III OSK 1372/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-11-04	
Data wpływu	2025-07-18	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Rafał Stasikowski /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk	
Symbol z opisem	6262 Radni
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	I SA/Op 49/25	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 148; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 nr 0 poz 107; art. 79 ust. 1; Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.)
Dz.U. 2023 nr 0 poz 2408; art. 383 § 1 pkt 5 i § 3; Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Opolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 6 marca 2025 r. sygn. akt I SA/Op 49/25 w sprawie ze skargi Powiatu N. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Powiatu N. na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 6 marca 2025 r. sygn. akt I SA/Op 49/25, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Powiatu N. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego (dalej Wojewoda lub organ) z dnia [...] listopada 2024 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał w pierwszej kolejności, że Rada Powiatu N. (dalej Rada Powiatu) podjęła w dniu [...] października 2024 r. uchwałę nr [...] w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego Powiatu N. (dalej uchwała). Zgodnie z jej treścią, na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 oraz § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2023 r. poz. 2408 z późn. zm.) zwanej dalej K.w. oraz art. 12 pkt 11 i art. 25b pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 107) zwanej dalej u.s.p., Rada Powiatu (§ 1) stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego Powiatu N. K. Z. (dalej także jako radny) w związku z ustawowym zakazem łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności; (§ 2) wykonanie uchwały powierzyła Zarządowi Powiatu N.; (§ 3) postanowiła, że uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia. Uchwała została przedłożona Wojewodzie w dniu 29 października 2024 r.

Wojewoda Opolski wydał w dniu [...] listopada 2024 r., na podstawie art. 79 ust. 1 i ust. 3 u.s.p., rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa. W jego uzasadnieniu wyjaśnił, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 383 § 3 K.w., a nadto nie została poprzedzona szczegółową i wyczerpującą analizą stanu faktycznego i prawnego, wymaganą do jednoznacznej oceny przesłanek warunkujących wygaśnięcie mandatu radnego. Z związku z powyższym organ stwierdził jej nieważność w całości.

Oceniając przebieg postępowania Sąd uznał, że dokumenty ujawniające podstawy i kwoty wydatków poniesionych z budżetu Powiatu (faktury VAT i dowody zapłaty) jednoznacznie potwierdzają, że radny Powiatu K. Z. prowadził działalność gospodarczą (działalność handlową), w ramach której – w okresie od lutego 2024 r. do czerwca 2024 r., a więc również w czasie, kiedy wykonywał mandat radnego – sprzedawał Powiatowi towary związane z działaniami organizacyjnymi jednostki samorządu terytorialnego w zakresie aktywności sportowej, w której brali udział mieszkańcy Powiatu N. i za wystawione faktury VAT otrzymywał zapłatę ze środków budżetowych Powiatu. Pierwsza sesja Rady Powiatu N. VII kadencji, podczas której radni otrzymali zaświadczenia o wyborze i złożyli ślubowanie, została bowiem zwołana na dzień 7 maja 2024 r. (dane powszechnie dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w N., patrz: postanowienie komisarza wyborczego, protokół I sesji Rady Powiatu). Tymczasem jeszcze w dniach 14 maja 2024 r., 20 maja 2024 r., 21 maja 2024 r., 3 czerwca 2024 r., 6 czerwca 2024 r. i 7 czerwca 2024 r. K. Z. sprzedawał towary na rzecz Powiatu, co wynika z faktur VAT. Przy czym zawieranie transakcji handlowych miało miejsce odpowiednio do ujawniających się potrzeb Powiatu (zaplanowanych terminów imprez sportowych) i nie była to działalność (aktywność) ciągła, rozpoczęta przed objęciem mandatu przez radnego, której musiałby on zaprzestać (na przykład wypowiedzieć dotychczasową umowę uprawniającą go do korzystania z mienia jednostki samorządu terytorialnego) stosownie do art. 25b ust. 2 u.s.p. w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. W ocenie Sądu inna niż przedstawiona, wykładnia przepisów i subsumcja stanu faktycznego sprawy prowadziłaby do nieuzasadnionego "ominięcia" zakazu z art. 25b ust. 1 u.s.p. Działalność radnego stała więc w sprzeczności z zakazem prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek z wykorzystaniem mienia powiatu (a dokładnie – środków płatniczych), w którym radny uzyskał mandat (art. 25b ust. 1 u.s.p.). Mienie powiatu obejmuje bowiem zarówno aktywa stanowiące nie tylko nieruchomości gruntowe oraz budynki i budowle (majątek trwały), ale także i środki pieniężne. W ujęciu rachunkowym środki finansowe stanowią aktywa pieniężne i są składnikiem majątku danej jednostki samorządu terytorialnego. Środki te wliczane są do mienia powiatu w rozumieniu art. 46 ust. 1 u.s.p. W konsekwencji, w ocenie Sądu, bez wątpienia ujawniła się przesłanka wygaśnięcia mandatu radnego z art. 383 § 1 pkt 5 K.w. obejmująca naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności.

