II SA/Rz 1304/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-03-27	
Data wpływu	2018-11-20	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie	
Sędziowie	Joanna Zdrzałka /przewodniczący/
Krystyna Józefczyk.
Piotr Godlewski /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302; art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2018 nr 0 poz 1202; art. 29 ust. 2 pkt 5, art. 30; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Piotr Godlewski /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2019 r. sprawy ze skargi Z. K. i C. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych -skargę oddala-	
Uzasadnienie
II SA/Rz 1304/18

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi Z.K. i C.K. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z [...] października 2018 r. nr [...] dotycząca umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na częściowym utwardzeniu powierzchni działki.

Decyzja ta wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) w wyniku wszczętego z urzędu (na skutek zawiadomienia C.K. i Z.K.) postępowania w sprawie robót budowlanych na działce nr ewid. 1459

w miejscowości D., decyzją z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] – wydaną na podstawie art. 83 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy

z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej: u.P.b.) oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: K.p.a.) – umorzył

w całości postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej robót budowlanych polegających na częściowym utwardzeniu powierzchni gruntu działki nr ewid. 1459 położonej w miejscowości D.

W uzasadnieniu podał, że w wyniku przeprowadzonej 26 lipca 2018 r. kontroli ustalono, że teren działki w czerwcu 2018 r. na długości ok. 9,73 m i szerokości

ok. 5,20 m został przez B.M. i S.K. utwardzony kruszywem (klińcem) celem zasypania tworzącego się po ulewnych deszczach błota. Prace zostały wykonane za ustną zgodą Wójta Gminy [...] Ustalono także, że na przedmiotowej działce znajduje się zjazd z drogi powiatowej na posesję Z.K. i C.K.

PINB wskazał, że wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt. 5 i art. 30 u.P.b. nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia. Częściowe utwardzenie powierzchni gruntu nie jest także parkingiem w rozumieniu przepisów u.P.b. Zdaniem PINB, na przedmiotowej działce wykonano roboty budowlane które nie są budową. Nie powstała także budowla w rozumieniu art. 3

pkt 3 u.P.b. W tej sytuacji przedmiotowe roboty budowlane - których rozpoczęcie nie wymagało pozwolenia na budowę lub zgłoszenia - nie miały cech samowoli budowlanej, co uzasadniało umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.

Odwołanie od decyzji PINB złożyli Z. i C.K. zarzucając rażące naruszenie art. 73 K.p.a. polegające na wydaniu decyzji następnego dnia po doręczeniu stronie pisma informującego o uprawnieniach stron określonych w tym przepisie (w tym możliwości zapoznania się w terminie 7 dni z zebranym w sprawie materiałem dowodowym).

Ponadto zarzucili naruszenie art. 90 u.P.b. przez błędną wykładnię i jego niezastosowanie do ustalonego stanu faktycznego. Wyjaśnili, że doręczyli do PINB pismo Wójta Gminy [...] informujące, że S.K., B.M.

i P.M. nie posiadają tytułu prawnego do działki nr ewid. 1459, jak również nie byli umocowani do wykonywania prac polegających na utwardzeniu spornej działki oraz że Gmina [....] nie jest inwestorem budowy na niej parkingu i nie złożyła wniosku o wydanie pozwolenia na jego budowę. Zwrócili uwagę, że przepisy K.p.a. nie przewidują ustnej formy załatwiania spraw i wniosków. Zdaniem odwołujących brak jest podstaw do określania w/w osób mianem inwestorów, zaś wszelkie roboty na spornej działce wykonano nielegalnie. W aktach sprawy brak jest atestów

i świadectwa pochodzenia użytego klińca. Zwrócili także uwagę, że formalnym właścicielem działki jest Gmina [...], jednakże przed Sądem Rejonowym

w [...] toczy się postępowanie z ich wniosku o stwierdzenie nabycia prawa jej własności przez zasiedzenie.

W związku z powyższym odwołujący zawnioskowali o uchylenie decyzji i nakazanie organowi I instancji kontynuowania postępowania oraz przekazanie sprawy organom ścigania.

