Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski, sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi E. J. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność § 7 ust. 3 części tekstowej i załącznika graficznego zaskarżonej uchwały, w odniesieniu do działki nr [...], obręb [...] położonej w W. przy ul. B., II. stwierdza nieważność § 35 ust. 7 części tekstowej i załącznika graficznego zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr [...], obręb [...] położonej w W. przy ul. B., w zakresie przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 8 KPJ na aleje pieszo-jezdne, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. zasądza od Miasta [...] na rzecz E. J. kwotę 797 ( siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, V. nakazuje zwrócić E. J. ze środków Skarbu Państwa –Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. kwotę 200 ( dwieście) złotych tytułem nadpłaconego wpisu sądowego.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2021 r. E.J., reprezentowana przez adwokata, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady [...] Nr [...] z dnia [...] października 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...]:

1. w zakresie, w jakim w § 29 ust. 1 planu miejscowego ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem J2 ZP, przeznaczając część działki o nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w [...] na tereny zieleni urządzonej - parki, zgodnie z § 4 ust. 18 pkt 10 planu miejscowego ustanawiając teren nieruchomości jako ogólnodostępny teren zieleni urządzonej - parku;

2. w zakresie, w jakim w § 29 ust. 4 planu miejscowego ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem J5 ZP, przeznaczając część nieruchomości skarżącej położonej na tym obszarze na tereny ogólnodostępnej - zieleni urządzonej parki, zgodnie z § 4 ust. 18 planu miejscowego, podczas gdy sąsiednie tereny przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną ekstensywną;

3. w zakresie, w jakim w § 7 ust. 3 planu miejscowego zakazuje wprowadzania ogrodzeń na terenach zieleni urządzonej oznaczonych symbolem ZP w stosunku do Nieruchomości, a w szczególności terenu J2 ZP i J5 ZP obejmujących niemal 70% powierzchni nieruchomości;

4. w zakresie, w jakim w § 35 ust. 6 planu ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem 6 KPJ, przeznaczając część nieruchomości usytuowanej na tym obszarze na tereny alei pieszo-jezdnych, zgodnie z § 4 ust. 23 planu;

5. w zakresie, w jakim w § 35 ust. 7 planu ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem 7 KPJ i 8 KPJ przeznaczając część nieruchomości usytuowanej na tym obszarze na tereny alei pieszo-jezdnych, zgodnie z § 4 ust. 23 planu.

Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:

1. art. 1 ust. 2 pkt 7. w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako "u.p.z.p.") w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - polegające na niezastosowaniu ww. przepisów przy wydawaniu uchwały nr [...] z dnia [...] października 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], co doprowadziło do naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości, przejawiającego się w ustanowieniu dla przedmiotowej nieruchomości ograniczeń związanych z ustalonym przeznaczeniem planistycznym oznaczonym symbolami J2 ZP, J5 ZP, 6 KPJ, 7 KPJ, 8 KPJ, poprzez:

a) przeznaczenie części nieruchomości położonej na terenie oznaczonym symbolem J5 ZP jako ogólnodostępnego terenu zieleni urządzonej - park, z praktycznym wyłączeniem możliwości zabudowy, podczas gdy tereny otaczające nieruchomość zostały w planie przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, wobec czego bez uzasadnionej przyczyny wyłączono uprawnienia skarżącej do rozporządzania swoją własnością, a także równocześnie zaburzono ustalony planem ład przestrzenny;

b) przeznaczenie części nieruchomości położonej na terenie oznaczonym symbolem J2 ZP jako ogólnodostępnego terenu zieleni urządzonej - parku, co przy dalszych ustaleniach planu i przeznaczeniem całości nieruchomości na cele związane z zielenią urządzoną i komunikacją stanowi o nadużyciu władztwa planistycznego przez Radę [...];

c) zakazanie ogrodzenia terenu nieruchomości objętego obszarami oznaczonymi w planie symbolami J2 ZP oraz J5 ZP, a w konsekwencji wyłączenie z możliwości jakiegokolwiek korzystania z uprawnień właścicielskich przez skarżącą, nieuzasadnione ładem przestrzennym i zasadą ekonomicznego wykorzystania nieruchomości;

d) wydzielenie z obszaru nieruchomości terenu pod samodzielny ciąg pieszy (z dopuszczeniem ruchu kołowego) oznaczony symbolem 6 KPJ, dotychczas nieistniejący, przecinający teren nieruchomości o szerokości w liniach rozgraniczających wzdłuż nieruchomości od ok. 12m do 20m, ograniczając tym samym możliwość wykonywania prawa własności do nieruchomości przez skarżącą;

e) wyznaczenie na terenie nieruchomości samodzielnych ciągów pieszych (z dopuszczeniem ruchu kołowego) oznaczonych symbolami 7 KPJ oraz 8 KPJ, wydzielając jednocześnie takiego rodzaju ciągi piesze z terenu nieruchomości, w sytuacji kiedy nieruchomość posiada dostęp do dróg publicznych, zarówno od strony wschodniej (poprzez ul. [...] - [...]), jak i od strony zachodniej (poprzez ul. [...] - 6 KP), natomiast komunikacja działek sąsiednich może się odbywać drogą wewnętrzną [...], bądź drogą publiczną [...], czym w sposób nieproporcjonalny i nieuzasadniony ograniczono prawo własności skarżącej;

2. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez ustalenie dla części terenu nieruchomości przeznaczenia oznaczonego w planie symbolem J5 ZP (zieleń urządzona - park) niezgodnego z przeznaczeniem określonym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] oznaczonego symbolem M2.12 (teren o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej);

3. art. 6 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p., art. 140 k.c. oraz art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącej związanych z prawem własności przeznaczając w całości obszar jej nieruchomości na cele publiczne;

4. art. 6 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 8 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 470) poprzez nadanie obszarowi oznaczonemu w planie symbolem 6 KPJ (samodzielny ciąg pieszy z dopuszczeniem ruchu kołowego) niezgodnego z prawem charakteru drogi publicznej i dopuszczenie na nim ruchu kołowego, w sytuacji kiedy ciąg pieszy nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, zaś ruch kołowy do nieruchomości zapewniony jest poprzez ul. [...] ([...]).

Wniosła o stwierdzenie nieważności, względnie orzeczenie o niezgodności z prawem § 29 ust. 1, § 29 ust. 4, § 7 ust. 3, § 35 ust. 6, § 35 ust. 7 uchwały Rady [...] nr [...] z dnia [...] października 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], oraz o zasądzenie zwrotu od organu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym, kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały całość powierzchni nieruchomości Skarżącej zostało przeznaczone w planie pod zieleń ogólnodostępną i komunikację, jako teren nieogrodzony. Zapisy te w sposób jednoznaczny i nieuzasadniony ograniczają możliwość jakiegokolwiek zagospodarowania nieruchomości, a w konsekwencji całkowicie wyłączają możliwość wykonywania prawa własności w jakiejkolwiek formie.

Zgodnie z ustaleniami planu teren nieruchomości oznaczony symbolem J5 ZP został przeznaczony pod tereny zieleni urządzonej - parki (zgodnie z § 4 ust. 18 tereny zieleni ogólnodostępnej), co w istocie oznacza, że wobec przeznaczenia terenu dalszej części nieruchomości znajdującego się na obszarze oznaczonym symbolem J2 ZP - na tereny zieleni urządzonej - parki (zgodnie z § 4 ust 18 planu tereny zieleni ogólnodostępnej), niemal 70% powierzchni jej powierzchni uzyskuje przeznaczenie wyłączające możliwość dysponowania i rozporządzania prawną własnością.

Odnosząc się do ustaleń dotyczących terenu J5 ZP skarżąca wskazała, że warunki zabudowy i zagospodarowania tego terenu są bardzo restrykcyjne, bowiem zakazuje się lokalizowania budynków, za wyjątkiem pawilonów parkowych (§ 4 ust. 18 pkt 6), minimalna powierzchnia biologicznie czynna dla działki została ustalona na poziomie 90% (§ 29 ust. 4), podstawowym przeznaczeniem tego terenu jest zieleń urządzona - park (§ 4 ust. 18 pkt 1), natomiast dopuszczalne przeznaczenie nieruchomości to komunikacja piesza i rowerowa, usługi gastronomii, sportu, rekreacji, wypoczynku i kultury w formie urządzeń i obiektów terenowych lub obiektów małej architektury i pawilonów parkowych (przy czym powierzchnia zajęta przez usługi nie może przekraczać 5% powierzchni działki - § 4 ust. 18 pkt 2 Uchwały). Innego rodzaju funkcje niż wyżej wymienione są zakazane (§ 4 ust. 18 pkt 7 uchwały), wyłączono również możliwość wykonania ogrodzenia tego terenu.