W ocenie Sądu warto w tym miejscu należy dodać, że uchwała o wygaśnięciu mandatu podjęta przez radę z przyczyn wskazanych w art. 383 § 2 w związku z art. 383 § 1 pkt 5 K.w. ma charakter deklaratoryjny. Taki charakter aktu oznacza, iż on sam nie kreuje nowej sytuacji prawnej, ale potwierdza, deklaruje prawa i obowiązki wynikające dla ich adresatów z ustawy. W uchwale takiej tkwi również element kształtujący. Organ orzekający autorytatywnie wiąże treść normy generalnej z sytuacją prawną indywidualnego adresata. Tworzy zatem w ten sposób nową sytuacje prawną. To, co do tej pory było normowane tylko w sferze generalnej, odnosi się z mocy tego aktu do konkretnego podmiotu. Dlatego dopiero od chwili wydania takiego aktu indywidualnego jego adresata wiąże skutecznie ukształtowana indywidualna sytuacja prawna. Rada ocenia i rozstrzyga więc o tym, że zachodzi ustawowa przesłanka wygaśnięcia mandatu (B. Banaszak, Kodeks wyborczy. Komentarz, Wyd. 4, Warszawa 2023, art. 383, nb. 12). Rada Powiatu w sprawie niniejszej nie "wygasiła" więc mandatu radnego, a jedynie – co wynika wprost z przepisu art. 383 § 2 K.w. – stwierdziła jego wygaśnięcie, czyli potwierdziła uchwałą, że mandat K. Z. wygasł z powodu naruszenia określonego ustawą zakazu prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek z wykorzystaniem mienia powiatu. Uchwała zatem sama w sobie nie powoduje wygaśnięcia mandatu, a jest dokumentem potwierdzającym wystąpienie okoliczności o doniosłości prawnej. Uchwała ta ma charakter jedynie deklaratoryjny.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu podkreślił, że na zasadzie art. 383 § 2 K.w. wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 2 – z wyjątkiem powodów wskazanych w art. 10 § 2 i art. 11 § 2, oraz pkt 3, 5 i 7 stwierdza rada, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. W stanie sprawy, w ocenie Sądu, Rada Powiatu była organem rzeczowo i miejscowo właściwym do podjęcia uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego Powiatu oraz analizowaną uchwałę podjęła przed upływem miesięcznego terminu liczonego od dnia, w którym Komisja Rewizyjna Rady Powiatu (protokół z 22 października 2024 r.) stwierdziła fakt dokonywania sprzedaży artykułów sportowych przez radnego na rzecz Powiatu. Dodatkowo, w ocenie Sądu, należy uznać za aktualny pogląd ukształtowany przed wejściem w życie K.w., że termin z art. 383 § 2 K.w. ma charakter instrukcyjny, a jego ewentualny upływ nie pozbawiłby Rady Powiatu prawa do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego.