Wskazaną na wstępie decyzją z [...] października 2018 r. WINB - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Podzielił stanowisko, że wykonane prace nie są budową, gdyż w ich wyniku nie powstał żaden obiekt budowlany o którym mowa w art. 3 pkt 1 u.P.b. Wykonane prace nie stanowią też budowy parkingu w rozumieniu § 3 pkt 25 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422

ze zm.), gdyż wysypany kruszywem teren działki nr ewid. 1459 w Dębowcu nie posiada infrastruktury wymaganej do uznania go jako parking.

Wykonane prace nie stanowią również robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 u.P.b. Przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.

W rozpatrywanym przypadku na wysypanym kruszywem obszarze żaden obiekt budowlany nie istnieje i nie istniał.

WINB zauważył, że zgodnie z przepisami u.P.b., utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych kwalifikowane jest jako roboty budowlane

i prowadzenie tych robót nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia (art. 29 ust. 2 pkt. 5 w zw. z art. 30). W orzecznictwie przyjmuje się, że czynność utwardzenia powierzchni gruntu to np. nałożenie na nią warstwy betonu, czy warstwy kamienno-żużlowej związanej cementem lub też kostki brukowej zalanej betonem. Natomiast w rozpatrywanym przypadku jest to powierzchnia gruntu biologicznie czynna, przepuszczalna dla wód opadowych. Wysypanie kruszywa (klińca) na części przedmiotowej działki nie jest wystarczające do uznania, że na działce zostały zrealizowane roboty budowlane polecające na utwardzeniu powierzchni gruntu. Poprzez rozsypanie miejscowo materiału kamiennego na powierzchnię działki nie został wybudowany parking ani żaden inny obiekt czy urządzenie budowlane. Wykonane prace - choć przejawiają się miejscowym fizycznym wzmocnieniem powierzchni - nie prowadzą do powstania trwałej substancji budowlanej bądź chociażby do wykonania określonego technicznie trwałego konkretnego elementu budowlanego takiej substancji. W tej sytuacji -

z uwagi na brak przedmiotu postępowania - prawidłowo organ I instancji umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Odnośnie zarzutów odwołania WINB wyjaśnił, że faktem jest, że decyzja organu I instancji została wydana przed upływem terminu wyznaczonego stronom na zapoznanie się z aktami sprawy. Jednak dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym uniemożliwiło jej podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wykazanie że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia normy prawnej gwarantującej stronie czynny udział w postępowaniu. W odwołaniu nie wykazano istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Jako bezzasadny organ uznał zarzut naruszenia art. 90 u.P.b., bowiem w sprawie nie zachodzi żaden z przypadków określonych w tym przepisie.

Skargę na decyzję WINB do WSA w Rzeszowie złożyli C.K. i Z.K. (reprezentowani przez pełnomocnika - radcę prawnego), ponawiając zarzuty i argumentację odwołania dotyczące rażącego naruszenia art. 73 K.p.a. i art. 90 u.P.b. Zawnioskowali o stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów pełnomocnictwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).

Przedmiotem kontroli Sądu pozostaje decyzja WINB z [...] października 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję PINB z [...] sierpnia 2018 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej utwardzenia kruszywem części powierzchni działki nr 1459 w miejscowości D.

Oceniając zaskarżoną decyzję we wskazanym wyżej zakresie Sąd nie stwierdził naruszeń prawa uzasadniających wyeliminowanie tak jej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z obrotu prawnego.

Umarzająca postępowanie administracyjne decyzja PINB oparta została na podstawie zawartej w art. 105 § 1 K.p.a., zgodnie z którym "gdy postępowanie

z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio

w całości albo w części".

Oznacza to, że brak przedmiotu sprawy administracyjnej zobowiązuje organ prowadzący postępowanie do jego zakończenia decyzją wskazaną w art. 105 § 1 K.p.a. Nieistnienie przedmiotu postępowania świadczy o trwałym (nieusuwalnym) braku możliwości jego kontynuowania i wydania przez organ decyzji merytorycznej konkretyzującej prawa i obowiązki stron.

