Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2009 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] stycznia 2009 roku; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego A. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. Nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] stycznia 2009 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] położonej przy drodze krajowej nr [...] w miejscowości M. gm. M.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przedstawiony został dotychczasowy tok postępowania i następnie wskazano, iż zgodnie z Zarządzeniem nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, droga krajowa nr [...] zakwalifikowana została do dróg głównych (droga klasy G). Według zaś §9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430) w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów (...). Oznacza to, iż w celu zapewnienia płynności ruchu i bezpieczeństwa użytkowników drogi, w stosunku do dróg krajowych klasy G przepisy szczególne konstytuują surowe wymagania techniczne. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z drogi klasy G miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu.

W rozpatrywanej sprawie trudno byłoby dopatrzyć się istnienia takiej wyjątkowej sytuacji, przemawiającej za możliwością lokalizacji zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], z uwagi na fakt, że istnieje możliwość obsługi komunikacyjnej tej działki poprzez już istniejący zjazd z ww. drogi do działki sąsiedniej nr [...] po terenie tej działki. Dostępu do drogi publicznej nie można utożsamiać tylko z dostępem faktycznym, lecz dostęp ten musi być także legalny, tzn. prawo do niego musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego lub administracyjnego. Proponowane przez zarządcę drogi rozwiązanie wymagałoby zatem ustanowienia przed sądem powszechnym odpowiedniej służebności drogowej (droga konieczna) na działce nr [...] na rzecz działki nr [...], jeżeli między stroną a właścicielem ww. działki nie dojdzie do porozumienia. Z faktu graniczenia przedmiotowej nieruchomości z drogą krajową nr [...] nie można wywodzić konieczności zapewnienia jej dostępu do drogi publicznej poprzez odrębny, bezpośredni zjazd z drogi krajowej. Pojęcie dostępu do drogi publicznej jest zdefiniowane w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym przez dostęp do drogi należy rozumieć bezpośredni dostęp do drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Rozwiązanie zapewnienia obsługi komunikacyjnej działki skarżącego wskazane przez zarządcę drogi w zaskarżonym postanowieniu, może zapewnić jej dostęp do drogi publicznej, bez konieczności wykonywania kolejnego zjazdu z drogi krajowej, a tym samym bez stwarzania dodatkowego punktu kolizji na drodze zagrażającego bezpieczeństwu ruchu drogowego. Przedmiotowy zjazd byłby bowiem usytuowany w niewielkiej odległości (ok. 5 metrów) od już istniejącego zjazdu do działki sąsiedniej nr [...]. Natomiast w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, że istnienie dwóch zjazdów odrębnych obok siebie zmniejsza płynność ruchu drogowego w porównaniu z jednym zjazdem i stanowi większe zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Za odmową uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy przemawia również fakt, iż na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...] nastąpił znaczny, bo 27% (i utrzymujący się nadal) wzrost natężenia ruchu drogowego a bezsprzecznym jest, że każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ograniczenia jego płynności i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze, oraz im większa jest liczba zjazdów i częstotliwość ich występowania. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dokonał wyważenia słusznego interesu w sprawie, i w konsekwencji przyznał prymat interesowi społecznemu, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego nad indywidualnym interesem strony, zwłaszcza że indywidualny interes strony może być zaspokojony w znacznym stopniu w wyniku porozumienia, a w przypadku jego braku poprzez ustanowienie służebności drogowej. Takie stanowisko organu mieści się w ramach dyspozycji art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i tym samym uprawnia do odmowy uzgodnienia projektu przedłożonej decyzji o warunkach zabudowy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2009 r. A. K. zarzucił naruszenie art. 77, art.80 i art. 107 §3 kpa stwierdzając, iż we wskazanym przez organ orzekający miejscu nie istnieje zjazd z działki [...], lecz znajduje się rów, natomiast właściciel tej działki korzysta ze zjazdu w zupełnie innym miejscu. Organ orzekający nie odniósł się do faktu nieistnienia zjazdu, z którego skarżący miałby korzystać. Sugerowanym, dopuszczalnym rozwiązaniem, jest korzystanie z nieistniejącego zjazdu, a nie dopuszcza się do utworzenia zjazdu bezpośrednio z działki [...]. Częstotliwość korzystania z obu potencjalnych zjazdów byłaby taka sama. Zatem ze zjazdu korzystaliby tylko i wyłącznie użytkownicy działki nr [...]. Nieracjonalnym jest zatem wymaganie korzystania z nieistniejącego zjazdu oddalonego zaledwie o kilka metrów od wnioskowanego zjazdu.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywy zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] stycznia 2009 r. wydane zostały z naruszeniem art. 7 kpa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ orzekający nie wyjaśnił bowiem w sposób wystarczający do wydania odmownego rozstrzygnięcia, czy wskazany przez niego zjazd z działki nr ew. [...] rzeczywiście istnieje.

