Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 listopada 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 630/16 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia Regulaminu Sejmiku Województwa [...] 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Województwa [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 3 listopada 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 630/16, oddalił skargę Wojewody [...] na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w sprawie uchwalenia Regulaminu Sejmiku Województwa [...] w części dotyczącej § 26 ust. 3 zdanie drugie oraz ust. 4 i 5 załącznika do uchwały.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2014 r., nr [...] podjętą w sprawie uchwalenia Regulaminu Sejmiku Województwa [...]. Zarzucił, że § 26 ust. 3 zdanie drugie, ust. 4 i ust. 5 załącznika do uchwały w istotny sposób narusza przepisy prawne, tj. art. 20 ust. 3 i art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 486 z późn. zm., dalej powoływana, jako: "u.s.w"). Uzasadniając wniesioną skargę Wojewoda [...] wskazał, że w jego ocenie zakwestionowany przepis § 26 ust. 3 zdanie drugie Regulaminu, uprawniający przewodniczącego do wykluczenia z obrad posiedzenia radnego, po bezskutecznym, dwukrotnym przywołaniu radnego do porządku oraz przewidziany w § 26 ust. 4 i ust. 5 Regulaminu tryb odwoławczy od decyzji przewodniczącego, stanowi przekroczenie ustawowych kompetencji określonych w art. 20 ust. 3 u.s.w., zgodnie z którymi do zadań przewodniczącego należy wyłącznie organizowanie pracy sejmiku oraz prowadzenie obrad sejmiku. Taki przepis narusza także, w ocenie wnoszącego skargę, wyrażony w art. 23 ust. 3 u.s.w. obowiązek radnego do czynnego udziału w pracach organów samorządu, do których został wybrany. Zdaniem Wojewody [...] kwestionowana regulacja w sposób nieuprawniony wyposaża przewodniczącego sejmiku w możliwość wykluczenia radnych tzw. "opozycji", którzy z reguły: "przeszkadzają, zadają głupie pytania i nie na temat, awanturują się". W sytuacji jeżeli zachowanie radnego rzeczywiście uniemożliwia prowadzenie sesji przewodniczący może skorzystać z pomocy odpowiednich służb porządkowych, medycznych, czy też adekwatnie do okoliczności - pomocy innych radnych, pracowników urzędu, obecnych na sali osób lub poproszenie o pomoc członków rodziny radnego.

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa [...] wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu samorządu województwa powołany przepis art. 20 ust. 3 u.s.w., zgodnie z którym do wyłącznej kompetencji przewodniczącego należy organizowanie pracy sejmiku oraz prowadzenie obrad sejmiku, nie może być przepisem martwym. Ponadto, żaden przepis nie precyzuje na czym ma polegać organizacja pracy czy prowadzenie obrad przez przewodniczącego. Wydaje się oczywistym, że celem obrad sejmiku jest podejmowanie przez ten organ konkretnych decyzji wskazanych w porządku obrad. Natomiast uniemożliwienie sejmikowi przez radnego podejmowania czynności w zakresie jego ustawowych kompetencji musi się spotkać z odpowiednim działaniem przewodniczącego sejmiku. Natomiast, co do zarzutu naruszenia art. 23 ust. 3 u.s.w. organ wskazał, że należy odróżnić zachowanie radnego, który zadając pytania realizuje swoje uprawnienia wynikające z mandatu, od zachowania radnego, który przeszkadza i uniemożliwia prowadzenie obrad. Dalej wskazano, że analogicznie do kwestionowanych regulacji Regulaminu Sejmiku Województwa [...] brzmią między innymi przepisy regulujące prace Sejmu RP, jak również regulaminy innych sejmików, np.: Sejmiku Województwa [...] i Województwa [...].