Bezprzedmiotowość postępowania może być pierwotna - gdy załatwiana sprawa nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, bądź następcza – jeżeli utraciła charakter sprawy administracyjnej

w toku postępowania administracyjnego.

Jednocześnie należy zauważyć, iż bezprzedmiotowość postępowania może zaistnieć wskutek okoliczności faktycznych - gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej, jak i prawnych - gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej.

W sprawie nie budzi wątpliwości że na części w/w działki stanowiącej własność Gminy [...] – przez którą przebiega dojazd do nieruchomości skarżących (tj. do działki nr 1458) – w czerwcu 2018 r. wykonano na obszarze

o wymiarach ok. 9,73 x 5,20 m prace polegające na wysypaniu kruszywa (klińca).

Z poczynionych w sprawie ustaleń wynika, że celem tych prac wykonanych samoistnie przez wskazane osoby fizyczne było zasypanie tworzącego się po ulewnych deszczach błota celem poprawy warunków do zatrzymania /postoju pojazdów. Jak wynika z pisma Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2018 r. stanowiącego odpowiedź na pismo pełnomocnika skarżących z [...] lipca 2018 r., działka ta z uwagi na położenie w pobliżu sklepu spożywczego stanowi miejsca parkingowe, przy czym zgodnie z wcześniejszym pismem Wójta z [...] maja 2018 r. skierowanym do jednej z osób biorących udział w wykonaniu prac, Gmina nie ogranicza użytkownikom dróg prawa do parkowania pojazdów na tej działce (z akt sprawy wynika również, że Gmina na skutek sprzeciwu mieszkańców wnioskujących o urządzenie na działce nr 1459 parkingu wycofała się z zamiaru jej sprzedaży).

W ocenie natomiast skarżących, wykonanie prac polegających na utwardzeniu działki nr 1459 stanowi samowolną budowę parkingu przez osoby nie posiadające do niej tytułu prawnego (ubocznie należy nadmienić, że z wniosku skarżących toczy się postępowanie o stwierdzenie nabycia prawa własności tej działki przez zasiedzenie).

W kontekście powyższego, dla oceny legalności zrealizowanych prac istotne pozostaje ustalenie, czy możliwa jest ich kwalifikacja z punktu widzenia przepisów u.P.b., a jeżeli tak, jakim rygorom prawnym podlegało ich wykonanie.

O ile nawiezienie i rozplantowanie kruszywa samo w sobie niewątpliwie prowadzi do utwardzenia podłoża, to jak trafnie stwierdziły orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego, u.P.b. nie definiuje "utwardzenia gruntu".

Zgodnie z ukształtowanym w orzecznictwie stanowiskiem, należy przez to rozumieć taki efekt działań, który doprowadza do trwałej zmiany charakteru podłoża, polega na połączeniu z podłożem materiału utwardzającego w sposób na tyle trwały, że skutek utwardzenia nie podlega usunięciu w efekcie zwykłego korzystania z takiego podłoża. Jakkolwiek zatem utwardzenie może ulegać zniszczeniu, wymagać napraw czy poddawać się rozbiórce, to ta ostatnia winna być efektem celowo podjętych działań, a nie zwykłego korzystania z dokonanego utwardzenia (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2017 r. II OSK 2725/15 –

LEX nr 2340938).

Wśród licznych przewidzianych ustawowo wyjątków od głównej zasady prowadzenia robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 u.P.b.) jest przewidziane w art. 29 ust. 2 pkt 5 u.P.b. zwolnienie od tego obowiązku robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych; z przepisem tym koreluje regulacja art. 30 ust. 1 pkt 2, wg której wykonywanie takich robót nie wymaga także zgłoszenia. W rozpoznawanej sprawie nie można także pominąć regulacji art. 29 ust. 1 pkt 10 u.P.b., w myśl której pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie; zgodnie jednak z art. 30 ust. 1 pkt 1b, budowa takiego obiektu wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno – budowlanej w przypadku jego sytuowania na obszarze Natura 2000 (w konsekwencji budowa ponad 10 miejsc postojowych wiąże się dla inwestora z obowiązkiem posiadania ostatecznego pozwolenia na budowę niezależnie od miejsca lokalizacji).