Przechodząc do kwestii procedury uchwałodawczej Sąd stwierdził, że sesja VIII Rady Powiatu była sesją nadzwyczajną przewidzianą w § 7 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady Powiatu N. z dnia 26 października 2011 r., nr XII/102/2011, w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu Namysłowskiego (Dz. Urz. Woj. Op. z 2021 r. poz. 1115 ze zm.) zwanej dalej Statutem. Z akt sprawy wynika, że sesja VIII Rady Powiatu została zwołana na wniosek radnych i była sesją nadzwyczajną wyznaczoną na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 ust. 7 u.s.p.). Nie obowiązywał zatem w sprawie termin 7 dni z art. 8 ust. 1 Statutu. Zawiadomienia o sesji nadzwyczajnej zostały wysłane za pomocą środków komunikacji elektrycznej, co przewiduje Statut i wystąpił skutek ich doręczenia (art. 8 ust. 4 Statutu). Radni otrzymali materiały przygotowane na sesję i stawili się na obrady w liczbie 15 z ogólnej liczby 17 radnych, a Wiceprzewodniczący Rady Powiatu, prowadzący sesję, potwierdził istnienie kworum (art. 13 ust. 1 u.s.p.), co odnotowano w protokole. Rada, w ocenie Sądu, była więc zdolna do procedowania nad uchwałą w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Natomiast okoliczność pewnego można by rzec "pośpiechu" w działaniach Rady Powiatu, sama w sobie, jest prawnie irrelewantna.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu uzasadnienie projektu uchwały rzeczywiście, co podniósł Wojewoda, jest bardzo zwięzłe, tym niemniej wskazuje podstawę prawną jej podjęcia - art. 25b ust. 1 u.s.p., wykładnię prawa w tym zakresie z odwołaniem do wyroku NSA, a także opis stanu faktycznego ze wskazaniem, że firma radnego K. Z. wielokrotnie dostarczała towar, którego odbiorcą i płatnikiem był Powiat, przy czym ostatnia faktura VAT została wystawiona z datą 1 października 2024 r. i opłacona 11 października 2024 r. W toku postępowania nadzorczego prowadzonego przez Wojewodę, w pismach z 7 listopada 2024 r. i 19 listopada 2024 r. Wiceprzewodniczący Rady Powiatu wyjaśnił okoliczności podjęcia badanej uchwały. W ocenie Sądu uzasadnienie projektu uchwały, wyjaśnienia Wiceprzewodniczącego Rady Powiatu oraz zebrane dowody, a w szczególności finansowe dokumenty źródłowe, wystarczająco wyjaśniają powody rozpoczęcia procedury uchwałodawczej, konieczność poddania powstałego zagadnienia pod dyskusję radnych i głosowanie nad uchwałą.

Jednocześnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Wojewoda, w wydanym rozstrzygnięciu nadzorczym, nie kwestionował uchwały w jej aspekcie merytorycznym, lecz uwagę swoją skupił na naruszeniu przez organ stanowiący Powiatu procedury uchwałodawczej, poprzez niewyjaśnienie stanu sprawy dotyczącej prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia Powiatu, co w ocenie Sądu nie jednak wystąpiło. Procedura uchwałodawcza jest uregulowana w sposób na tyle ogólny, że nie stosuje się w niej reguł odpowiadających sformalizowanym zasadom prowadzenia postępowania administracyjnego. Przepisy nie wskazują, czy rada może bądź czy powinna prowadzić własne postępowanie wyjaśniające, zdobywać określonego rodzaju dowody czy informacje. Rada w różny sposób może uzyskać wiedzę o konieczności zajęcia się sprawą wygaśnięcia mandatu radnego. Przy czym jednak, zdaniem Sądu, Komisja Rewizyjna Rady Powiatu, a wskutek tego i Rada Powiatu, dysponowały materiałami i dowodami wystarczającymi do rozpoczęcia prac nad uchwałą i podjęcia głosowania nad uchwałą w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Argument Wojewody, który wskazywał, że sprawa nie została dogłębnie zbadana przez podjęciem uchwały przez Radę Powiatu nie jest, zdaniem Sądu, uzasadniony. Jednostka samorządu terytorialnego posiadała bowiem wystarczającą wiedzę (sumę informacji szczegółowych), która uprawniała jej organ – Radę Powiatu do przeprowadzenia oceny, czy spełnione są kryteria podjęcia uchwały z art. 383 § 2 K.w.

Nadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że trafnie zauważył jednak Wojewoda, że w przypadkach określonych w art. 383 § 1 pkt 5 K.w. przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu należy umożliwić radnemu złożenie wyjaśnień (art. 383 § 3 K.w.). Zdaniem Sądu ustawodawca nie wskazał, jednak jak takie złożenie wyjaśnień ma przebiegać ani jak dużo czasu należy zapewnić radnemu na zajęcie stanowiska, służącego przede wszystkim obronie jego sytuacji prawnej. W ocenie Sądu zawiadomienie radnego o terminie sesji i przesłanie mu materiałów przygotowanych na sesję, podczas której zaplanowano dyskusję i głosowanie nad uchwałą w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego spełnia wymagania dotyczące umożliwienia mu złożenia wyjaśnień. Radny nie jest zobowiązany do ustosunkowania się do ujawnionych okoliczności sprawy, lecz jest to jego uprawnienie, z którego skorzystanie należy mu umożliwić, przy czym przepisy nie wskazują formy, w jakiej radny może wyrazić swoje stanowisko, a więc może to uczynić zarówno w toku sesji rady lub wcześniej, a jego oświadczenie może być przedstawione ustnie lub pisemnie. Pomimo tego, że radny obowiązany jest brać udział w pracach organów powiatu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych, do których został wybrany lub desygnowany (art. 21 ust. 2 u.s.p.), to jednak jego nieobecność nie może blokować prac organu kolegialnego, chyba że nie stwierdzono kworum wymaganego prawem do podejmowania uchwał. Art. 21 ust. 2 u.s.p. nie może być podstawą do zobligowania radnego do brania udziału w każdej sesji Rady Powiatu. Regulacja zobowiązująca radnego do czynnego udziału w pracach rady powiatu nie jest poparta żadnymi sankcjami w przypadku niewywiązywania się radnego z przyjętych obowiązków (wyrok NSA z 6 czerwca 2023 r. sygn. akt III OSK 254/22).

Odnosząc powyższe do stanu sprawy Sąd stwierdził, że K. Z. przewodniczył sesji Rady Powiatu w dniu 23 października 2024 r. i z tego powodu wiedział o ujawnieniu zdarzeń zawierania przez niego transakcji handlowych z Powiatem oraz o potencjalnych skutkach prawnych tych okoliczności, polegających na konieczności procedowania w sprawie uchwały z art. 383 § 2 K.w. Nadzwyczajna sesja Rady Powiatu w dniu [...] października 2024 r. został zwołana na wniosek 6 radnych złożony 23 października 2024 r., a więc odpowiednio do art. 15 ust. 7 u.s.p., zgodnie z którym na wniosek co najmniej 1/4 ustawowego składu rady powiatu przewodniczący obowiązany jest zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku. Tym samym K. Z. jako Przewodniczący Rady Powiatu, organizujący jej pracę (art. 14 ust. 3 u.s.p.), wiedział również o złożeniu takiego wniosku. Ze względu na specyficzny stan sprawy nadzwyczajną sesję zwołał i przewodniczył jej najstarszy Wiceprzewodniczący Rady Powiatu (art. 14 ust. 3 u.s.p.), a wszyscy radni zostali o niej powiadomieni, co wyjaśnił skarżący w piśmie z 7 listopada 2024 r. znajdującym się w aktach postępowania nadzorczego. W ocenie Sądu nie można więc stwierdzić, że K. Z. nie został powiadomiony o terminie sesji nadzwyczajnej, porządku obrad oraz o treści projektu uchwały i jego uzasadnienia. W konsekwencji tego radny realnie mógł przygotować swoje stanowisko w sprawie, tym bardziej, że wyłaniający się z dokumentów, przedłożonych Sądowi przez skarżącego, stan faktyczny nie jest skomplikowany. Krótki czas, który upłynął pomiędzy sesjami Rady Powiatu, w stanie sprawy niniejszej, nie był – w ocenie Sądu – przeszkodą do przygotowania przez radnego wypowiedzi odnoszącej się do problemów ujawnionych przez Komisję Rewizyjną Rady Powiatu. Sposób przekazania jego stanowiska w sprawie nie jest regulowany prawem, zatem mógł to uczynić za pomocą wybranych przez siebie środków komunikacji, byleby pozwalających na przekazanie tych informacji radnym, czego jednak zaniechał.