Możliwość realizowania podstawowych uprawnień właścicielskich skarżącej została ograniczona, na nieruchomości możliwe jest zrealizowanie tylko takich inwestycji, które będą towarzyszyły głównemu jej celowi, tj. zieleni ogólnodostępnej, która dodatkowo nie będzie mogła być zagrodzona. Dodatkowo, zgodnie z rysunkiem planu przez teren J5 ZP ma zostać przeprowadzona ścieżka rowerowa, co w zupełny sposób wyłącza jakiekolwiek możliwości wykonywania prawa własności przez skarżącą. Skarżąca nie ma wobec tego faktycznej ani prawnej możliwości realizowania uprawnień właścicielskich, co w konsekwencji czyni jej prawo własności fikcyjnym i niemożliwym do wykonywania. Restrykcyjne warunki zabudowy terenów oznaczonych jako J5 ZP powodują, że na skutek wprowadzonych ograniczeń nieruchomość utraciła swoje gospodarcze znaczenie, zaś jakiekolwiek przedsięwzięcie inwestycyjne będzie doznawać ograniczeń ze względu na wprowadzone obostrzenia.

Taki sposób ustalenia ograniczeń w dysponowaniu nieruchomością przeczy również ładowi przestrzennemu ustalonemu zapisami kwestionowanego planu. Na sąsiadującym z nieruchomością terenie (usytuowanym zarówno na północ, jak i od południa nieruchomości) przeznaczenie sąsiednich nieruchomości zostało określone jako: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ekstensywnej (tereny oznaczone symbolami: J3 MNE, J4 MNE, J7 MNE, J8 MNE). Natomiast w stosunku do takiego rodzaju przeznaczenia terenu plan nie ustanawia restrykcyjnych zasad jego zagospodarowania, a przede wszystkim dopuszcza możliwość jego przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną (do 3 kondygnacji przy maksymalnej powierzchni zabudowy od 25% do 30%), a także z dopuszczeniem wykonania ogrodzenia nieruchomości.

Jedynie nieruchomość Skarżącej wśród nieruchomości położonych w kwartale od ul. [...] do alei pieszo-jezdnej oznaczonej w planie symbolem 11 KPJ została przeznaczona na cele inne niż mieszkaniowe, z faktycznym wyłączeniem możliwości jej zabudowy. W konsekwencji przeznaczenie nieruchomości zostało określone niezgodnie z ustalonym dla całego kwartału ładem przestrzennym. Tereny zielone zostały już ustanowione w sąsiedztwie nieruchomości, oznaczonym symbolami J1 ZP, J2 ZP, co więcej również zachodnia część nieruchomości znajduje się na terenie J2 ZP. W konsekwencji na terenie otaczającym nieruchomość ma miejsce nieuzasadnione zdublowanie funkcji prowadzące w konsekwencji do ograniczenia prawa własności Skarżącej i ustalonego miejscowym planem ładu przestrzennego tego terenu.

Jednocześnie podkreślono, że ustalenia planu wprowadzają ograniczenia w możliwości zagospodarowania nieruchomości również w ten sposób, że cała zachodnia jej część została również przeznaczona pod tereny zieleni urządzonej - parki, oznaczone symbolem J2 ZP. W konsekwencji, ze względu na równoczesne ustanowienie zieleni na terenie obejmującym nieruchomość i oznaczonym J5 ZP, niemalże 70% jej powierzchni zostało przeznaczone na zorganizowanie terenów zielonych, co przy dalszych ustaleniach związanych z urządzeniem komunikacji (poprzez przeprowadzenie alei pieszo-jezdnych 6KPJ, 7KPJ, 8KPJ, a także placu 2KP-P) prowadzi do wniosku, że cała powierzchnia nieruchomości została przeznaczona na cele publiczne. Z punktu widzenia władztwa planistycznego gminy jednoczesne ustalenie terenu zielonego oznaczonego symbolami J5 ZP podczas gdy takiego rodzaju ograniczenie zostało ustanowione na terenie oznaczonym symbolem J2 ZP, stanowi o przekroczeniu władztwa pianistycznego przez Radę [...]. Organ planistyczny bowiem w sposób nieuzasadniony i nielogiczny wprowadził ograniczenia w zagospodarowaniu działki Skarżącej związane z organizowaniem zieleni na tym terenie, podczas gdy takiego rodzaju ograniczenie zostało wprowadzone na terenie oznaczonym symbolem J2 ZP. W konsekwencji naruszono również prawo własności Skarżącej, bowiem wprowadzone w tym zakresie obciążenia zostały nałożone nieproporcjonalnie i nie znajdują uzasadnienia wobec pozostałych ustaleń planu wprowadzających wystarczającą ochronę terenów zielonych na obszarze J2 ZP.

Z uwagi na ustanowienie wschodniej części nieruchomości również terenem zielony - parkiem (oznaczonej symbolem J2 ZP) stanowi to nieproporcjonalne i nieuzasadnione jakimkolwiek interesem publicznym ograniczenie wykonywania prawa własności.

Ponadto, w ocenie skarżącej, ustalone miejscowym planem przeznaczenie nieruchomości na terenie oznaczonym symbolem J5 ZP jako teren zieleni urządzonej - park jest niezgodne z przeznaczeniem określonym dla tego terenu w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] (Uchwała Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] października 2006 r.). Jak bowiem wynika z części graficznej Studium teren wschodniej części nieruchomości znajduje się na terenie oznaczonym symbolem M2.12, dla którego w Studium ustalono przeznaczenie - teren o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która to zabudowa na tym terenie jest priorytetowa.

W odniesieniu do nieruchomości skarżącej i ustalenia przeznaczenia zachodniej części terenu działki o nr [...] z obrębu [...] brak jest zgodności pomiędzy zapisami planu a zapisami Studium. W odniesieniu do tego fragmentu nieruchomości Studium dopuszcza jego zabudowę wskazując, że możliwe jest wykonanie zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, natomiast zaskarżona uchwała w sposób całkowity wyklucza wykonanie zabudowy o takich charakterze, dopuszczając jedynie ograniczoną możliwość zabudowy usługowej (do 5 % powierzchni działki), bądź budowę nieprecyzyjnie określonej kategorii pawilonów parkowych. W istocie plan wykluczył jakąkolwiek zabudowę tej nieruchomości .

Zapisy skarżonej uchwały naruszają interesy skarżącej również w ten sposób, że ustanawiając tereny oznaczone symbolami J2 ZP oraz J5 ZP jako tereny ogólnodostępne, jednocześnie wprowadzony został zakaz wygradzania tego obszaru, a więc stosowania ogrodzeń (§ 7 ust. 3 Miejscowego Planu).

Takiego rodzaju zapis jednoznacznie narusza interes prawny skarżącej, bowiem ogranicza jej prawo do wykonywania prawa własności i dysponowania przedmiotową nieruchomością. Zapis ten oznacza bowiem, że przez przyjęcie uchwały, organ odebrał Skarżącej uprawnienie do korzystania z prawa własności, jakim jest korzystanie z niej z wyłączeniem innych osób. Już samo ustalenie w planie na działce Skarżącej terenu zieleni urządzonej z jednoczesnym zakazem grodzenia tego terenu, wbrew woli właściciela gruntu stanowi o przekroczeniu przez organ planistyczny uprawnień w decydowaniu o sposobie korzystania z własności, co nie znajduje uzasadnienia także w przepisach szczególnych. Zakazanie wykonywania ogrodzeń nieruchomości czyni ten teren ogólnodostępnym, i niweczy jakiekolwiek uprawnienia Skarżącej przysługujące jej z tytułu posiadanego prawa własności do nieruchomości. Skarżąca nie ma możliwości wykonywania swoich prerogatyw właścicielskich, zaś wskutek ustaleń planu nie ma możliwości zabezpieczenia swojej własności przed ingerencją przez osoby trzecie, które niezależnie od swoich praw i obowiązków, mogą wkroczyć na ten teren i wykorzystywać go zgodnie z celem, na jaki został ten teren przeznaczony.

W ocenie skarżącej tak daleko idąca ingerencja organu uchwalającego plan w korzystanie z nieruchomości i wykonywanie prawa własności przez Skarżącą nie znajduje usprawiedliwienia z punktu widzenia zasad i wartości wskazanych w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Ustalenia planu przewidują ponadto wydzielenie z terenu nieruchomości ciągu pieszego oznaczonego symbolem 6 KPJ (z dopuszczeniem ruchu kołowego), a zatem przeznaczenie tego terenu na cele komunikacji: tereny alei pieszo-jezdnych. Ciąg pieszy 6 KPJ jest nowym ciągiem komunikacyjnym, dotychczas nieistniejącym i przecinający nieruchomość, pomimo że wzdłuż wschodniej granicy przebiega ul. [...] ([...]), zaś od strony zachodniej przebiega ul. [...] (6 KP). Niezależnie od przeprowadzenia ciągu pieszego 6KPJ, wokół działki Skarżącej przewidziano istnienie innych ciągów pieszych, tj. 7 KPJ oraz 8 KPJ, podczas gdy komunikację w tym kwartale zapewniają nie tylko wskazane powyżej ul. [...] (6 KP), droga publiczna - ul. [...] ([...]), ale również droga wewnętrzna [...] oraz droga publiczna [...]. Przy dopuszczeniu możliwości zabudowy jednorodzinnej ekstensywnej na obszarze J4 MNE oraz J7 MNE (tereny bezpośrednio sąsiadujące) zapotrzebowanie na tak wiele ciągów komunikacyjnych, wydzielonych z prywatnej nieruchomości jest przejawem nadużycia władztwa planistycznego i niewłaściwego wyważenia interesu publicznego z interesem skarżącej.