W ocenie Sądu, prace polegające na utwardzeniu części działki nr 1459 nie podlegały kwalifikacji na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 5 u.P.b. Przepis ten nie dotyczy bowiem robót, których skutkiem jest powstanie miejsc mających służyć postojowi pojazdów, gdyż takie roboty objęte są właśnie regulacją art. 29 ust. 1 pkt 10.

Utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 u.P.b. najczęściej jest zaliczane do urządzeń budowlanych (art. 3 pkt 9), a więc urządzeń technicznych związanych z innym obiektem budowlanym, zapewniających możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki.

Urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 p.b. z natury swej pozostaje więc

w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym (budowlą),

w stosunku do którego spełnia funkcję służebną, umożliwiającą prawidłowe użytkowanie tego obiektu (wyrok NSA z 20 listopada 2012 r. II OSK 1283/11 -

LEX nr 1291890).

Wyznacznikiem uznania utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej jest więc co do zasady wykonanie z wykorzystaniem materiałów budowlanych

(np. poprzez ułożenie kostki brukowej, wylanie płyty betonowej) urządzenia budowlanego, które nie ma charakteru samoistnego i przyporządkowane jest celom związanym ze sposobem korzystania z tej działki (pod pojęciem działki budowlanej – gdyż tylko takich gruntów dotyczy art. 29 ust. 2 pkt 5 u.P.b. - zdefiniowanej w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego; analogiczną definicję w tym względzie zawiera § 3 pkt 1a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.).

Ponieważ zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdził spełnienia powyższych warunków i jakiegokolwiek innego niż postój samochodów sposobu wykorzystania utwardzonego terenu (co pośrednio wskazuje na samoistny charakter utwardzenia) a także by działka nr 1459 stanowiła działkę budowlaną, w oparciu

o art. 29 ust. 2 pkt 5 u.P.b. nie było możliwe umorzenie postępowania w sprawie robót związanych z częściowym utwardzeniem jej powierzchni.

Z punktu widzenia zarzutów skargi ustalenia wymagała zatem możliwość zakwalifikowania wykonanych robót z uwagi na funkcję pełnioną przez utwardzoną powierzchnię działki nr 1459, a więc jako miejsc postojowych (parkingu).

Tak jak w przypadku "utwardzenia gruntu", również "miejsca postojowe" nie zostały zdefiniowane w przepisach u.P.b. Zdaniem Sądu, należy zatem kierować się w tym zakresie spełnianą przez nie funkcją. Jeżeli więc utwardzenie terenu powstało na skutek naniesienia np. kruszywa celem umożliwienia unieruchomienia i postoju pojazdów i tak jest ono wykorzystywane, to powinno być traktowane jako miejsce postojowe.

Jak już zostało wykazane, na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 10 u.P.b. budowa do

10 stanowisk postojowych dla samochodów osobowych zwolniona została od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Brak tego obowiązku związany jest

z pojęciem placu postojowego, który - odmiennie niż w przypadku niedokonywanego w takim celu utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 u.P.b. - traktowany jest jako urządzenie budowlane.

Urządzenia budowlane nie zostały zaliczone do obiektów budowlanych (budynku, budowli bądź obiektu małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesionych

z użyciem wyrobów budowlanych – art. 3 pkt 1 u.P.b.), o czym świadczy pkt 3 i 9 tego artykułu. Z zestawienia zawartych w tym przepisach definicji budowli

i urządzenia budowlanego z przepisami ustalającymi obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę wynika, że ustawodawca za plac postojowy a tym samym za urządzenie budowlane nie będące obiektem budowlanym (budowlą) traktuje teren utwardzony umożliwiający postój do 10 samochodów osobowych. Jeżeli w wyniku robót utwardzających teren powstaje plac umożliwiający postój więcej niż

10 samochodów osobowych, to nie jest to już wyłącznie urządzenie budowlane (plac postojowy), a obiekt budowlany co do którego budowy art. 29 ust. 1 pkt 10 u.P.b. przewiduje konieczność uzyskania pozwolenia na budowę. Ilość 10 miejsc postojowych stanowi granicę rozdzielającą urządzenie budowlane w postaci placu postojowego (niewymagającego pozwolenia na budowę oraz – w przypadku gdy nie jest ono położone na obszarze Natura 2000 – zgłoszenia) od obiektu budowlanego służącego parkowaniu pojazdów (którego budowa wymaga pozwolenia).