W zaistniałej sytuacji radny, którego bezpośrednio miała dotyczyć uchwała w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, nie stawił się na nadzwyczajnej sesji Rady Powiatu, a pozostałym radnym przekazano informację, że jego nieobecność spowodowana jest chorobą. Skutki takiego zachowania radnego (z wyjątkiem ewentualnego braku kworum, co jednak w sprawie nie wystąpiło) nie są prawnie uregulowane. W ocenie Sądu materiały i dowody zebrane w sprawie nie wskazują na to by K. Z. został pozbawiony możliwości złożenia wyjaśnień. Wprost przeciwnie – był o aktywności Rady Powiatu na bieżąco informowany, a w szczególności wiedział o zwołaniu sesji nadzwyczajnej. Nieobecność radnego na sesji nie wstrzymała i nie mogła wstrzymać procedury uchwałodawczej rozpoczętej na wniosek innych radnych. Zdaniem Sądu, stworzenie radnemu możliwości wypowiedzenia się nie powinno być rozumiane jako oczekiwanie organu stanowiącego na to, czy i kiedy radny zechce się wypowiedzieć na temat bezpośrednio przecież dotyczącej go sprawy. Odroczenie sesji o kilka dni byłoby w stanie sprawy niniejszej wskazane, jednak Rada Powiatu nie była do tego zobowiązana i radni – w drodze głosowania – odrzucili wniosek w tej kwestii, do czego byli uprawnieni. W ocenie Sądu, pomimo pewnego "pośpiechu" w procedowaniu Rada Powiatu nie naruszyła zasad konstruujących tryb uchwałodawczy w stopniu istotnym, a więc takim który uzasadniałby władczą ingerencję organu nadzoru. Przede wszystkim, zdaniem Sądu, radnego nie pozbawiono prawa do złożenia wyjaśnień, o których mowa w art. 383 § 3 K.w. Taka ocena, zbieżna ze stanowiskiem Wojewody, byłaby uprawniona, gdyby na przykład sesja Rady Powiatu i głosowanie nad uchwałą zostały przeprowadzone bez wiedzy radnego, którego mandatu uchwała dotyczy, albo gdyby radnego tego "nie wpuszczono" na salę plenarną, w której przeprowadzono sesję, względnie w inny bezprawny sposób pozbawiono by go uprawnienia do wypowiedzi, pomimo chęci skorzystania z tego uprawnienia. Jednak żadna z tego rodzaju okoliczności w sprawie nie wystąpiła.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda Opolski, zaskarżając go w całości. Skargę kasacyjną oparł na podstawach wynikających z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a., a mianowicie na zarzutach:

1) naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), tj. art. 148 P.p.s.a. w zw. z 79 ust. 1 u.s.p. w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 i § 3 K.w. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów, polegające na niewłaściwym uznaniu, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka wydania przez Wojewodę Opolskiego zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, bowiem Radny K. Z. nie został pozbawiony możliwości złożenia wyjaśnień w sprawie, podczas gdy przepis art. 383 § 3 K.w., nakłada na radę powiatu - w określonych w tym przepisie przypadkach - obowiązek umożliwienia radnemu złożenia wyjaśnień przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, a radny ten, z uwagi na chorobę, nie miał obiektywnej i rzeczywistej możliwości złożenia wyjaśnień przed radą podejmującą uchwałę o wygaśnięciu mandatu - osobiście na posiedzeniu rady lub co najmniej w formie pisemnej, czyli de facto został pozbawiony możliwości zapoznania się z istotą stawianych mu zarzutów, co stanowiło istotne naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu Namysłowskiego,

2) naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), tj.: art. 148 P.p.s.a. w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 i § 3 poprzez uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Opolskiego, podczas gdy zachodziły przesłanki do oddalenia skargi Powiatu N. z uwagi na fakt, iż uchwała podjęta w przedmiocie wygaszenia mandatu radnemu była obarczona istotną wadą prawną polegającą na tym, że Rada Powiatu N. naruszyła zasady konstruujące tryb uchwałodawczy w stopniu istotnym albowiem nie umożliwiono radnemu złożenia wyjaśnień przed wygaszeniem mandatu, a ponadto podjęcie przedmiotowej uchwały nie zostało poprzedzone szczegółową i wyczerpującą analizą stanu faktycznego i prawnego, wymaganą do jednoznacznej oceny przesłanek warunkujących wygaśnięcie mandatu radnego w związku z czym istniała podstawa do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego.

W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie Wojewoda oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w sprawie z niniejszej skargi kasacyjnej.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Pismem procesowym z dnia 12 września 2025 r. Powiat N. złożył wniosek o stwierdzenie braku spełnienia przez sędziego Rafała Stasikowskiego w niniejszej sprawie wymogów niezawisłości i bezstronności sędziego oraz o wyłączenie go od rozpoznania niniejszej sprawy.

Pismem procesowym dnia 21 października 2025 r. Powiat N. wskazał, iż podstawą prawną wniosku o zbadanie niezawisłości sędziego sądu administracyjnego jest art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Postanowieniem z dnia 29 października 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił wniosek.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.

Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.

Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Istota obu zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do dokonania prawidłowej wykładni art. 383 § 3 K.w. obejmującego tryb procedowania przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w przedmiocie wygaszania mandatu radnego. Zgodnie z treścią tego przepisu w przypadkach wygaśnięcia mandatu radnego określonych w art. 383 § 1 pkt 2,3,5 i 7 ww. ustawy, przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu należy umożliwić radnemu złożenie wyjaśnień.

Strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że Rada Powiatu N. uniemożliwiła radnemu K. Z. złożenie wyjaśnień, a radny ten z powodu choroby nie miał możliwości ustnie lub pisemnie tych wyjaśnień udzielić. Sąd pierwszej instancji uznał, że wystarczającą przesłanką do spełnienia wymagań wynikających z art. 383 § 3 K.w. jest zawiadomienie takiego radnego o terminie sesji wraz z przekazaniem projektów uchwał, jakie na tej sesji mają być procedowane. Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że radny K. Z. przewodniczył sesji Rady Powiatu zwołanej na dzień 23 października 2024 r. na której były ujawnione informacje dotyczące zawierania przez niego transakcji handlowych z Powiatem N. i potencjalnych skutkach takich transakcji, a tym samym powinien wiedzieć, jakie następnie czynności będą podejmowane. Wprawdzie w ocenie tego Sądu należało poczekać dłużej ze zwoływaniem kolejnej sesji, bo między dniem sesji mającej miejsce w dniu 23 października 2024 r. a nadzwyczajną sesją Rady Powiatu zwołaną na dzień [...] października 2024 r. minęło mało czasu, to jednak radny ten był na bieżąco informowany o całej sprawie i jego nieobecność na sesji nie mogła wstrzymywać dalszego procedowania.