W planie szerokość ciągu pieszo-jezdnego o symbolu 6 KPJ określono od 10,0 m do 26,0 m (§ 35 ust. 6 pkt 1), natomiast wzdłuż nieruchomości skarżącej szerokość tego ciągu została określona w przedziale od ok. 12 m do 20 m. Jest to pas terenu dzielący ją na dwie odrębne części. W ocenie skarżącej wyznaczenie tak szerokiego ciągu pieszo-jezdnego nie znajduje uzasadnienia. Po pierwsze, w przypadku innych ciągów komunikacyjnych ustanowionych zapisami planu na terenie sąsiadującym nie ma miejsca wyznaczenie ciągów komunikacyjnych o tak znacznej szerokości (nawet droga publiczna ul. [...] , znajdująca się w bezpośrednim sąsiedztwie, została wyznaczona o szerokości 15m - 18m). Po drugie, nawet przepisy szczególne nie uzasadniają wyznaczenia tak szerokiego pasa dla terenu alei pieszo-jezdnej 6 KPJ. Wprawdzie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dopuszczają zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego (§ 14 ust. 2 cytowanego rozporządzenia), to jednak nie może on mieć szerokości mniejszej niż 5 m. Ze względu na to, że projektowany w zaskarżonej uchwale ciąg pieszo-jezdny o symbolu 6 KPJ nie jest kwalifikowany w normatywnym ujęciu jako droga publiczna, w odniesieniu do tego ciągu komunikacyjnego nie znajdują zastosowania normy odnoszące się do dróg publicznych, tj. parametry techniczne i użytkowe, odpowiadające określonym klasom dróg publicznych, odpowiednio w sposób określony w § 4 ust. 2 Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jaki powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe, gminne). Organ planistyczny przewidział wobec tego wyznaczenie alei pieszo-jezdnej 6 KPJ przebiegającej przez teren nieruchomości o szerokości 4-krotnie większej niż minimalna, a także większej niż została wyznaczona przez teren działek sąsiednich. Uzasadnieniem dla takiego ograniczenia prawa własności Skarżącej nie może być również wyznaczenie w ramach 6 KPJ dodatkowo zieleńca (§ 35 ust. 6 pkt 5 Miejscowego Planu), bowiem taki sposób przeznaczenia nieruchomości nie stanowi celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 9c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

W świetle powyższego przeprowadzenie ciągu komunikacyjnego 6 KPJ nie stanowi racjonalnego rozwiązania i w sposób nadmierny ogranicza przysługujące skarżącej prawo własności, nie uzasadniają go również potrzeby nieruchomości sąsiednich, wokół których wyznaczone są drogi publiczne zapewniające im komunikację. W konsekwencji zaskarżona uchwała również w tej części narusza art. 32 Konstytucji i art. 140 Kodeksu cywilnego.

Dodatkowo wskazała, że dopuszczenie ruchu kołowego poprzez 6 KPJ oznacza, że w istocie temu ciągowi komunikacyjnemu nadano charakter drogi publicznej. Stanowi to o oczywistej sprzeczności z ustawą o drogach publicznych i przepisami wykonawczymi do tej ustawy. Zgodnie z treścią przepisów ustawy o drogach publicznych, za drogę publiczną uważa się drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe oraz drogi gminne. W żadnej z tych kategorii nie mieszczą się natomiast ciągi pieszo-jezdne. Co więcej zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. W świetle tego nie jest uzasadnione przeprowadzenie kolejnego ciągu komunikacyjnego z dopuszczeniem ruchu kołowego w sytuacji kiedy ruch kołowy do Nieruchomości Skarżącej może odbywać się poprzez drogę publiczną - ul. [...] ([...]) oraz ul. [...] (6 KP). Wobec tego przeprowadzenie kolejnego ciągu komunikacyjnego przez teren Nieruchomości (dzieląc ją na dwie części) i dopuszczenie na nim ruchu kołowego nie znajduje uzasadnienia, zaburza ustalony Miejscowym Planem ład przestrzenny i nieproporcjonalnie obciąża nieruchomość wyłączając skarżącej realizowanie prawa własności. Opisany powyżej sposób kreowania przestrzeni na terenie objętym Miejscowym Planem narusza art. 6 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 8 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Zdaniem Skarżącej kolejnym przejawem nadużycia władztwa planistycznego przez Radę [...] oraz uchybieniem w zakresie możliwości realizowania uprawnień właścicielskich przez skarżącą jest wydzielenie z terenu nieruchomości i wyznaczenie nowych, dotychczas nieistniejących, samodzielnych ciągów pieszych oznaczonych symbolami 7 KPJ i 8 KPJ. W ocenie skarżącej wydzielenie kosztem jej nieruchomości nowych ciągów pieszych jest nieuzasadnione i w sposób nadmierny ogranicza prawo własności. W sytuacji, gdy działki sąsiednie mają zapewniony dojazd i obsługę komunikacyjną, zajęcie działki skarżącej pod kolejne ciągi komunikacyjne jest nadmiernym i nieuzasadnionym ograniczeniem sposobu wykonywania przez skarżącą prawa własności i stanowi również o naruszeniu art. 32 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego, statuującego fundamentalną zasadę prawa własności i wyrażających uprawnienia właścicielskie..

W ocenie skarżącej trudno znaleźć uzasadnienie dla ustanowienia tak szerokich ograniczeń, jak to uczyniła Rada [...] w stosunku do nieruchomości skarżącej. W istocie organ planistyczny w sposób różnorodny rozparcelował jednolitą dotychczas działkę przeznaczając jej poszczególne części na cele publiczne, z wyłączeniem możliwości jakiegokolwiek korzystania z działki w sposób pozwalający realizować prawo własności. Taki sposób ustalenia przeznaczenia terenu nieruchomości, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania terenu, jak dokonany w skarżonej uchwale nie odpowiada zasadzie proporcjonalności i godzi w konstytucyjnie ustanowione prawo własności. W świetle powyższego Rada [...] przekroczyła władztwo planistyczne i dopuściła się naruszenia art. 6 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p., art. 140 k.c. oraz art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Rady Miasta [...] wniosła o jej oddalenie.

Wskazała, że zgodnie z opracowaniem ekofizjograficznym obszaru parku Pod Skocznią sporządzonego przed projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działki skarżącej znajdują się na obszarze o niekorzystnych cechach bioklimatycznych w cieniu aerodynamicznym skarpy. W części tekstowej ekofizjografii wskazywano: "U podnóża skarpy występuje cień aerodynamiczny w stosunku do dominujących wiatrów zachodnich. W związku z tym teren ten odznacza się gorszym przewietrzaniem, co sprzyja gromadzeniu i stagnowaniu zanieczyszczeń wpływających z wysoczyzny". Z kolei z opracowania ekofizjograficznego do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] wynika, że działka skarżącej znajduje się w korytarzu podskarpowym z przewietrzeniem dobrym, regeneracją najlepszą. Opracowanie to opisuje stan w momencie jego sporządzania. Opisane parametry ulegają pogorszeniu w miarę zabudowy terenu. Przewietrzanie dotyczy wymiany powietrza, regeneracja dotyczy jego oczyszczania wewnątrz terenu przez tereny zielone. Organ wyjaśnia, że przewietrzanie jest lepsze, gdy zabudowa jest mniej intensywna i mniejszej wysokości, regeneracja jest lepsza, gdy obszar terenów zielonych ma większą powierzchnię.

Z powodu bliskości [...] obszar nie powinien być zabudowywany intensywnie lub wysokimi obiektami budowlanymi, powinien mieć jak najwięcej powierzchni niezabudowanych np. placów, szerokich dróg, zieleńców, ponieważ rozrzedzona zabudowa, szczególnie w części zachodniej jak również ciągi komunikacyjne o szerokich liniach rozgraniczających czy liczne tereny zielone, stanowią pasy wolnej przestrzeni, które umożliwiają wymianę powietrza w mieście.

