłku z "programu na dożywianie" w wysokości 600 zł.

W trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że wnioskodawczyni prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i jest właścicielem domu jednorodzinnego, w którym zamieszkuje, lecz jej warunki mieszkaniowe są trudne. Wnioskodawczyni nie pracuje i posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, a źródłem jej utrzymania są zasiłek stały w wysokości 324 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł. Systematycznie korzysta ona z innych form wsparcia finansowego (zasiłek celowy, na dożywianie) świadczonych przez ośrodek pomocy społecznej. Oprócz ww. świadczeń stałych w lipcu 2009 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w S. przyznał jej zasiłek celowy w wysokości 140 zł oraz świadczenie pieniężne w wysokości. 120 zł na zakup artykułów żywnościowych.

Burmistrz S. decyzję z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] przyznał J.Sz. zasiłek celowy w kwocie 140 zł miesięcznie od lipca 2009 r. do września 2009 r. na dofinansowanie w każdym miesiącu na utrzymanie: do telefonu - 10 zł, wody – 10 zł, karnetu na basen – 10 zł, ciśnieniomierza – 10 zł, torby na zakupy – 10 zł, leków – 24 zł, obuwia – 10 zł, gazu w butlach – 46 zł, odzieży – 10 zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji J.Sz. zakwestionowała wysokość przyznanego jej zasiłku celowego. W jej ocenie decyzja jest błędna i została wydana z naruszeniem prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

W uzasadnieniu decyzji odwołując się do treści art. 2 ust. 1, art. 3 i art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej podało, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, zaś spełnienie kryteriów przez ubiegającego się o zasiłek celowy nie oznacza, że istnieje po jego stronie roszczenie o przyznanie świadczenia w określonej przez niego wysokości. Rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego należy mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej. Decyzja taka nie może być jednak rozstrzygnięciem dowolnym. Organ drugiej instancji podkreślił, że art. 3 ust. 3 i 4 cyt. ustawy o pomocy społecznej stanowi, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia z pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił wnioskodawczyni przyczyny przyznania jej świadczenia w wysokości niższej od żądanej. Organ odwoławczy wskazał, że MOPS w S. w I półroczu 2009 r. na zasiłki celowe wydatkował kwotę 146.398 zł dla 244 rodzin. Średnio na 1 rodzinę miesięcznie udzielono pomocy w kwocie 100 zł. Budżetem w podobnej wysokości dysponuje na III kwartał 2009 r. Tymczasem z akt sprawy wynika, że J.Sz. na miesiąc lipiec 2009 r. złożyła 10 wniosków z prośbą o udzielenie jej pomocy materialnej na łączną kwotę 5.220 zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wyjaśniło, że uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter subsydiarny, czyli uzupełniający względem możliwości i uprawnienia osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Oznacza to, że pomoc społeczna nie może pokrywać wszystkich potrzeb osób i rodzin wnioskujących o jej udzielenie. Możliwość zaspokojenia tych potrzeb jest bowiem zdeterminowana posiadanymi przez gminę środkami pieniężnymi. Stwierdziło, że udzielenie zasiłku celowego w kwocie wyższej niż przewidziana na każdego wnioskującego, znacznie zmniejszyłoby zdolność MOPS w Sulejówku do świadczenia tej formy pomocy innym osobom potrzebującym.

Organ odwoławczy podał, że łączna wysokość pomocy udzielonej J. Sz. przez MOPS w S. w lipcu 2009 r. wynosi 737 zł, a zatem jest wyższa niż najniższa emerytura (tj. 675,10 zł brutto) i pozwala na egzystencję w warunkach odpowiadających godności człowieka. Przyznanie odwołującej jako osobie samotnie gospodarującej zasiłku celowego w wysokości 140 zł na miesiąc nie wypływa negatywnie na jej sytuację na tle innych świadczeniobiorców MOPS w S., gdyż otrzymała ona pomoc w wysokości wyższej niż przeciętny zasiłek celowy przyznawany kilkuosobowym rodzinom.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J.Sz. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która przedstawiając swoją trudną sytuację zdrowotną i materialną zarzuciła, że zaskarżona decyzja została wydana z przekroczeniem granic uznania administracyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Stosownie do treści art. 2 ust. 1 tej ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Wskazał, że zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust.1). Nie oznacza to jednak, że pomoc społeczna ma utrzymywać osoby, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej oraz zaspokajać ich wszystkie potrzeby i oczekiwania. Podkreślił, że możliwości finansowe ośrodków pomocy społecznej są ograniczone, a liczba osób wymagających wsparcia jest znaczna.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ww. ustawy zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Podkreślił, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, zaś sam fakt spełniania ustawowych kryteriów nie oznacza przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego w żądanej przez nią wysokości. Z przepisów cyt. ustawy o pomocy społecznej, wynika, że udzielając świadczeń z pomocy społecznej organ powinien kierować się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oznacza to, że uznanie administracyjne obejmuje również prawo do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalić w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Oznacza to, że organ nie jest zobowiązany do zabezpieczenia wszystkich potrzeb ubiegających się o pomoc, a w konsekwencji udzielać świadczeń w oczekiwanej przez wnioskodawców wysokości.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób wyczerpujący wyjaśniono motywy podjętego rozstrzygnięcia. Wskazano, że organy pomocy społecznej dysponują ograniczonymi środkami finansowymi oraz muszą mieć na względzie nie tylko potrzeby skarżącej (która otrzymuje stałe wsparcie z pomocy społecznej) i cel pomocy, ale także potrzeby innych osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej.