Kontrolując zaskarżony wyrok należy stwierdzić, że zasadnie w okolicznościach tej sprawy strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego w zakresie obejmującym art. 383 § 3 K.w. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Przepisy Kodeksu wyborczego bardzo oszczędnie regulują procedurę postępowania przez organ stanowiący w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Nie ma też żadnego przepisu, pozwalającego na chociażby odpowiednie stosowanie przepisów innych procedur, w tym w szczególności przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym wszędzie tam, gdzie w niewielkim zakresie ustawodawca reguluje przebieg postępowania w takiej sprawie jak wygaszanie mandatu radnego, właściwy organ ma obowiązek przestrzegania takich przepisów. Takim właśnie przepisem jest art. 383 § 3 K.w., zgodnie z którym właściwy organ (w tej sprawie Rada Powiatu N.) przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego ma umożliwić temu radnemu złożenie wyjaśnień. Nie można uznać, że umożliwienie złożenia wyjaśnień ma miejsce już wtedy, gdy takiego radnego poinformowano o zwołaniu na dany dzień sesji wraz z dołączonymi projektami uchwał. Taką bowiem informację otrzymują wszyscy radni przed każdą sesją organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego i pominięcie któregokolwiek radnego zarówno przy informowaniu o miejscu i dacie sesji, jak i nieprzekazaniu mu projektów uchwał stanowi istotną wadę proceduralną. Tym samym nie można uznać, że obowiązek wynikający z art. 383 § 3 K.w. zostaje spełniony już wtedy, gdy radny zostaje poinformowany o samej sesji. Gdyby tak było, to niecelowym (a właściwie zbędnym) byłaby regulacja zawarta w powołanym art. 383 § 3 K.w.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że spełnienie obowiązku poinformowania radnego wynikającego z art. 383 § 3 K.w. ma miejsce wówczas, gdy ten radny, którego mandat ma być wygaszany na danej sesji, zostanie poza poinformowaniem o terminie sesji powiadomiony o możliwości złożenia przez niego wyjaśnień, przy czym zasadnym byłoby także wskazanie na treść art. 383 § 3 K.w. w takim zawiadomieniu. Tylko wówczas można uznać, że dany radny został powiadomiony o możliwości wyjaśnienia swojej sytuacji przed radnymi i jest kwestią drugorzędną, czy radny w takiej sytuacji udzieli wyjaśnień ustnie na samej sesji, czy też złoży pisemne wyjaśnienia, czy odmówi składania wyjaśnień.

Także w orzecznictwie sądowym zaprezentowano pogląd, zgodnie z którym poinformowanie radnego o możliwości złożenia wyjaśnień w trybie art. 383 § 3 K.w. uznano za spełniający wymogi objęte tym przepisem (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 589/15 utrzymany w mocy wyrokiem NSA z 13 października 2015 r. sygn. akt II OSK 2277/15; wyrok WSA w Bydgoszczy z 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 56/18 otrzymany w mocy wyrokiem NSA z 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 3444/18).

Jak jednak wynika z akt sprawy i czego nie kwestionuje żadna ze stron, radnego K. Z. nie poinformowano o możliwości złożenia wyjaśnień na sesji zwołanej w trybie nadzwyczajnym na dzień [...] października 2024 r. Okoliczność, że radny ten powinien domyślać się, jakie będą skutki ujawnienia jego transakcji handlowych z Powiatem N. nie zastępują zawiadomienia.

Nie można też pominąć i tej okoliczności, jaką było przekazanie informacji o chorobie tego radnego. Jak wynika z treści protokołu sesji nadzwyczajnej przeprowadzonej w dniu [...] października 2024 r., prowadzący obrady wiceprzewodniczący Rady Powiatu N. już na początku tej sesji powiadomił zgromadzonych radnych, że radny K. Z. ma problemy zdrowotne i nie będzie w niej uczestniczył. Niewątpliwie w sytuacji, gdy radny z przyczyn zdrowotnych nie ma możliwości złożenia wyjaśnień, należy taką sytuację uwzględnić i ponownie zapewnić takiemu radnemu ich złożenie. Wymaga to jednak ustalenia, czy rzeczywiście zaistniała przeszkoda przed udziałem radnego na sesji. Niewątpliwie w okolicznościach tej sprawy także bardzo szybkie zwołanie samej sesji nadzwyczajnej mogło co najmniej utrudnić w niej udział samych radnych, a w tym i radnego K. Z. Sesję bowiem zwołano nie w dniu 23 października 2024 r., ale dopiero w dniu [...] października 2024 r. na ten sam dzień na godz. 15.00. Jedynie kilkugodzinna przerwa między zwołaniem sesji a jej przeprowadzeniem powinna dotyczyć takich spraw, w których istnieje konieczność jak najszybszego procedowania. Trudno w tej sprawie doszukać się zaistnienia takiej szczególnej sytuacji.