Organ planistyczny wyjaśnił, że stworzenie szerokiej siatki ulic podyktowane było koniecznością stworzenia wystarczającego ciągu powietrza w celu zapewnienia klina napowietrzającego, zgodnie z ocenami i wnioskami opracowania ekofizjograficznego. Ulica [...] na wysokości działki Skarżącej przebiega w obszarze bezpośredniej ochrony stoku [...], a w wytycznych z ekofizjografii dotyczących "zagospodarowania rejonu [...]" stwierdzono: "W strefie (...) bezpośredniej ochrony geotechnicznej skarpy nie powinny być lokowane żadne obiekty kubaturowe stanowiące dodatkowe obciążenie i powodujące naprężenie w gruncie. Ponadto w strefie nie powinny być prowadzone sieci uzbrojenia podziemnego budowanego w wykopach. Szczególnie niebezpieczne dla strategiczności skarpy są wykopy o przebiegu równoleżnikowym do skarpy (...)" 

W związku z powyższym w celu ochrony skarpy ciąg pieszo jezdny został poprowadzony poza strefą bezpośredniej ochrony stoku [...], natomiast ulicę [...] przeznaczono wyłącznie do ruchu pieszego (teren 6KP).

W opracowaniu ekofizjograficznym wskazano także: "Zieleń spełniająca funkcje ochrony przed erozją wód deszczowych oraz spełzywaniem gleby i wierzchniej warstwy gruntu powinna być tak dobrana by nie powodować nadmiernego ocieniania (...). Jednocześnie roślinność powinna zapobiegać niekontrolowanej penetracji zbocza - wydepczyska są z reguły zaczątkiem erozji zbocza (...)" Zdaniem organu powyższe spowodowało konieczność zaprojektowania ul. [...] jako ciągu pieszego oraz wyznaczenia w liniach rozgraniczających zieleńców, także na pozostałych ciągach komunikacyjnych, co ma zapewnić odpowiednie wsiąkanie do gruntu wód deszczowych, co jest szczególnie ważne w sytuacji postępującego deficytu wody. Ciąg pieszo jezdny 6KPJ ze względu na swoją lokalizacje u podnóża [...] poza przeznaczeniem do obsługi komunikacji kołowej może pełnić funkcję rekreacyjnego ciągu pieszego z dopuszczeniem ruchu kołowego o wysokich walorach estetycznych.

Przepisy dotyczące zieleni parkowej, uznawanej obecnie jako inwestycje celu publicznego nie obowiązywały w momencie, gdy uchwalono przedmiotowy plan miejscowy, w związku z powyższym nie mógł on mieć wprowadzonych zapisów umożliwiających wykup gruntów. Organ wskazał, że mimo braku odpowiednich regulacji prawnych nie można było pominąć wprowadzania w założeniach urbanistycznych dróg czy zieleni. Poprzecznie przegrodzenie skarpy uniemożliwi wytworzenia poprawnej i całościowej zielonej infrastruktury, która miałaby służyć wszystkim. Obecnie art. 6 ust 9c ugn umożliwia wykup nieruchomości pod park samorządowy.

Organ wyjaśnił, że przeznaczył w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego tereny, na których znajdują się działki należące do skarżącej przy czym przeznaczenie na drogi publiczne, park zostanie zrealizowane w trybie art. 114 ust 1 i ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nabycie przedmiotowej nieruchomości od skarżącej w drodze umowy (za jej zgoda), a w przypadku, gdyby rokowania zakończyły się fiaskiem poprzez wywłaszczenie nieruchomości w trybie art. 112 ust 1 i ust 3 ugn, w zw. z art. 6 pkt 1 ugn, art. 6 pkt 9c ugn.

Samo działanie zmierzające do wydzielenia gruntu pod drogę publiczną i budowy takiej drogi należy uznać za inwestycję celu publicznego. Nie można jednak wymagać, by jeszcze przed uzyskaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a więc jeszcze przed powstaniem drogi, mogła być ona zaliczona do którejś z kategorii dróg publicznych. Zgodnie z § 35 zaskarżonej uchwały każdy ciąg pieszo-jezdny został oznaczony jako "teren inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym - samodzielny ciąg pieszy (z dopuszczeniem ruchu kołowego)" Sama uchwała określa go jako cel publiczny. Przed wprowadzeniem ust. 9c do art. 6 ugn uchwałodawca nie miał możliwości wprowadzenia ciągu pieszego, ciągu pieszo-jezdnego jako celu publicznego. Jako cel publiczny mógł wprowadzić tylko drogi z art. 6 pkt 1 ugn. Jeśli ciąg pieszo-jezdny miał spełnione parametry techniczne właściwe do zakwalifikowania ich do dróg publicznych, co skarżąca sama przyznaje, to przed wprowadzeniem pkt 9c do art. 6 ugn ciąg pieszo-jezdny mógł być zakwalifikowany jako cel publiczny droga publiczna.

W obecnym stanie prawnym ustawa wprost umożliwia wywłaszczenie na park, ciąg pieszy, ciąg pieszo-jezdny pod warunkiem, że nie będzie należeć do Skarbu Państwa. W tym jednak wypadku miejscowy plan zagospodarowana przestrzennego dotyczy gminy [...] i wywłaszczenie będzie dokonana na rzecz jednostki samorządu terytorialnego.

Drogi wewnętrzne uchwałodawca oznaczył w § 16 ust 1, ust 2 pkt 5, § 34 zaskarżonej uchwały i nie ustalił ich terenami inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Ciąg pieszy ma charakter inwestycji celu publicznego w zaskarżonej uchwale § 35 i w art 6 pkt 9c ugn. Rada wskazała, że nie ma żadnego przepisu prawnego, który uzależniałby nadanie statusu celu publicznego od niesytuowania w drodze zieleńców, jak wskazuje skarżąca. Nie ma również żadnego przepisu prawnego, który uzależniałby przeznaczenie nieruchomości w procedurze tworzenia a potem uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego od zgody skarżącej. Od zgody uzależniony jest natomiast pozytywny przebieg rokować z art. 114 ust 1 i ust 3 ugn.

Organ zauważył także, że do projektu planu miejscowego na etapie wyłożenia do publicznego wglądu skarżąca wniosła uwagę, w której postulowano o możliwość wprowadzenia zabudowy, ale uwaga nie została uwzględniona przez Prezydenta [...]. W uzasadnieniu podano: "Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania [...] obszar planu stanowi część Systemu Przyrodniczego [...]. Studium ustala (...) dla rejonu działki nr [...] przeznaczenie terenu pod zieleń urządzoną ZP z wykluczeniem zabudowy mieszkaniowej. W związku z warunkami określonymi w Studium nie można zrealizować propozycji zawartych w uwadze." Rada wskazała, że nawet, gdyby przyjąć, jak postuluje Skarżąca, że wywłaszczenie na ciąg pieszo-jezdny nie byłoby możliwe, gdyż ten nie mieści się ani w kategorii dróg publicznych, ani ciągów pieszych, to przysługiwałoby jej odszkodowanie z art. 36 upzp.

Odnosząc się do zarzutu, że przeznaczenie nieruchomości należącej do Skarżącej zostało określone niezgodnie z ustalonym dla całego kwartału ładem przestrzennym Organ zauważył, że na ład przestrzenny składa się komplementarność różnych uwarunkowań, nie tylko zabudowy, ale także komunikacji, terenów zielonych, uwarunkowań środowiskowych. Tak rozumianego ładu przestrzennego skarżąca nie może jednak zawężać do granic swojej działki. Nie sposób bowiem zrealizować uwarunkowań środowiskowych w oderwaniu od jego naturalnych współzależności.

Odnosząc się do zarzutu przeznaczenia terenu na park jako niezgodne z określonym dla tego terenu w Studium, Rada wskazała, że wydzielenie obszaru M2.12 dotyczy tylko wschodniej części jej nieruchomości. Z uwagi na rozległość wydzielenia wymóg Studium został zachowany. Ponadto "podstawową zasadą dla kierunków zmian w przeznaczaniu terenów jest równoważenie funkcji na całym obszarze miasta i tworzenie wielofunkcyjnych struktur przestrzennych. Przyjmując to założenie wydzielono w strefach funkcjonalnych niewielkie tereny o jednorodnych lub niekolidujących ze sobą rodzajach zainwestowania (o powierzchni powyżej 0,5 ha). Zasięgi wydzieleń terenowych należy traktować orientacyjnie. Stanowią one wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i należy je w nich uszczegółowić." (Studium z 2006 r. str. 103). W opracowaniu ekofizjograficznym do Studium wskazano ponadto, że w części podskarpowej zabudowa jednorodzinna może być lokalizowana wyjątkowo lub ekstensywnie.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niezgodności z prawem z § 7 ust. 3 zaskarżonej uchwały organ podkreślił, że tereny J2 ZP oraz J5 ZP zostały wyznaczone jako tereny ogólnodostępne oraz wprowadzony został zakaz wygradzania tego obszaru, Organ wyjaśnił że zgodnie z Opracowaniem ekofizjograficznym obszaru Parku [...] wskazano, że przewietrzanie obszaru położonego pod skarpą wymaga ukształtowania korytarzy przewietrzających w kierunku W-E. Proponowany ich przebieg determinuje istniejący sposób i forma zagospodarowania na obszarach zewnętrznych. Korytarze te pozbawione przeszkód hamujących przepływ powietrza powinny być zagospodarowane zielenią. Mogą one jednocześnie pełnić funkcje łączników w lokalnym systemie powiązań przyrodniczych. W związku z powyższym na działce Skarżącej plan wyznaczył pas zieleni na kierunku wschód- zachód, który wskazany został w Studium. Tereny te w związku z możliwością pełnienia funkcji rekreacyjnej, zostały otoczone ciągami pieszymi bądź pieszo-jezdnymi, dzięki czemu mogą być łatwo dostępne ale także mogą wspólnie pełnić funkcje powiązań przyrodniczych i korytarzy wymiany powietrza. Zakaz grodzenia został wprowadzony celowo z myślą o ochronie krajobrazu miejskiego, dostępności przestrzeni publicznych i zwiększenia atrakcyjności funkcjonalnej.