W wyroku oddalającym skargę Sąd Wojewódzki nie podzielił zarzutu, że § 26 ust. 3 zdanie drugie, ust. 4 i ust. 5 załącznika do uchwały w istotny sposób narusza art. 20 ust. 3 u.s.w., gdyż wykracza poza ustawowe kompetencje przewodniczącego sejmiku województwa. Przepis ten nie narusza także obowiązku radnego do czynnego udziału w pracach organów samorządu, do których został wybrany. Sąd podkreślił, że u.s.w, podobnie jak inne ustawy samorządowe, nie zawiera szczegółowych regulacji odnoszących się do trybu obrad organu stanowiącego. Jednostki samorządowe mają możliwość samodzielnego uregulowania trybu procedury sesyjnej, uwzględniając przy tym podstawowe założenia ustawowe. Przepis art. 20 ust. 3 u.s.w., upoważnia przewodniczącego sejmiku województwa do prowadzenia i przewodniczenia obradom, co niewątpliwie daje mu prawo kierowania przebiegiem dyskusji i głosowania poprzez udzielanie głosu radnym oraz dopuszczanie innych podmiotów do wypowiedzi. Do zadań przewodniczącego należy zapewnienie sprawności i porządku obrad. Aby ww. przepis nie był przepisem martwym, przewodniczący powinien również zostać wyposażony przez radę w uprawnienia z zakresu tzw. policji sesyjnej, jak np. możliwość odebrania głosu czy pouczenia o konieczności zachowania spokoju i porządku, z prawem usunięcia z sali obrad osób naruszających swoim zachowaniem porządek i powagę obrad. Skoro bowiem przepisy ustawy samorządowej nie precyzują na czym ma polegać organizacja prac rady przez przewodniczącego, czy też prowadzenie obrad sejmiku, to należy przy wykonywaniu tych funkcji mieć na uwadze cel obrad sejmiku, czyli podejmowanie konkretnych decyzji wskazanych w porządku obrad. Uniemożliwienie przez radnego lub inną osobę podejmowania przez sejmik swoich ustawowych kompetencji winno spotkać się z odpowiednim działaniem przewodniczącego, zmierzającym do przywrócenia porządku na sesji.

W ocenie Sądu pierwszej instancji procedura przewidziana w kwestionowanych przez Wojewodę [...] normach § 26 ust. 3, 4 i 5 Regulaminu Sejmiku Województwa [...], nie wyposaża przewodniczącego sejmiku w wyłączne kompetencje do wykluczenia radnego z posiedzenia sejmiku. Radny wykluczony z obrad decyzją przewodniczącego ma bowiem prawo odwołać się do całego prezydium obrad, które niezwłocznie rozstrzyga sprawę po zasięgnięciu opinii komisji statutowo - regulaminowej. Dopiero decyzja prezydium obrad ma charakter ostateczny. Nie można zatem zgodzić się z organem nadzoru, że przewidziane w § 26 ust. 3 Regulaminu uprawnienie przewodniczącego daje mu niczym nieograniczoną możliwość pozbawienia prawa udziału w głosowaniu np. radnych z opozycji. Uprawnienie przewodniczącego do wykluczenia radnego z obrad sejmiku podlega bowiem kontroli prezydium obrad sejmiku, a jeżeli dojdzie do podjęcia uchwały w sposób niezgodny z prawem, Wojewoda również będzie miał możliwość skorzystania ze swoich uprawnień nadzorczych.