Mając powyższe należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwe zastosował art. 383 § 3 K.w. uznając, że w stanie faktycznym tej sprawy wymóg zapewnienia radnemu złożenia wyjaśnień został zachowany. Skoro jest to w istocie jedyny wymóg ustawowy wynikający z Kodeksu wyborczego w zakresie procedury postępowania przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w zakresie wygaszania mandatu radnego i został on w tej sprawie naruszony, to zasadnie organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Powiatu N. z dnia [...] października 2024 r. w sprawie wygaśnięcia mandatu K. Z. jako radnego tego Powiatu.

Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 383 § 1 pkt 5 K.w. nie jest zasadny z tego powodu, że strona skarżąca kasacyjnie nie zawarła w skardze kasacyjnej jakiegokolwiek uzasadnienia tego zarzutu. Zgodnie z art. 383 § 1 pkt 5 K.w. wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w zaskarżonym wyroku wskazał na okoliczności, jakie w jego ocenie uzasadniały ziszczenie się przesłanki wynikającej z ww. przepisu, natomiast skarżąc ten wyrok Wojewoda Opolski nie podniósł żadnych argumentów dotyczących wadliwości tak wyrażonego poglądu. Tym samym samo powołanie się w skardze kasacyjnej na art. 383 § 1 pkt 5 K.w. nastąpiło bez jakiegokolwiek uzasadnienia i nie wskazano na zakres jego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji, a w tym bez wskazania, na czym miałaby polegać błędna wykładnia tego przepisu lub jego niewłaściwe zastosowanie, to tym samym uniemożliwiono Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie bliżej nieokreślonej i nieuzasadnionej postaci naruszenia powołanego przepisu Kodeksu wyborczego.

Zasadnie strona skarżąca kasacyjnie podnosi natomiast naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 148 P.p.s.a. w związku z art. 79 ust. 1 u.s.p. poprzez ich wadliwe zastosowanie sprowadzające się do uznania, że zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozstrzygniecie nadzorcze podlega uchyleniu na podstawie ww. art. 148 P.p.s.a., a unieważniona tym rozstrzygnięciem uchwała Rady Powiatu N. z dnia [...] października 2024 r. nr [...] w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego Powiatu N. nie zawierała naruszenia przepisów prawa w istotnym zakresie. Trafnie strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że skoro w trakcie jej procedowania w istotnym zakresie naruszono przepisy proceduralne, uniemożliwiając wbrew wyraźnej treści art. 383 § 3 K.w. złożenia wyjaśnień radnemu, to zaistniała podstawa do jej unieważnienia z powodu istotnego naruszenia prawa. Stosownie zaś do treści art. 79 ust. 1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna i tej nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. W tej sprawie nie został naruszony termin do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego przez właściwy organ nadzoru.

Wskazane wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny motywy i przyjęte oceny stanowią wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej Wojewody Opolskiego i uchylenia zaskarżonego wyroku. Ponieważ sama istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę Powiatu N. na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu. Kontrolując zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze organu nadzoru Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest niezasadna i Wojewoda Opolski nie naruszył art. 79 ust. 1 u.s.p. w związku z art. 383 § 3 K.w. stwierdzając nieważność uchwały Rady Powiatu N. z dnia [...] października 2024 r. nr [...] w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego Powiatu N.. Trafnie organ nadzoru stwierdził, że istotne naruszenie trybu procedowania uzasadniało stwierdzenia zaistnienia podstawy do wydania aktu nadzoru.

Należy przy tym wyraźnie stwierdzić, że na skutek prawomocnego oddalenia skargi Powiatu N., Rada tego Powiatu ma obowiązek ponowienia postępowania w przedmiocie wygaszania mandatu ww. radnego.

W związku z powyższym w punkcie pierwszym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uchylił na podstawie art. 188 P.p.s.a. zaskarżony wyrok i stosując art. 151 w związku z art. 193 P.p.s.a. oddalił skargę Powiatu N..

W punkcie drugim Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej stronie, która wniosła tę skargę należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W związku z tym w tej sprawie należało od Powiatu N. zasądzić na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 240 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Koszty te obejmują wynagrodzenie radcy prawnego będącego pełnomocnikiem strony skarżącej kasacyjnie obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).