Aczkolwiek nie miało to wpływu na wydane rozstrzygnięcia, Sąd nie podziela wyrażonego w uzasadnieniu decyzji organu I instancji stanowiska, że częściowe utwardzenie powierzchni działki nr 1459 nie mogło podlegać kompetencji organu nadzoru budowlanego z uwagi na brak możliwości uznania go za parking

w rozumieniu przepisów prawa budowlanego z racji nieposiadania wymaganej infrastruktury, tj. braku wykonania odpowiedniego podłoża, odwodnienia, wyprofilowania i ograniczenia krawężnikami (zgodnie z § 3 pkt 25 w/w rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez parking należy rozumieć wydzieloną powierzchnię terenu przeznaczoną do postoju i parkowania samochodów, składającą się ze stanowisk postojowych oraz dojazdów łączących te stanowiska, jeżeli takie dojazdy występują; zasady sytuowania stanowisk postojowych na działkach budowlanych oraz wymagania z tym związane określone są w § 18 - 21 tego rozporządzenia). Niespełnienie przez miejsce postojowe tych warunków nie oznacza bowiem, że nie jest ono miejscem przeznaczonym do postoju pojazdów. Zgodnie z poglądem wyrażonym m.in. w wyroku NSA z 14 września

2016 r. II OSK 3050/14 (LEX nr 2228674), samo niespełnienie przez miejsce postojowe warunków określonych w § 18-21 rozporządzenia z 2002 r. nie oznacza, że nie jest ono miejscem przeznaczonym do postoju pojazdu i art. 29 ust. 1 pkt 10 u.P.b. nie znajduje w stosunku do niego zastosowania. Przyjęcie takiego poglądu prowadziłoby do obejścia prawa w zakresie konieczności uzyskania pozwolenia na budowę miejsc postojowych dla samochodów osobowych powyżej 10 stanowisk.

W przypadku zarzutu nielegalnego powstania miejsc postojowych rolą organów nadzoru budowlanego jest zatem w pierwszej kolejności wyjaśnienie, czy ich budowa mieści się w zakresie zwolnienia od obowiązku posiadania pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia. Wprawdzie orzekające w sprawie organy nie odniosły się do tego, niemniej dokonana w kontekście powierzchni dokonanego utwardzenia analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (w tym m.in. dokumentacji zdjęciowej) nie pozostawia wątpliwości, że nie umożliwia ona postoju samochodów osobowych w liczbie większej niż 10. Ponieważ z akt sprawy nie wynika również położenie działki nr 1459 na obszarze Natura 2000, przemawia to wprost za uznaniem, że prace związane z utwardzeniem części jej powierzchni nie były objęte nie tylko wymogiem uzyskania pozwolenia na budowę ale także zgłoszenia.

W związku z powyższym Sąd podziela również stanowisko wyrażone

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że prace związane z utwardzeniem przedmiotowej działki (nawet przy ich kwalifikacji jako urządzenia budowlanego) nie stanowiły robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 u.P.b., tj. budowy lub prac polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (przez taki obiekt zgodnie z art. 3 pkt 1 należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony

z użyciem wyrobów budowlanych, co wobec zawartych w pkt 2, 3 i 4 tego artykułu definicji budynku, budowli i obiektu małej architektury wyklucza z tego zakresu urządzenia budowlane).