Wskazał, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w S. w okresie objętym zaskarżoną decyzją na zasiłki celowe dysponował kwotą w wysokości około 146.398 zł dla 244 rodzin, a zatem średnio na jedną rodzinę miesięcznie pomoc wynosiła około 100 zł. Tymczasem skarżąca otrzymała pomoc w wysokości przewyższającej średnią miesięczną pomoc w formie zasiłku celowego przewidzianą w tym okresie na 1 rodzinę, a nie osobę. Ponadto skarżąca posiada tytuł prawny do budynku i działki położonej w S. przy ul. 11 listopada 127, a zatem ma ona możliwość ich wykorzystania w celu poprawienia swojej sytuacji bytowej i mieszkaniowej. W konsekwencji uznał, że zaskarżona decyzja wydana została w granicach uznania administracyjnego i jest zgodna z prawem.

Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił wniosku skarżącej o odroczenie rozprawy, który wpłynął do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 23 listopada 2010 r., gdyż udział strony w rozprawie nie jest obowiązkowy, a w rozpoznawanej sprawie była ona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który stawił się na rozprawie w dniu 29 listopada 2010 r.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej P.p.s.a. skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego J.Sz. reprezentowana przez adwokata i zaskarżając go w całości zarzuciła:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 109 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wniosków skarżącej o odroczenie rozprawy, co ograniczyło jej możliwość obrony swych praw;

b) art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1lit c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 140 K.p.a. polegający na nieuwzględnieniu skargi, pomimo naruszenia przez organ ww. przepisów K.p.a.;

c) 12a § 2 P.p.s.a. poprzez niedoręczenie skarżącej opisów i kopii akt administracyjnych;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 3 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) poprzez:

- zaaprobowanie przez Sąd pierwszej instancji stanowiska organu, co do prawidłowości przyznania skarżącej zasiłku celowego w kwocie 140 zł;

- niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji przekroczenia przez organ odwoławczy granic uznania administracyjnego ;

- zaaprobowanie przez Sąd pierwszej instancji dokonanej przez organ odwoławczy wykładni przepisów prawa materialnego w sposób przyjmujący, że przyznanie skarżącej zasiłku ww. kwocie jest wystarczające dla zaspokojenia jej niezbędnych potrzeb życiowych i umożliwia życie w warunkach odpowiadających godności człowieka.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz pozostawienie temu Sądowi orzeczenia o kosztach postępowania za instancję kasacyjną.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł że skarżąca nie otrzymała od Sądu pierwszej instancji odpisów i kopii akt organu odwoławczego, co ograniczyło możliwości obrony jej praw. Stwierdził, że po otrzymaniu ww. dokumentów mogłaby w sposób pełniejszy odnieść się do materiału dowodowego, który legł u podstaw zaskarżonej decyzji, co z kolei mogło mieć wpływ na jej ocenę przez Sąd pierwszej instancji i treść wydanego w tej sprawie orzeczenia. Podobnie umotywował zarzut w zakresie braku uwzględnienia wniosku skarżącej dotyczącego odroczenia rozprawy.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 39 ust. 1 cyt. ustawy o pomocy społecznej podał, że organ odwoławczy wbrew ciążącemu na nim w tym zakresie obowiązkowi nie sprawdził, czy faktycznie organ pierwszej instancji nie dysponował środkami finansowymi w wysokości pozwalającej na przyznanie skarżącej zasiłku celowego w wyższej kwocie. Podkreślił, że z treści zaskarżonej decyzji powinny w sposób jednoznaczny wynikać możliwości płatnicze ośrodka pomocy społecznej, a stwierdzenie to powinno być uprawdopodobnione. Zdaniem skarżącej przyznana kwota zasiłku celowego ma charakter symboliczny i nie zaspokaja jej niezbędnych potrzeb życiowych oraz uniemożliwia życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Stanowi to naruszenie art. 3 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej.

Podnosząc zarzut naruszenia art. 7, art. 77 K.p.a. autor skargi kasacyjnej wskazał na ciążący na organie obowiązek ustalenie przesłanek jakie winna spełniać skarżąca, aby przyznano jej zasiłek celowy, ale również okoliczności, które zdecydowały o przyznaniu jej tego świadczenia w niższej niż żądana wysokości.