Ze znajdującej się w aktach sprawy mapy (k – 12 akt administracyjnych) wynika, iż pomiędzy działką skarżącego oznaczoną nr ew. [...], a działką nr ew. [...] znajduje się działka nr ew. [...] mająca mieć zapewniony – według twierdzeń organu orzekającego - zjazd na drogę krajową nr [...]. Projektowany zjazd na działkę skarżącego miałby znajdować się w odległości ok. 5 metrów od zjazdu na działkę nr ew. [...]. Tymczasem, z przedstawionych przez organ orzekający zdjęć terenu obu działek wynika, że istnieje faktycznie zjazd z drogi krajowej nr [...] w pewnym oddaleniu od granicy z działką nr ew. [...] w kierunku do działki skarżącego. Również ze zdjęć przedłożonych przez skarżącego na rozprawie przed Sądem wynika, iż zjazd z drogi krajowej nr [...] nie jest usytuowany tuż przy granicy z działką nr ew. [...] lecz w pewnym oddaleniu od tej granicy. Z tym faktem skarżący związał swój zarzut, iż działka nr ew. [...] nie posiada urządzonego zjazdu. Okoliczność ta powinna być zatem przez organ orzekający jednoznacznie wyjaśniona, tj. czy istniejący zjazd prowadzi wyłącznie na działkę gruntu nr ew. [...], czy też jest to dojazd do działki skarżącego. Skoro bowiem organ orzekający wykluczył możliwość usytuowania bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej na działkę skarżącego okolicznością możliwości zapewnienia dojazdu do tej drogi poprzez zjazd do działki nr ew. [...], to z tego właśnie względu okoliczność ta powinna być jednoznacznie wyjaśniona.

Należy bowiem podzielić argumentację zaskarżonego postanowienia, iż droga krajowa z racji pełnionej funkcji w układzie dróg publicznych, nie może stanowić drogi dojazdowej do każdej nieruchomości położonej przy tej drodze. Nie każda zatem nieruchomość położona przy drodze krajowej może mieć zapewniony zjazd na tę drogę. Skoro więc przedmiotowa droga krajowa nr [...] sklasyfikowana została jako droga główna (oznaczona symbolem klasy "G"), to według §9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publicznej i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430), na drodze klasy "G" należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.

Jeżeli więc obok działki gruntu skarżącego znajduje się działka gruntu o nr ew. [...] o takim kształcie, który w części przylegającej do drogi krajowej nr [...] wskazywałby na dojazdowy charakter do pozostałej części tej działki znajdującej się za działkami oznaczonymi nr ew. [...] i [...], to za prawidłową należałoby uznać ocenę organu orzekającego w ramach powołanego wyżej §9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publicznej i ich usytuowanie, iż zjazd na działkę gruntu skarżącego mógłby odbywać się poprzez zjazd na działkę nr ew. [...]. Wymaga jednak jednoznacznego wyjaśnienia, czy działka nr ew. [...] posiada urządzony zjazd, czy też istniejący zjazd – uwidoczniony na zdjęciach znajdujących się w aktach sprawy – nie dotyczy działki nr ew. [...].

Brak jednoznacznego wyjaśnienia tej kwestii przez organ orzekający doprowadził do zbyt pochopnego uznania, iż działka gruntu skarżącego może mieć zapewniony zjazd na drogę krajową nr [...] poprzez zjazd na działkę gruntu nr ew. [...].

Z powyższych względów, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ orzekający dokona stosownych ustaleń faktycznych, czy istniejący faktycznie zjazd dotyczy działki nr ew. [...], i w tym celu przeprowadzi w szczególności dowód z oględzin z zapewnieniem udziału w jego przeprowadzeniu skarżącemu.