Sąd pierwszej instancji zgodził się także ze stanowiskiem Sejmiku Województwa [...], zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, że skoro, zgodnie z cytowanym art. 23 ust. 3 u.s.w. radny jest obowiązany brać udział w pracach organów samorządu województwa oraz wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, do których został wybrany lub desygnowany, to powinien podporządkować się pewnym regułom obowiązującym w danym organie. Zatem radny biorący udział w obradach sejmiku województwa ma obowiązek przestrzegać regulaminu tego sejmiku i zatwierdzonego porządku obrad. Radny, który zachowuje się w sposób naganny de facto nie bierze udziału w obradach, a co więcej uniemożliwia branie udziału w tych obradach innym radnym. Trzeba zatem odróżnić zachowanie radnego wykonującego swoje uprawnienia z mandatu, realizujące się np. w zadawaniu pytań, od przeszkadzania w prowadzeniu obrad lub wręcz uniemożliwiania ich prowadzenia. W sytuacji zatem, gdy radny dezorganizuje obrady sejmiku i nie przestrzega przyjętego porządku obrad oraz regulaminu funkcjonowania sejmiku, wykluczenie go z obrad przez przewodniczącego nie narusza art. 23 ust. 3 u.s.w., gdyż radny faktycznie nie wykonuje swoich obowiązków. Zaproponowana przez Wojewodę [...] procedura zmierzająca do wykluczenia z obrad radnego, który uniemożliwia prowadzenie sesji, a polegająca na przerwaniu sesji przez przewodniczącego w celu wezwania odpowiednich służb porządkowych lub medycznych, czy też podjęciu adekwatnych działań przy pomocy innych radnych, pracowników urzędu czy poproszenie o pomoc rodziny radnego, może również zostać oceniona jako naruszająca art. 20 ust. 3 i art. 23 ust. 3 u.s.w., przy uwzględnieniu argumentacji prezentowanej przez organ nadzoru.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda [...], zaskarżając go w całości oraz domagając się uwzględnienia skargi kasacyjnej poprzez uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i orzeczenie niezgodności z prawem § 26 ust. 3 zdanie drugie, ust. 4 i 5 załącznika do uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2014 r. w sprawie: uchwalenia Regulaminu Sejmiku Województwa [...]; ewentualnie uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Skarżący kasacyjnie organ na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) – dalej powoływana, jako: "P.p.s.a.", zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 3 u.s.w. polegające na błędnej wykładni poprzez przyjęcie, że w uprawnieniach przewodniczącego sejmiku mieści się możliwość wykluczenia radnego z obrad sesji sejmiku oraz naruszenie art. 23 ust. 3 u.s.w. polegające na błędnej wykładni poprzez przyjęcie, że wykluczenie radnego z obrad sesji na podstawie § 26 ust. 3 zdanie drugie Regulaminu nie narusza jego prawa i obowiązku uczestniczenia w sesji.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że wyposażenie przewodniczącego w sankcje polegające na wykluczeniu radnego z posiedzenia (mimo możliwości odwołania się od decyzji przewodniczącego do prezydium obrad), nie znajduje umocowania w przepisach u.s.w. Przepis art. 20 ust. 3 u.s.w. jednoznacznie kształtuje charakter usługowy funkcji przewodniczącego w stosunku do sejmiku województwa, przez co - zdaniem skarżącego kasacyjnie - niedopuszczalne jest uchwalenie w regulaminie możliwości wykluczenia radnego z obrad sesji. Ustawowe określenie kompetencji przewodniczącego sejmiku nie może być rozszerzane ani zawężane przez sejmik w ramach jego kompetencji uchwałodawczych, bowiem brak jest tu jakiejkolwiek podstawy prawnej. Tym samym nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że przepis Regulaminu o wykluczeniu radnego z nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Zarówno bowiem podjęcie uchwały bez podstawy prawnej, jak i wadliwe zastosowanie normy prawnej, na podstawie której uchwalono przepis uchwały stanowi istotne naruszenie prawa.

Organ zwraca uwagę, że wprowadzenie w Regulaminie sejmiku przepisu wyposażającego przewodniczącego w kompetencję podejmowania decyzji o wykluczeniu radnego z posiedzenia sejmiku, w wypadku zakłócania przez niego obrad, jest pozbawione jakichkolwiek podstaw prawych, kompetencji takiej nie posiada również, z mocy ustawy, sejmik jako organ kolegialny. Sytuacji tej nie zmienia zawarcie w regulaminie odpowiednio precyzyjnych regulacji dotyczących czynności uprzedzających podjęcie takiej decyzji np. wielokrotne wezwania, czy ostrzeżenia kierowane wobec radnego do zachowania spokoju, zaprzestania zakłócania porządku, itd. Przy czym należy pokreślić, że Regulamin Sejmiku Województwa [...] na podstawie, którego zaistniał fakt usunięcia radnego z obrad (tuż przed głosowaniem nad uchwałą), nie jest aktem prawa miejscowego.

W ocenie skarżącego organu nadzoru konsekwencje skutecznego, radykalnego (np. siłowego) usunięcia radnego z sali obrad z uzasadnionego powodu, takiego jak np. aresztowanie radnego, obezwładnienie agresywnego radnego stanowiącego zagrożenie dla zdrowia i życia swojego, innych lub pienia, udzielenie pomocy medycznej itp. powinno być uznane za rażące naruszenie prawa i stanowić wystarczającą podstawę do unieważnienia rozstrzygnięć (uchwał), które zapadły bez udziału tego radnego.

Województwo [...], w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniosło o jej oddalenie. W pełni podzieliło stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Skarżący kasacyjnie organ podniósł, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzuty naruszenia norm prawa materialnego poprzez ich wadliwą wykładnię. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. W przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię należy wykazać po pierwsze, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji, w szczególności czy dotyczył on przebiegu procesu wykładni (kolejności odwołania się do jej reguł) czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni czy też samego rezultatu wykładni (treści zrekonstruowanej normy) oraz po drugie, jak w ocenie autora skargi kasacyjnej, w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi są bezpodstawne, gdyż Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej wykładni wskazanych norm prawa materialnego.

