II OZ 56/26 - Postanowienie

Data orzeczenia	2026-02-10	
Data wpływu	2026-01-20	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Wstrzymanie wykonania aktu	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 680/25	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono zażalenie	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 61 § 3, art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2, art. 196; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia T. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 lipca 2025 r. sygn. akt II SA/Kr 680/25 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Starosty Miechowskiego z dnia 29 sierpnia 2024 r. nr 247/2024 zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę w sprawie ze skargi T. M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 25 marca 2025 r. znak: WI-I-7840.17.5.2024.ES w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego postanawia: oddalić zażalenie.	
Uzasadnienie
Decyzją z 25 marca 2025 r. znak: WI-I.7840.17.5.2024.ES. Wojewoda Małopolski umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem T. M. i M. W. od decyzji Starosty Miechowskiego z 29 sierpnia 2024 r. nr 247/2024 zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę hali przetwórstwa i konfekcjonowania warzyw z częścią biurową, wewnętrzną stacją trafo, instalacjami wewnętrznymi: wody zimnej, c.w.u., c.o., wentylacji mechanicznej, chłodnictwa, sprężonego powietrza, pary technologicznej, kanalizacji sanitarnej i technologicznej, gazu LPG, elektrycznej niskiego napięcia oraz instalacjami zewnętrznymi: kanalizacji deszczowej, gazu LPG, kanalizacji sanitarnej, zbiornikami buforowymi na wodę pitną i ścieki technologiczne i sanitarne, zbiornikami na wody opadowe i gaz LPG, osadnikiem i przepompownią ścieków oraz utwardzenia placów dróg wewnętrznych i miejsc parkingowych na działkach o nr ewid.: [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie ewid. M., jednostka ewid. C., z uwagi na stwierdzenie, że wnoszącym odwołanie nie przysługuje przymiot strony.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję T. M. (dalej: skarżący) zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji, tj. decyzji Starosty z 29 sierpnia 2024 r. wskazując, że zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, albowiem wykonanie planowanej inwestycji spowoduje zanieczyszczenie środowiska w postaci spalin, zanieczyszczenia wód, odory, czy też erozję gleb.

Postanowieniem z 17 lipca 2025 r., II SA/Kr 680/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), odmówił wstrzymania wykonania decyzji Starosty z 29 sierpnia 2024 r. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że art. 135 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, w której zaskarżonym aktem jest decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego. Decyzja tego typu nie rozstrzyga bowiem o prawidłowości decyzji objętej odwołaniem, zamykając jednocześnie drogę do merytorycznego rozpatrzenia odwołania. Ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji ogranicza się wyłącznie do badania poprawności zastosowania przepisów dotyczących podstaw umorzenia postępowania odwoławczego, tj. prawidłowości uznania, że odwołującemu nie przysługuje przymiot strony. Dlatego też decyzja organu I instancji – poprzedzająca zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję – nie mieści się w granicach sprawy, o jakich mowa w art. 135 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 16 marca 2022 r., I GZ 71/22). Nadto, Sąd I instancji podkreślił, że do niniejszego postępowania odnieść należy argumentację zaprezentowaną w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sąd Administracyjnego z 13 listopada 2023 r., II GPS 2/22. W uzasadnieniu ww. uchwały przychylono się do prezentowanego w dotychczasowym orzecznictwie jednego ze stanowisk, zgodnie z którym w sytuacji zaskarżenia do sądu administracyjnego postanowienia procesowego i wniesienia o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji, postanowienie o charakterze procesowym nie ma cechy wykonalności, w związku z tym nie może być wstrzymane jego wykonanie, natomiast co do możliwości wstrzymania wykonania merytorycznej decyzji organu I instancji uznawano brak tożsamości spraw w znaczeniu materialnym, co w konsekwencji oznaczało, że decyzja ta nie mogła być przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania w postępowaniu, w którym zaskarżono postanowienie procesowe Co prawda, zagadnienie prawne przedstawione składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczyło dopuszczalności wstrzymania wykonania decyzji wydanej przez organ I instancji w przypadku wniesienia skarg na postanowienia stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdzające niedopuszczalność odwołania, to jednakże mając na uwadze, że postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania może zostać wydane z przyczyn o charakterze podmiotowym (brak legitymacji do wniesienia odwołania), które to w niniejszej sprawie stanowiło podstawę umorzenia postępowania odwoławczego, argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu ww. uchwały można odnieść do niniejszej sprawy. Zaskarżona w niniejszym postępowaniu decyzja ma bowiem również charakter wyłącznie procesowy (por. postanowienie NSA z 11 czerwca 2024 r., II OZ 269/24). Niezależnie od powyższego, nawet gdyby przyjąć, że zaskarżona decyzja i decyzja objęta wnioskiem o wstrzymanie są decyzjami wydawanymi w granicach tej samej sprawy, to i tak wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie podlegałby uwzględnieniu przez Sąd. Skarżący nie przedstawił bowiem okoliczności uzasadniających wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., a to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku tak, aby przekonać sąd co do zasadności przesłanek. Skarżący nie uprawdopodobnił, aby wykonanie decyzji, której dotyczy wniosek groziło wyrządzeniem mu znacznej szkody albo miało prowadzić do wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków. Wskazał jedynie, że wykonanie decyzji Starosty i realizacja planowanej inwestycji spowoduje zanieczyszczenie środowiska w postaci spalin, zanieczyszczenia wód, odory, czy też erozję gleb.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył skarżący, zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy przez wstrzymanie wykonania decyzji Starosty, jednocześnie na podstawie art. 196 p.p.s.a. wniósł o wstrzymanie zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 7 k.p.a. z zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a. na skutek niezebrania i nierozważenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, którego to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w dalszej konsekwencji skutkowało błędnym uznaniem tego organu w postaci odmówienia wstrzymania decyzji Starosty przez błędne uznanie, że wykonanie decyzji nie rodzi skutków nieodwracalnych, tj. niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, jak i trudnych do odwrócenia skutków, mimo że jej realizacja wiąże się z: 1) wzmożonym ruchem pojazdów mechanicznych w szczególności ciężarowych, co w dalszej konsekwencji doprowadzi do degradacji infrastruktury lokalnej (dróg gminnych); 2) narażaniem na hałas, odory, zanieczyszczenia powietrza i gleby oraz wody: 3) brakiem możliwości cofnięcia skutków faktycznych (wybudowania hali oraz ewentualnej jej rozbiórki, przyłączy, ingerencji w środowisko) – w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącego, co stanowi bezapelacyjnie nieodwracalne skutki dla skarżącego oraz osób w jego otoczeniu w postaci utraty życia, a nawet zdrowia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności, przy czym na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżanego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.

Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia należało podzielić stanowisko Sądu I instancji, co do uwzględnienia argumentacji przedstawionej w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2023 r., II GPS 2/22, w uzasadnieniu której wyjaśniono rysującą się na tle wniosku skarżącego kwestię pozostawania "w granicach tej samej sprawy" w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. in fine (wniosek dotyczy wstrzymania wykonania decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, zaś przedmiotem zaskarżenia jest decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze). Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył m.in., że art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. wskazują, iż "granicę orzekania przez sąd administracyjny wyznacza przedmiot jaki został rozstrzygnięty w danym akcie, który stał się przedmiotem skargi do sądu. (...) Podobnie wynikająca z art. 61 § 3 p.p.s.a. sądowa instytucja ochrony tymczasowej dotyczy aktu, który stał się przedmiotem skargi do sądu, jak również może dotyczyć tych aktów, które wydane lub podjęte zostały we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. (...) Natomiast złożony w takich okolicznościach na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji, dotyczy decyzji, która nie została podjęta w postępowaniu prowadzonym w granicach tej samej sprawy, a więc sprawy zainicjowanej wniesioną skargą. Brak zatem tożsamości pomiędzy sprawą zainicjowaną skargą na postanowienia: stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, stwierdzające niedopuszczalność odwołania, która ma charakter procesowy, a nadto zaskarżone postanowienia nie podlegają wykonaniu, a decyzja organu pierwszej instancji, która ma charakter materialnoprawny i nie została podjęta w tym samym postępowaniu zainicjowanym skargą, jak również w ramach postępowania zainicjowanego skargą nie może być objęta zakresem zaskarżenia. Stąd też interpretując pojęcie "sprawa" występujące w art. 61 § 3 p.p.s.a. należy mieć na uwadze treść art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., brak bowiem podstaw do przyjęcia, aby na gruncie tych przepisów w jednym postępowaniu sądowym pojęcie to było różnie interpretowane."

Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie odniósł zaprezentowaną w powołanej uchwale argumentację do niniejszego postępowania, a w konsekwencji słusznie uznał, że decyzja o umorzeniu administracyjnego postępowania odwoławczego wobec żalącego jest rozstrzygnięciem natury procesowej, które nie podlegałoby wykonalności w następstwie uzyskania przymiotu ostateczności.

Z przedstawionych wyżej względów należało uznać, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, zaś zarzuty sformułowane w zażaleniu okazały się bezzasadne.

Odnosząc się zaś do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 196 p.p.s.a., wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem wojewódzki sąd administracyjny może wstrzymać wykonanie zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia zażalenia. Postanowienie takie może zapaść na posiedzeniu niejawnym. Z powyższego przepisu wynika, że w sytuacji kwestionowania legalności postanowienia przy pomocy środka odwoławczego jakim jest zażalenie – możliwe jest wystąpienie przez stronę z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia tego zażalenia. Zażalenie jest środkiem zaskarżenia niesuspensywnym, nie wstrzymuje bowiem automatycznie wykonania zaskarżonego postanowienia. O wstrzymaniu wykonania postanowienia może natomiast zadecydować wojewódzki sąd administracyjny w drodze odrębnego postanowienia, wydanego przed przedstawieniem akt Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w celu rozpoznania zażalenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma uprawnień do wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Ze względu zaś na rozpoznanie zażalenia nie jest konieczne rozpoznanie tego wniosku, gdyż w tej sytuacji stał się on bezprzedmiotowy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.