Odnosząc się do zarzutu nadużyciu władztwa planistycznego przez ustanowienie ciągu pieszo-jezdnego 6KPJ organ wyjaśnił, że przepisem szczególnym, o którym skarżąca pisze w pkt 31 skargi jest art. 72 ust 3-6 ustawy prawo ochrony środowiska w zw. z § 6 pkt 2, pkt 3, pkt 5, pkt 6 rozporządzenia w sprawie opracowań ekofizjograficznych.

Na zakończenie dodał, że pierwotnie teren objęty miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod Skocznią przewidywany był do realizacji parku. W planie ogólnym [...] z 1992 r. ze względu na specyficzne cechy środowiskowe tego obszaru i położenia w strukturze miasta tereny pod skocznią były włączone do podstawowego układu terenów tworzących strefę ekologiczną miasta oznaczoną symbolem (O) czyli wielofunkcyjne systemy przyrodnicze miasta. Następnie w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które określa politykę przestrzenną miasta i z którym plan miejscowy musi być zgodny wskazano na tym terenie klin nawietrzający (system ekologiczny). W związku z powyższym układ urbanistyczny i ustalenia planistyczne musiały uwzględniać i ten aspekt. Zapewnienie odpowiedniego przewietrzania wymusza ograniczanie każdej zabudowy.

Idea całego założenia urbanistycznego w graniach planu miała opierać się na idei tzw. miasta ogrodu. Koncepcja miasta-ogrodu narodziła się m.in. w związku niekontrolowanym rozwojem miast, który był przyczyną pogarszających się warunków życia mieszkańców związanych z chaotyczną zabudową, przeludnieniem, brakiem dostępu do świeżego powietrza, terenów zielonych. Układ urbanistyczny zaplanowany w graniach Parku pod skocznią nawiązuje do ww. idei m.in. poprzez kwartały urbanistyczne z zabudową o niewielkich gabarytach, symetrycznie rozplanowaną szeroką siecią uliczną, dużą ilości terenów zielonych, które zaplanowano z poszanowanie ich walorów naturalnych

W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2021 r.Skarżąca ograniczyła zakres zaskarżenia Uchwały do terenów oznaczonych symbolami: J5 ZP, J2 ZP, 6 KPJ oraz 8 KPJ.

Zaskarżyła uchwałę Rady [...] nr [...] z dnia [...] października 2008 r., w części, tj.:

1. w zakresie, w jakim w § 29 ust. 1 Planu Miejscowego ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem J2 ZP, przeznaczając część działki o nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w [...] na tereny zieleni urządzonej - parki, zgodnie z § 4 ust. 18 pkt 10 ustanawiając teren jako ogólnodostępny teren zieleni urządzonej - parku;

2. w zakresie, w jakim w § 29 ust. 4 planu ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem J5 ZP, przeznaczając część nieruchomości położonej na tym obszarze na tereny ogólnodostępnej zieleni urządzonej - parki, zgodnie z § 4 ust. 18 planu, podczas gdy sąsiednie tereny przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną ekstensywną;

3. w zakresie, w jakim w § 7 ust. 3 planu zakazuje wprowadzania ogrodzeń na terenach zieleni urządzonej oznaczonych symbolem ZP w stosunku do nieruchomości, a w szczególności terenu J2 ZP i J5 ZP obejmujących niemal 70% jej powierzchni;

4. w zakresie, w jakim w § 35 ust. 6 planu ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem 6 KPJ, przeznaczając część nieruchomości usytuowanej na tym obszarze na tereny alei pieszo-jezdnych, zgodnie z § 4 ust. 23 zaskarżonej uchwały;

5. w zakresie, w jakim w § 35 ust. 7 planu ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem 8 KPJ przeznaczając część nieruchomości usytuowanej na tym obszarze na tereny alei pieszo-jezdnych, zgodnie z § 4 ust. 23 uchwały.

Jednocześnie w odpowiedzi na argumentację przedstawioną w odpowiedzi na skargę podała, że zapisy planu w sposób jednoznaczny i nieuzasadniony całkowicie ograniczają możliwość jakiegokolwiek zagospodarowania nieruchomości przez Skarżącą, a w konsekwencji całkowicie wyłączają możliwość wykonywania prawa własności w jakiejkolwiek formie. Ustalenia planu w sposób nadmierny, nieproporcjonalny i bezzasadny wyłączają możliwość realizowania jakichkolwiek uprawnień właścicielskich. Przywołane opracowanie ekofizjograficzne wskazuje, że nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze o niekorzystnych cechach bioklimatycznych w cieniu aerodynamicznym skarpy, podobnie jak wszystkie sąsiednie nieruchomości położone w obszarach planu J3MNE, J4MNE, J7MNE, J8MNE, J9MNE. Brak w opracowaniu jakiegokolwiek uzasadnienia merytorycznego, że z całości obszaru o tych samych cechach bioklimatycznych tylko nieruchomość Skarżącej położona pomiędzy obszarami J4MNE oraz J7MNE ma stanowić obszar wyłączony spod jakiejkolwiek zabudowy. Opracowanie ekofizjograficzne wskazywało na konieczność obniżenia wskaźników intensywności i wysokości zabudowy, zwiększenie szerokości ulic, nasadzenie podwójnych szpalerów drzew oraz ochronę wartościowej zieleni wysokiej. Wszystkie te postulaty zostały zrealizowane w procedurze planistycznej w odniesieniu do nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością skarżącej (tereny oznaczone symbolami: J3 MNE, J4 MNE, J7 MNE, J8 MNE to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ekstensywnej przy maksymalnej powierzchni zabudowy od 25% do 30% obszaru, maksymalna wysokość budynków to 11 m, minimalna powierzchnia biologicznie czynna 60% - 70%) natomiast w stosunku do nieruchomości skarżącej (J5ZP) wprowadzono arbitralny i nieuzasadniony zakaz jakiejkolwiek zabudowy. Przy całkowicie podobnych warunkach i walorach terenów sąsiednich, organ w stosunku do nieruchomości skarżącej dopuścił do stworzenia warunków całkowicie odmiennych, znacząco gorszych, wyłączających możliwość korzystania przez właściciela ze swojej własności. Jedynie nieruchomość Skarżącej wśród nieruchomości położonych w kwartale od ul. [...] do alei pieszo-jezdnej oznaczonej w planie symbolem 11 KPJ została przeznaczona na cele inne niż mieszkaniowe, z faktycznym wyłączeniem możliwości jej zabudowy.

W odniesieniu do zarzutu braku zgodności ustaleń Planu Miejscowego z treścią Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], organ potwierdził jego zasadność przedstawiając wyciąg z części graficznej Studium, w którym wskazał, że Nieruchomość znajduje się na terenie oznaczonym symbolem M2.12, dla którego w Studium ustalono przeznaczenie - teren o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która to zabudowa na tym terenie jest priorytetowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu była uchwała Rady [...] nr [...] z dnia [...] października 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], (Dz.Urz. woj. [...] Nr 210 poz. 8300) obejmująca działkę skarżącej nr [...], obręb [...] , położonej przy ul. [...] w [...].

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w brzmieniu sprzed nowelizacji, regulującym kwestię zaskarżania do sądu aktów organów samorządu gminnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z powołanej regulacji wynika, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi na uchwałę rady gminy było uprzednie wystosowanie do organu wezwania do usunięcia naruszenia. Z kolei termin do dokonania tej czynności został przez ustawodawcę dookreślony w art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w brzmieniu sprzed nowelizacji, zgodnie z którym skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Skarga wniesiona została z zachowaniem ustawowego terminu.

Skarżąca wykazała również swój interes prawny do kwestionowania zapisów zaskarżonej uchwały. Z nadesłanego wydruku z księgi wieczystej wynika, że jest właścicielką nieruchomości na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a nabyła ją w drodze zasiedzenia (postanowienie SR dla [...]z dnia [...] grudnia 2011 i postanowienia Sądu Okręgowego w [...]z dnia [...] czerwca 2012 r.).