W ocenie skarżącej wydane w sprawie decyzje wymogów tych niespełniają. Za niewystarczające uznała wskazanie budżetu na zasiłki celowe w I połowie 2009 r. ( 146.398 zł), liczbę rodzin, którym przyznano świadczenia (244) oraz wysokość średniej pomocy na jedną rodzinę (100 zł). Podkreśliła, że nie zbadano wyżej wymienionych danych w III kwartale 2009 r., a więc w okresie, w którym przyznano jej świadczenia, lecz poprzestano na stwierdzeniu, iż budżet ten był podobny.

Zdaniem skarżącej organ odwoławczy nie przestawił również kryteriów według, których przyznawane są świadczenia przez MOPS w S. Niewątpliwie, sytuacja materialna i zdrowotna osób korzystających z pomocy społecznej jest zróżnicowana i organ przyznając zasiłek celowy powinien ją uwzględnić. Tymczasem w tej sprawie nie zweryfikowano, czy świadczenia były przyznawane z uwzględnieniem obiektywnych kryteriów, czy też na zasadzie dowolności. Samo określenie wysokości budżetu nie dowodzi bowiem, że nie mogła ona otrzymać świadczeń w żądanej wysokości, gdyż pomoc mogła trafiać do osób mniej potrzebujących w zbyt dużej wysokości.

W związku z powyższym zakwestionowała ustalenie prawidłowości przyznanego jej świadczenia poprzez zestawienie ze średnią wysokością świadczeń udzielonych przez organ pomocy. Odnoszenie wysokości świadczenia skarżącej do "średniej" byłoby uzasadnione tylko wtedy, gdyby ustalono, że ta średnia dotyczy osób w takiej samej lub bardzo podobnej sytuacji życiowej – w szczególności w takim samym stopniu chorych i niesprawnych. W jej ocenie organ odwoławczy nie zbadał, czy MOPS wykorzystał istniejące możliwości pozyskania dodatkowych środków finansowych, w tym programów rządowych, resortowych, unijnych lub pożyczek, które mogłyby zostać przeznaczone na świadczenia pomocy społecznej.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej uzasadnia to zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 7, art. 77, art. 80 i 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 140 K.p.a., a Sąd pierwszej instancji uchybień tych nie dostrzegł, czym naruszył powołane na wstępie skargi kasacyjnej przepisy prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Przypomnieć należy, że podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. może być tylko naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 109 P.p.s.a. poprzez oddalenie wniosku skarżącej o odroczenie rozprawy.

Stosownie do treści tego przepisu rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności.

W sprawie jest niesporne, że na rozprawie w dniu 29 listopada 2010 r. obecny był pełnomocnik skarżącej z urzędu, a z wniosku skarżącej o odroczenie rozprawy wynikało, że przyczyna jej nieobecności jest związana z jej stanem zdrowia, a zatem Sąd pierwszej instancji był uprawniony do oddalenia wniosku. Zastosowanie art. 109 P.p.s.a. nie naruszało zatem możliwości obrony przez skarżącą swych praw.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że rozważając ewentualne odroczenie rozprawy Sąd musi brać pod uwagę sformułowany w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP nakaz rozpatrywania spraw bez zbędnej zwłoki oraz zawartą w art. 7 P.p.s.a. zasadę szybkości postępowania, zgodnie z którą powinien dążyć do rozstrzygnięcia sprawy na pierwszym posiedzeniu (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 258/11 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Jako nietrafny ocenić należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 12a § 2 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż akta sprawy udostępnia się stronom postępowania. Strony mają prawo przeglądać akta sprawy i otrzymywać odpisy, kopie lub wyciągi z tych akt. Naruszenie tego przepisu autor skargi kasacyjnej upatruje w niedoręczeniu skarżącej przez Sąd pierwszej instancji opisów i kopii akt administracyjnych.

Z akt sprawy wynika, iż skarżąca zwróciła się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o przesłanie kserokopii akt sprawy, obejmujących również akta administracyjne (karta nr 42 - akt sądowych). Wprawdzie Przewodniczący Wydziału Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarządzeniem z dnia 20 lipca 2010 r. odmówił skarżącej wydania kserokopii dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy, to jednak poinformował ją o możliwości wglądu do akt administracyjnych w siedzibie Sądu (karta nr 65 - akt sądowych). Następnie, Sąd pierwszej instancji na wniosek pełnomocnika skarżącej z dnia 27 października 2010 r. doręczył mu kserokopię decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2009 r. oraz organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2009 r. (karta nr 102 - 104 - akt sądowych). Ponadto ze znajdujących się w aktach sprawy kart dokumentujących ich przeglądanie wynika, że przed rozpoznaniem sprawy akta te były udostępniane zarówno skarżącej (w dniu 1 czerwca 2010 r.), jak i jej pełnomocnikowi (w dniach: 8 kwietnia, 23 czerwca, 26 sierpnia, 27 października 2010 r.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego odmowa wydania skarżącej kserokopii i odpisu akt administracyjnych wnioskodawczyni w piśmie z dnia 20 lipca 2010 r. nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy i nie naruszała prawa skarżącej do obrony swych praw.