Prowadzi to do stwierdzenia, że o ile wysypanie na grunt tłucznia celem stworzenia bądź polepszenia warunków do parkowania pojazdów faktycznie doprowadziło do fizycznego wzmocnienia powierzchni działki nr 1459, to prace z tym związane - o ile tak jak w niniejszej sprawie nie prowadzą do utworzenia więcej niż 10 miejsc postojowych na terenie nie objętym obszarem Natura 2000 - nie mają charakteru robót budowlanych. Tym samym przystąpienie do wykonania tego rodzaju prac nie wymagało ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia, a zatem nie podlegało reglamentacji u.P.b. Skoro więc - jak prawidłowo stwierdził PINB i WINB - okoliczności sprawy nie stwarzały podstaw do władczej ingerencji

w rezultat tych prac, z uwagi na brak podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie ich legalności i przesłanek do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, zasadnie zostało ono umorzone.

Wyklucza to tym samym skuteczność zarzutu naruszenia prawa materialnego w postaci art. 90 u.P.b. przez błędną wykładnię i niezastosowanie jego dyspozycji do ustalonego stanu faktycznego. Przepis ten ma charakter karny ("Kto, w przypadkach określonych w art. 48, art. 49b, art. 50 ust. 1 pkt 1 lub art. 50 ust. 1 pkt 2, wykonuje roboty budowlane, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2."), a prawo orzekania w sprawach czynów stanowiących przestępstwa przysługuje sądom powszechnym.

Dla oceny legalności wykonanych robót bez znaczenia pozostają wysuwane przez skarżących względem działki nr 1459 roszczenia cywilne, w tym przede wszystkim tocząca się sprawa o jej zasiedzenie. Do chwili jego ewentualnego prawomocnego stwierdzenia działka formalnie pozostaje własnością Gminy Dębowiec i brak jest merytorycznego związku między tymi postępowaniami.

Niewątpliwie - co trafnie podniesiono w skardze - organ I instancji mimo skierowanego do stron postępowania zawiadomienia z 23 sierpnia 2018 r.

o możliwości zapoznania się w terminie 7 dni z materiałem dowodowym oraz zgłoszenia uwag, wyjaśnień i zastrzeżeń (odebranego przez pełnomocnika skarżących 30 sierpnia 2018 r.), decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wydał już [...] sierpnia 2018 r. Ze znajdującej się

w aktach tego organu notatki służbowej wynika także, że pełnomocnik skarżących zapoznał się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz uzyskał kserokopie wybranych dokumentów [...] września 2018 r., a więc już po wydaniu decyzji przez PINB (tego samego dnia decyzja ta została mu doręczona drogą pocztową).

Jakkolwiek z uwagi na powyższe okoliczności trudno mówić o naruszeniu powoływanego tak w odwołaniu jak i skardze art. 73 K.p.a. zgodnie z którego § 1 strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów - które to prawo względem skarżących nie zostało w żaden sposób naruszone ani ograniczone, to niewątpliwie stanowiło to naruszenie powołanego

w podstawie prawnej zawiadomienia art. 10 § 1 K.p.a., wg którego organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zdaniem Sądu, uchybienie to - poprzez wydanie decyzji przed upływem wyznaczonego 7-dniowego terminu i brak możliwości wypowiedzenia się w w/w zakresie - nie miało jednak żadnego wpływu na dokonaną przez organy administracji ocenę zebranego

w sprawie materiału dowodowego. Skarżący od samego początku prowadzonego postępowania byli reprezentowani przez fachowego pełnomocnika (radcę prawnego), który brał w nim czynny udział i był zawiadamiany o wszystkich podejmowanych

w sprawie czynnościach, a tak w odwołaniu jak i skardze nie zostały wskazane żadne argumenty mogące uzasadniać przyjęcie, że naruszenie to mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik postępowania (w myśl wskazanego wyżej art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a., podstawą uwzględnienia skargi jest naruszenie przepisów postępowania, ale tylko wtedy, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy).

Abstrahując od tego, że nie znalazły potwierdzenia zarzuty sformułowane

w skardze, Sąd nie dopatrzył się również uchybień które powinien wziąć pod uwagę

z urzędu, a które wskazywałyby na wadliwość zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

W związku z powyższym skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.