Z uwagi na to, że w piśmie z dnia 28 maja 2021 r. skarżąca zmodyfikowała swoją skargę, ograniczając ją do terenów oznaczonych symbolami J5 ZP, J2ZP, 6 KPJ oraz 8 KPJ, kontrola Sądu dotyczyła wyłącznie zapisów planu oznaczonych tymi symbolami i ich wpływu na sposób wykonywania przez skarżącą prawa własności działki nr [...].

Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który zaliczany jest do aktów prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym- dalej zwanej u.p.z.p.), określają granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie sposobu prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 tej ustawy). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy, ustalając przeznaczenie danego terenu w określonym zakresie, może bowiem prowadzić do ograniczeń prawa własności (art. 21 Konstytucji RP) na objętym planem obszarze. Przysługującego gminie władztwa planistycznego jest dopuszczalne daleko idące ograniczenie prawa własności nieruchomości, aż do wprowadzenia zakazów zabudowy włącznie (art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.). W ramach kształtowania polityki przestrzennej ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się w akcie prawa miejscowego określone ograniczenia. władztwo planistyczne podlega ograniczeniom, choćby wynikającym z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy posiada prawo - w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego - do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Ponadto w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wskazane zostały wartości, które powinny być uwzględnione przez gminę przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Są to m.in. (pkt 1) wymagania ładu przestrzennego, prawo własności (pkt 9), potrzeby interesu publicznego (pkt 7). Zgodnie zaś z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne Przekroczenie bowiem przez organ uprawnień planistycznych przez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała została podjęta w 2008 r., a przed zmianą art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wprowadzoną od dnia 18 listopada 2015 r., kiedy to dodano wymóg uzasadnienia projektu planu. Kontrola sądu administracyjnego zaskarżonych przepisów nie mogła dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności. Może oceniać, czy zachowana została zasada proporcjonalności przy kształtowaniu polityki przestrzennej, jednak nie ocenia racjonalności i celowości przyjętych w planie miejscowym poszczególnych rozwiązań.

Sąd mając na uwadze powyższe wskazania, uznał, że cześć zarzutów podniesionych w skardze zasługuje na uwzględnienie i w pierwszej kolejności się do nich odniesie.

Działka nr [...] przy ul [...] będącej własnością skarżącej została w planie w części przeznaczona pod teren zieleni urządzonej (J5 ZP i w części J2 ZP), w części pod teren alei pieszo – jezdnej (6KPJ i 8KPJ), ponadto została objęta zakazem grodzenia.

Zgodnie § 7 ust. 3 planu na terenach zieleni urządzonej (ZP) zakazuje się wprowadzania ogrodzeń. Natomiast w § 4 ust. 18 pkt 10 zaskarżonej uchwały ustalono, że tereny zieleni urządzonej powinny być ogólnodostępne. Jednocześnie na terenie oznaczonym symbolem ZP jako przeznaczenie dopuszczalne wskazano m.in. usługi z zakresu gastronomii, sportu, rekreacji, wypoczynku i kultury w formie urządzeń i obiektów terenowych lub obiektów małej architektury i pawilonów parkowych; przy czym powierzchnia zajęta przez usługi nie może przekraczać 5% powierzchni działki (za wyjątkiem boisk, placów zabaw i innych urządzeń terenowych niekubaturowych, których łączna powierzchnia może być większa niż 5% powierzchni działki pod warunkiem zapewnienia minimalnej powierzchni biologicznie czynnej na działce zgodnie z ustaleniami szczegółowymi). Na terenach ZP, zgodnie z § 4 ust. 18 pkt 5 dopuszcza się wyznaczenie stref o proponowanych dominujących formach zagospodarowania, takich jak: strefy o przewadze zieleni wysokiej, zwartych masywów zieleni, strefy o przewadze zieleni niskiej, muraw i terenów otwartych, strefy o przewadze boisk sportowych i terenów urządzeń rekreacyjnych; na terenie stref plan dopuszcza lokalizację między innymi: błoni spacerowo - rekreacyjnych, placów zabaw dla dzieci młodszych i starszych, miejsc gier, miejsc spotkań i wypoczynku, boisk sportowych, kortów tenisowych, placów i górek sportowych, elementów małej architektury; jak również dopuszcza się wyznaczenie stref dostępnych dla zwierząt oraz wydzielenie tych stref od miejsc zabawy dla dzieci.

Z powyższych zapisów wynika, że zgodnie z planem na terenie działki Skarżącej może powstać np. boisko, plac zabaw, strefa dostępna dla zwierząt, a także istnieje możliwość wydzielenie tych stref. Jakkolwiek przepisy prawa nie zawierają legalnej definicji ogrodzenia, jednakże w potocznym rozumieniu chodzi niewątpliwie o oddzielenie działki od innych terenów, stanowiące barierę komunikacyjną utrudniająca wejście lub wyjście. Całkowity zakaz sytuowania ogrodzeń w sytuacji, gdy plan dopuszcza możliwość lokalizacji na działce nr [...] boiska, czy placu zabaw jest w ocenie Sądu nieproporcjonalny w stosunku do możliwości zagospodarowania działki. Zabezpieczenie terenu boiska sportowego czy placu zabaw innym urządzeniem np. piłkochwytem również w świetle zapisów planu również wydaje się niedopuszczalne, ponieważ takie urządzenie pełniłoby wówczas funkcję ogrodzenia. Na analizowanym obszarze wprowadzono zakaz realizacji ogrodzeń, a więc teoretycznie ogrodzeń wszelkiego rodzaju. Jednocześnie zgodnie z § 4 ust. 18 planu wskazano, że na terenach ZP ustala się zachowanie i ochronę istniejącej wartościowej zieleni wysokiej i niskiej, a w szczególności istniejącego drzewostanu oraz realizację nowych nasadzeń i uzupełnienie zieleni wysokiej i niskiej uwzględniające zróżnicowanie form roślinnych, między innymi: szpalery drzew towarzyszących alejom pieszym, żywopłoty, zwarte masywy zieleni wysokiej. Powyższy zapis może sugerować, że dopuszczalne jest tworzenie ogrodzeń ale wyłącznie z żywych roślin. W tej sytuacji stwierdzić należy, że Rada przy uchwalaniu planu wykazała się niekonsekwencją. Skoro jak wyżej podkreślono ogrodzenie ma stanowić barierę komunikacyjną utrudniająca wejście na dany teren, to odpowiedni sposób nasadzenia żywopłotu powoduje, że będzie on pełnił rolę ogrodzenia i może być niesprzeczny z zapisami planu, podczas gdy takie ogrodzenie wykonane choćby z siatki będzie już niedopuszczalne. Ponadto jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 335/17 zakaz grodzenia, przy dopuszczeniu jednej możliwości (posadzenia żywopłotu) w istocie skutkuje tym, że teren stanowiący własność prywatną staje się terenem ogólnodostępnym, a jego ochrona wymaga skorzystania z innych środków, przykładowo monitoringu. Ponadto jest to kosztowniejszy sposób ochrony terenu przed dostępem osób trzecich tak w zakresie jego urządzenia, jak i utrzymania, a po drugie wysoki żywopłot w miejsce ogrodzenia o lekkiej konstrukcji o wiele skuteczniej wywoła ten efekt. Zauważyć także należy, że w § 10 organ planistyczny wprowadził dodatkową kategorię ogrodzenia "ogrodzenie wewnętrzne". Stosownie do § 10 ust. 2 zaskarżonej uchwały na terenach m.in. zieleni urządzonej (KP) zakazuje się lokalizowania ogrodzeń wewnętrznych (przy czym nie uważa się za ogrodzenia obiektów małej architektury takich jak pachołki, słupki, pojemniki z zielenią, ogrodzenia tymczasowych ogródków kawiarnianych), chyba że ustalenia szczegółowe stanowią inaczej. Wobec tego zaskarżony plan jednak przy wykorzystaniu obiektów małej architektury dopuszcza możliwość lokalizowania ogrodzeń. Stwierdzić wobec tego należało, że zapis § 7 ust. 3 zaskarżonej uchwały w stosunku do działki Skarżącej nadmiernie, nieproporcjonalnie i w sposób niespójny regulował sposób wykonywania prawa własności wprowadzając całkowity zakaz wprowadzania ogrodzeń.

Niezależnie od powyższego wskazać również należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 lipca 2009 r., sygn. IV SA/Wa 539/09, kontrolując również uchwałę Rady [...] z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w rejonie ulicy [...], obszaru oznaczonego na rysunku planu symbolem J1 ZP, uznał, że "ustalenie w planie na działce skarżącego terenu zieleni urządzonej z jednoczesnym zakazem grodzenia tego terenu, wbrew woli właściciela tego gruntu, oznacza, że w tej części Rada [...] przekroczyła swoje uprawnienia w decydowaniu o przeznaczeniu terenu, co nie znajduje uzasadnienia także w przepisach szczególnych". Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. II OSK 1959/09 nie uwzględnił skargi kasacyjnej w tym zakresie. Wobec tego również to stanowisko sądów, dotyczące terenu oznaczone symbolem ZP wskazuje na przekroczenie władztwa planistycznego przez Radę [...] w ustaleniu całkowitego zakazu grodzenia tego terenu, na działce będącej własnością skarżącej.