Ponadto żądane decyzje były skarżącej znane, gdyż zostały jej doręczone w toku postępowania administracyjnego, a następnie pełnomocnikowi przez Sąd. Wskazać również należy, iż zarówno skarżąca osobiście, jak i jej pełnomocnik przeglądali akta sprawy w tym akta administracyjne w siedzibie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W okolicznościach sprawy brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że skarżąca nie miała możliwości odniesienia się do materiału dowodowego, który legł u podstaw wydania zaskarżonej decyzji, a następnie wyroku.

Odnosząc się do kolejnych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1lit c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 140 K.p.a. uznać należy, iż są one niezasadne.

Przepis art. 7 K.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej, by w toku postępowania stały na straży praworządności i podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie powyższym obowiązkom nie uchybiono. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej w sprawie w sposób prawidłowy ustalono wszystkie istotne okoliczności sprawy, a wysokość przyznanego zasiłku celowego ustalono zgodnie z art. 7 K.p.a.

Przedstawiono porównawczo średnią pomoc udzieloną skarżącej i innym rodzinom. Dane te obrazują, że zakres udzielonej jej pomocy, jako osobie samotnej znacząco odbiega na jej korzyść w porównaniu z pomocą udzielaną innym osobom.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie podzielił stanowisko organu, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, która uwarunkowana jest posiadanymi przez gminę środkami pieniężnymi.

Prawidłowo ocenił, że w tej sprawie organy administracji publicznej, wydając decyzję w przedmiocie przyznania skarżącej zasiłku celowego w określonej kwocie nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji wskazał na ustalenia organów, że skarżąca objęta jest pomocą w ramach możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej. Nie nasuwa również wątpliwości prawidłowość ustaleń dotyczących możliwości finansowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., oraz to, że dysponuje on ograniczonymi środkami finansowymi.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić stanowiska autora skargi kasacyjnej, aby w decyzji rozstrzygającej w odniesieniu do każdego wniosku o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej organ przedstawiał finansowy czy merytoryczny raport ze swej działalności. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej, nie może zmierzać do oceny celowości świadczeń z pomocy społecznej przyznawanych w sprawach innych niż rozpoznawana (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 260 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Z tych względów za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i 107 § 1 i 3 oraz art. 140 K.p.a.

W konsekwencji chybione okazały się także zarzuty dotyczące naruszenia 1 § 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (t.j Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz.728 ze zm.) pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z kolei art. 3 ust. 1 tej ustawy stanowi, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, z kolei potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust 3 i 4 powołanej ustawy).

Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, regulującymi kwestię zasiłku celowego, zasiłek taki "może być przyznany". Oznacza to, że decyzje dotyczące zasiłków celowych wydawane są w ramach uznania administracyjnego. Organ orzekający posiada zatem swobodę działania i możliwość wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy. Działanie w trybie uznania administracyjnego nie oznacza dowolności przy wydawaniu decyzji. Organy powinny zatem wykazać, że w konkretnej sprawie istniały przesłanki uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie. Z kolei, Sąd administracyjny badając zgodność z prawem decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego ocenia, czy organy wykazały, że podjęte rozstrzygnięcie jest usprawiedliwione okolicznościami sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organy orzekające nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Przy udzielaniu pomocy w formie zasiłku celowego organ kieruje się bowiem ogólnymi zasadami wyrażonymi w przepisach cyt. ustawy o pomocy społecznej dotyczącymi wymogu dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy (art. 3 ust. 3 cyt. ustawy o pomocy społecznej). W tej sprawie organy orzekające poddały ocenie okoliczności, od jakich uzależnione jest udzielenie skarżącej pomocy w formie zasiłku celowego. Uwzględniły fakt korzystania przez nią z różnych świadczeń z pomocy społecznej, a także to, że udzielana jej pomoc musi być dostosowana do możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja jest jedynie jednym z elementów pomocy społecznej świadczonej na rzecz skarżącej. Natomiast nie może ona oczekiwać, aby zaspokojenie jej wszystkich istotnych potrzeb życiowych nastąpiło w oparciu o środki z pomocy społecznej. Funkcją pomocy społecznej zgodnie art. 3 ust. 1 cyt. ustawy o pomocy społecznej jest bowiem wspieranie osób i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

Oddalając kolejny wniosek skarżącej o odroczenie rozprawy Sąd drugiej instancji uznał, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 109 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a.