Kolejnym zarzutem, który w ocenie Sądu zasługiwał na uwzględnienie, był ten dotyczący ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem 8 KPJ.

Zgodnie z § 4 ust. 23 zaskarżonej uchwały ustala się przeznaczenie terenów alei pieszo-jezdnych, oznaczonych jako tereny KPJ przeznaczenie podstawowe: komunikacja piesza i rowerowa oraz urządzenia techniczne związane z oświetleniem i odwodnieniem alei pieszo-jezdnych (pkt 1); przeznaczenie dopuszczalne: komunikacja kołowa – dojazdy do terenów, zgodnie z ustaleniami ogólnymi i szczegółowymi dla poszczególnych terenów oraz infrastruktura techniczna – sieci i urządzenia uzbrojenia inżynieryjnego oraz przyłącza do budynków.

Doprecyzowanie przeznaczenia terenu 8 KPJ dokonano w § 35 ust. 7 zaskarżonej uchwały planu przeznaczając część nieruchomości usytuowanej na tym obszarze na tereny alei pieszo-jezdnych, zgodnie z § 4 ust. 23 uchwały o szerokości w liniach rozgraniczających – 5,0m. Zauważyć należy, że jak wynika z rysunku planu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, wydzielenie obszaru oznaczonego symbolem 8KPJ dokonano w całości na działce skarżącej. Jednocześnie równolegle, po przeciwnej stronie działki nr [...] wyznaczono kolejny aleję pieszo jezdną, oznaczony na rysunku planu symbolem 7KPJ, z tą jednak różnicą, że ciąg ten został wyznaczony zarówno na działce będącej własnością skarżącej, jak i działce sąsiedniej nr [...]. Ani z rysunku planu ani z odpowiedzi na skargę nie wynika, dlaczego aleja pieszo jezdna oznaczona symbolem 8KPJ została w całości zaprojektowany na działce skarżącej. Z akt sprawy nie wynika, by sąsiednia działka oznaczona nr [...] była w taki sposób zagospodarowana, by nie można było na niej proporcjonalnie, jak to uczyniono w przypadku ciągu oznaczonego symbolem 7KPJ, ustalić części ciągu oznaczonego symbolem 8 KPJ. Wobec tego właścicielka działki nr [...] poniosła nieproporcjonalny wkład przy ustaleniu alei oznaczonej symbolem 8 KPJ do wielkości swojej nieruchomości.

W ocenie Sądu na zasługuje również zarzut dotyczący wyznaczenia w ogóle na terenie nieruchomości skarżącej samodzielnego ciągu pieszego (z dopuszczeniem ruchu kołowego) oznaczonego symbolem 8 KPJ. Z rysunku planu wynika, że ciągi piesze oznaczone symbolami 7KPJ i 8KPJ dzieli odległość kilkudziesięciu metrów. Ciąg 8 KPJ miałby w zasadzie służyć dojazdowi do nowoprojektowanego ciągu oznaczonego symbolem 6KPJ oraz ulicy [...], zaś ciąg 7 KPJ, co wynika z rysunku planu miałby służyć m.in. jako ścieżka rowerowa między ulicami [...] i [...]. Trafnie zwróciła uwagę Skarżąca, że w sytuacji kiedy nieruchomość posiada dostęp do dróg publicznych zarówno od strony wschodniej (poprzez ul. [...] - [...]), jak i od strony zachodniej (poprzez ul. [...] - 6 KP), natomiast komunikacja działek sąsiednich może się odbywać drogą wewnętrzną [...], bądź drogą publiczną [...], organ planistyczny w sposób nieproporcjonalny i nieuzasadniony ograniczył prawo własności skarżącej. Z dokumentacji planistycznej nie wynika, aby organ ustalając w planie przebieg alei 8 KPJ wyważył należycie interes skarżącej.

Dlatego Sąd uznała skargę w tym zakresie za uzasadnioną.

Za nieuzasadnione Sąd uznał pozostałe zarzuty podniesione w skardze uznając, że wprawdzie zaskarżona uchwała ingeruje w interes prawny skarżącej, jako właścicielki działki nr [...], jednakże mieści się to w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego.

Działka nr [...] będąca własnością Skarżącej, od ulicy [...] w części został przeznaczona na teren zieleni urządzonej, oznaczonym symbolem J2ZP. Stosownie do § 4 ust. 18 ustala się przeznaczenie terenów zieleni urządzonej, oznaczonych jako tereny ZP: Przeznaczenie podstawowe: zieleń urządzona - park. Przeznaczenie dopuszczalne: komunikacja piesza i rowerowa, usługi z zakresu gastronomii, sportu, rekreacji, wypoczynku i kultury w formie urządzeń i obiektów terenowych lub obiektów małej architektury i pawilonów parkowych; przy czym powierzchnia zajęta przez usługi nie może przekraczać 5% powierzchni działki (za wyjątkiem boisk, placów zabaw i innych urządzeń terenowych niekubaturowych, których łączna powierzchnia może być większa niż 5% powierzchni działki pod warunkiem zapewnienia minimalnej powierzchni biologicznie czynnej na działce zgodnie z ustaleniami szczegółowymi). Na terenach ZP zabrania się lokalizowania budynków, za wyjątkiem pawilonów parkowych (pkt 3) W zakresie ochrony przed hałasem zalicza się tereny ZP do terenów przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (pkt 11).

Z prognozy oddziaływania na środowisko, znajdującej się w aktach planistycznych sprawy (rysunek w skali 1:1200) wynika, że obszar objęty symbolem J2 ZP znajduje się na obszarze bezpośredniej ochrony stoku [...]. W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wskazano w obszarze działku skarżącej klin nawietrzający (system ekologiczny). Z wyjaśnień organów wynika, że ustalenia planistyczne musiały uwzględniać ten aspekt, zwłaszcza, że z opracowania fizjograficznego wynika, że działka skarżącej znajduje się na obszarze o niekorzystnych cechach bioklimatycznych w cieniu aerodymanicznym skarpy, co sprzyja gromadzeniu i stagnowaniu zanieczyszczeń wpływających z wysoczyzny. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Stąd, zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy, jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych - art. 9 ust. 4art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną - "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium.

Realizacja zapisów Studium nastąpiła w § 8 ust. 6 zaskarżonej uchwały gdzie doprecyzowano, że obszar planu położony jest w całości w zasięgu korytarza wymiany powietrza systemu przyrodniczego [...]; dla obszaru planu ustala się następujące ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu: Zakazuje się lokalizowania zabudowy ograniczającej swobodny przepływ mas powietrza, w szczególności zabudowy zwartej (pkt 1), Kształtuje się sprzyjający wymianie powietrza układ przestrzeni dostępnych publicznie, terenów zieleni urządzonej oraz terenów zabudowy m. in. poprzez kształtowanie układu głównych ulic w formie szerokich alei z podwójnymi szpalerami drzew, kształtowanie ciągów terenów otwartych równoległych do [...], dopuszczenie zabudowy niskiej nie tworzącej zwartych pierzei ulicznych (pkt 2), jednocześnie w ust. 12 pkt 1 określono, że w zakresie ochrony przed zanieczyszczeniami powietrza ustala się ograniczanie emisji pyłów ze źródeł komunikacyjnych poprzez rozwój systemu ścieżek rowerowych (...). W zaskarżonym planie Rada [...] określiła w zasadzie prymat ochrony [...] oraz ochrony powietrza poprzez jego swobodny przepływ. Z rysunku planu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały wynika, że przy znacznej długości ulicy [...] przeznaczono w planie tereny zieleni urządzonej oznaczając je symbolami J1ZP czy J2ZP. Tereny te graniczą z terenami oznaczonymi w rysunku planu symbolami m.in. J3MNE, J4MNE, J7MNE, J8MNE, J9MNE. Nie zatem tak, by jedynie na nieruchomości Skarżącej ustalono przeznaczenie terenu jako zieleni urządzonej. Skoro zgodnie z 15 ust.2 pkt 9 u.p.z.p. w planie ustala się szczegółowe warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy, to organ w uchwalonym planie dla terenu położonego w obszarze wymiany powietrza, który dotychczas nie był zabudowany, mógł ustalić przeznaczenie tego terenu na potrzeby zieleni urządzonej i wprowadzić zakaz zabudowy. Ponadto to rozwiązanie planistyczne jest spójne z zapisami Studium.

Podobne rozważania można przyjąć oceniając zarzut dotyczący naruszenia przez organy planistyczne ustaleń dla obszaru oznaczonego w rysunku planu symbolem J5ZP. Teren ten, podobnie jak teren o symbolu J2ZP został przeznaczony w planie pod tereny zieleni urządzonej o przeznaczeniu podstawowym zieleń urządzona – park oraz przeznaczenie dopuszczalnym komunikacja piesza i rowerowa, usługi z zakresu gastronomii, sportu, rekreacji, wypoczynku i kultury w formie urządzeń i obiektów terenowych lub obiektów małej architektury i pawilonów parkowych. Istotną jednak różnicą jest to, że w przeciwieństwie do terenu oznaczonego symbolem J2ZP symbolem J5ZP oznaczono jedynie działkę skarżącej. Z rysunku planu wynika, że teren ten otoczony jest terenami, na których dopuszczono możliwość zabudowy tj. J4MNE i J7MNE. Analiza rysunku planu prowadzi jednak do wniosku, że przeznaczenie tego terenu jest powiązane z przeznaczeniem terenu oznaczonego symbolem J6ZP i K8ZP. Z rysunku planu wynika, że począwszy od ulicy [...], poprzez ulicę [...], ulicę oznaczoną symbolem 17 KDD aż do terenu oznaczonego symbolem 9KP stanowi teren zieleni urządzonej, wcinający się klinem aż do terenów oznaczonych symbolem K – zabudowa jednorodzinna. Zauważyć należy, że podobne rozwiązanie lokalny prawodawca zastosował również na terenach oznaczonych symbolami L1ZP i L2ZP. Mając na uwadze, że z art. 72 ust. 1 pkt 6, ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (również w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały) w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez uwzględnianie innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza (...). Wymagania te określa się na podstawie opracowań ekofizjograficznych, stosownie do rodzaju sporządzanego dokumentu, cech poszczególnych elementów przyrodniczych i ich wzajemnych powiązań. Przez opracowanie ekofizjograficzne rozumie się dokumentację sporządzaną na potrzeby studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz planu zagospodarowania przestrzennego województwa, charakteryzującą poszczególne elementy przyrodnicze na obszarze objętym studium lub planem i ich wzajemne powiązania. Wobec tego zapisy zawarte w opracowaniu ekofizjograficznym mogą posłużyć - tak jak w niniejszej sprawie, jako uzasadnienie i wyjaśnienie rozwiązań przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2012 r., sygn. II OSK 405/12).

Skarżąca zarzuciła ponadto sprzeczność przeznaczenia części działki oznaczonej symbolem J5ZP z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2006 r. Odnosząc się do tego zarzutu należy w pierwszej kolejności wskazać, że studium jest aktem elastycznym, który winien stwarzać nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwalać na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Studium jest aktem kierunkowym, wskazującym jedynie kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym stopniu ogólności. Zgodność planu ze studium nie oznacza bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu, gdyż studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i szczegółowych zasad zabudowy następuje dopiero w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który jest obowiązującym prawem miejscowy (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2019 r., sygn. II OSK 933/18). Istotnie w Studium teren objęty później w planie symbolem J5ZP został oznaczony symbolem M2.12 – teren o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Powyższy zapis nie stwierdza wprost, że jedyną funkcją dopuszczalną w planie jest przyjęcie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Studium nie przeznaczało bowiem tego terenu wyłącznie pod taki cel. Ze Studium wynika ponadto, że jako obszar korytarzy wymiany powietrza wskazano korytarz podskarpowy (SPW). Na obszarach korytarzy wymiany powietrza ustala się następujące zasady zagospodarowania: zakaz lokalizowania urządzeń i instalacji mogących niekorzystnie wpływać na jakość powietrza, zakaz lokalizowania zabudowy ograniczającej swobodny przepływ mas powietrza, obowiązek zagospodarowania obszaru w sposób sprzyjający wymianie powietrza (str. 131). Zgodnie ze schematem nr 72 Studium działka skarżącej leży na obszarze wspomagającym (ustalenie własne Sądu). Nie można wobec tego uznać, by organy planistyczne przekroczyły władztwo planistyczne przy uchwalaniu przeznaczenia tego terenu. Wobec przeznaczenia działki skarżącej w planie na teren zieleni urządzonej ZP (parku) możliwe było ograniczenie przez organ planistyczny jej zabudowy.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia w zakresie jakim w § 35 ust. 6 planu ustala przeznaczenie oznaczonego symbolem 6KPJ przeznaczając go pod tereny alei pieszo jednej wskazać należy, że, zgodnie z § 35 ust. 6 uchwały, teren ten została przeznaczony na cele: "teren alei pieszo-jezdnych, teren inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym samodzielny ciąg pieszy (z dopuszczeniem ruchu kołowego)", o szerokości w liniach rozgraniczających w przedziale od 10,0 m do 26,0 m. Z rysunku plany wynika, że ma to być nowy ciąg biegnący od terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem F7.1US do terenu oznaczonego symbolem L1 ZP. W ocenie Sądu w ramach władztwa planistycznego i kształtowania sposobu zagospodarowania terenu, mając na uwadze zapisy Studium, Rada nie przekroczyła swoich uprawnień ustalając na działce skarżącej ciąg pieszo jezdny. Co prawda posiada on w liniach rozgraniczających szerokość w przedziale od 10,0 m do 26,0 m, jednak z rysunku planu wynika, że stanowić on będzie odrębne ścieżki, przedzielonych zieleńcem. Takie rozwiązania uchwalono nie tylko na działce skarżącej, ale również na ternach przyległych do terenów J4MNE, fragmentu J7MNE, J8MNE, J9MNE. Z racji tego, że działka skarżącej w całości nie została w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona na cele budowlane, Sąd uznał, że takie rozstrzygnięcie, choć wpływające na sposób wykonywania prawa własności nie przesądza o przekroczeniu władztwa planistycznego przysługującego organom gminy. Co więcej, należy wskazać, że ciąg pieszo-jezdny stanowi spójną całość urbanistyczną a jego ukształtowanie w granicach od 10,0 m. do 26.0 m. jest symetrycznie zaprojektowane na szeregu działkach.

Co się zaś tyczy kwestii określonej w § 35 zaskarżonej uchwały i oznaczenia ciągów pieszo jezdnych jako inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, to wskazać należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność stanowisk dotyczących kwalifikacji budowy ciągów pieszo-jezdnych jako celu publicznego zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu sprzed jego zmiany ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r.

W szerokim ujęciu ciągi te były uznawane za cześć drogi publicznej, służącej ogółowi mieszkańców danej miejscowości. W ujęciu wąskim ciągi pieszo-jezdne nie zostały wymienione wprost w dyspozycji art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zatem nie mogą zostać uznane za cel publiczny. Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznaje, że budowa ciągu pieszo-jezdnego stanowiła cel publiczny, o którym mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wynika to wykładni art. 6 u.g.n., ale także z przepisów innych ustaw nakładających na gminę obowiązek wykonywania zadań własnych gminy, do której należą również zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Ponadto jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, jeśli ciąg pieszo jezdny spełniał parametry techniczne do zakwalifikowania go jako drogi, to przed nowelizacją u.g.n. (wprowadzenia art. 6 pkt 9c) ciąg pieszo jezdny mógł być zakwalifikowany jako cel publiczny – droga. Natomiast samo działanie zmierzające do wydzielenia gruntu pod drogę publiczną i budowy takiej drogi należy uznać za inwestycję celu publicznego. W tej sytuacji nie można też wymagać, by jeszcze przed powstaniem drogi, mogła być ona zaliczona do którejś z kategorii dróg publicznych.

Na zakończenie dodać jeszcze że jak wynika z wyjaśnień organu, że w poprzednio obowiązującym planie ogólnym z dnia 1992 r. działka skarżącej włączona była do podstawowego układu tworzących strefę ekologiczną miasta. Następnie w Studium na tym terenie wskazano klin nawietrzający. Jak wynika ponadto wypisu i wyrysu gruntów z dnia 20 września 2012 r., działka nr [...] oznaczona była w całości jako grunty orne. Skoro wcześniejsze ustalenia planistyczne nie wskazywały na możliwość zabudowy działki nr [...], a z akt sprawy nie wynika, by obecnie w jakikolwiek sposób byłaby ona zabudowana trudno przyjąć, by organy planistyczne naruszyły interes prawny skarżącej. Trudno bowiem uznać by prawa właścicielskie zostały planem miejscowym ograniczone w przypadku, gdy w planie tym dany teren przeznaczono pod takie funkcje, jakie teren pełnił przed wejściem w życie planu, a ponadto określony w planie sposób zagospodarowania pozostaje bez zmian.

Reasumując, że z racji tego, że części zarzutów podniesionych w skardze okazała się uzasadniona na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt I i II sentencji. W pkt III orzeczono na podstawie art. 151 cyt. ustawy. O kosztach postępowania, w pkt IV orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 tej ustawy. Z uwagi na to, że wpis w niniejszej sprawie wynosił 300 zł, zaś strona Skarżąca uiściła go w wysokości 500 zł, a nadpłata nie została dotychczas zwrócona, w pkt V zarządzono o zwrocie nadpłaconego wpisu sądowego.