Zgodnie z art. 20 ust. 3 u.s.w. zadaniem przewodniczącego sejmiku województwa jest wyłącznie organizowanie pracy sejmiku oraz prowadzenie obrad sejmiku. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Niewątpliwie wyłączną rolą przewodniczącego jest zapewnienie należytego organizowania pracy sejmiku i prowadzenie jego obrad. Koordynujące zadania i kompetencje przewodniczącego sejmiku, mają charakter czynności materialno-technicznych. Szczegółowo są one określone w statucie województwa, bądź regulaminie sejmiku. W przedmiotowej sprawie sporne regulacje § 26 ust. 3 zdanie drugie, ust. 4 i ust. 5 znajdują się w załączniku do uchwały w sprawie uchwalenia Regulaminu Sejmiku Województwa [...].

Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że skoro przepisy u.s.w. nie precyzują na czym ma polegać organizacja przez przewodniczącego prac sejmiku, czy prowadzenie jego obrad, to należy, przy analizie wykonywania tych funkcji, mieć na uwadze cel obrad organu stanowiącego województwa, czyli zasadniczo zapewnienie porządku i dyscypliny w procesie podejmowania uchwał wskazanych w porządku obrad.

Przewodniczący sejmiku województwa prowadzi obrady sejmiku. W ramach tego zadania ma prawo kierowania przebiegiem dyskusji i głosowania poprzez udzielanie głosu radnym oraz dopuszczanie ich do wypowiedzi. Przewodniczący jest niewątpliwie zobowiązany zapewnić sprawność obrad organu kolegialnego, jakim jest sejmik województwa. Aby móc skutecznie realizować swoje ustawowe zadanie, przewodniczący sejmiku musi zostać wyposażony w uprawnienia z zakresu tzw. policji sesyjnej, jak np. możliwość odebrania głosu, czy pouczenia o konieczności zachowania spokoju i porządku, z prawem usunięcia z sali obrad osób naruszających swoim zachowaniem porządek i powagę obrad, bądź dobre obyczaje (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, 2 wydanie, Lex Warszawa 2015 r., s. 225). W ramach sprawowania pieczy nad porządkiem w czasie posiedzeń sejmiku, dbając o powagę obrad, przewodniczący może wydawać stosowne rozstrzygnięcia porządkowe.

Mając na względzie powyższe rozważania, wbrew zarzutom i argumentom skargi, należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że uniemożliwienie przez radnego lub inną osobę realizowania przez sejmik swoich ustawowych kompetencji, powinno spotkać się z odpowiednim działaniem przewodniczącego, zmierzającym do przywrócenia porządku na sesji. Trafnie przy tym Sąd zwrócił uwagę, że procedura przewidziana w kwestionowanych normach § 26 ust. 3, 4 i 5 Regulaminu Sejmiku Województwa [...], gwarantuje radnemu wykluczonemu decyzją przewodniczącego z obrad sejmiku, prawo odwołania się do prezydium, które niezwłocznie rozstrzyga sprawę po zasięgnięciu opinii komisji statutowo-regulaminowej. Decyzja prezydium obrad ma charakter ostateczny.

Nie można też podzielić zarzutu skargi naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 23 ust. 3 u.s.w. Przepis ten stanowi, że radny jest obowiązany brać udział w pracach organów samorządu województwa oraz wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, do których został wybrany lub desygnowany. Z założenia radny powinien aktywnie uczestniczyć w pracach sejmiku, działać w interesie społeczności regionalnej, kierując się dobrem wspólnoty samorządowej. Podstawowy obowiązek dbania o dobro wojewódzkiej wspólnoty samorządowej, radni wykonują przede wszystkim biorąc czynny udział w pracach sejmiku. Radny ma obowiązek przestrzegać regulaminu i zatwierdzonego porządku obrad. Radny, który swoim zachowaniem narusza porządek i dyscyplinę obrad organu, do którego został wybrany, de facto sprzeniewierza się istocie sprawowania mandatu. Nie można podzielić wykładni normy art. 23 ust. 3 u.s.w. przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że skoro ustawodawca nakłada na radnego obowiązek udziału w pracach sejmiku, to nawet w sytuacji, gdy radny narusza porządek i dyscyplinę, musi pozostawać na sali obrad. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego stoi na stanowisku, że wykładając funkcjonalnie normę art. 23 ust. 3 u.s.w. trzeba przyjąć, że obowiązek uczestniczenia w pracach sejmiku oznacza, wymaganą na podstawie prawa, aktywność radnego w ramach ustalonego porządku i dyscypliny obrad. Przy czym należy odróżnić zachowanie radnego wykonującego swoje uprawnienia wynikające z mandatu przedstawicielskiego, realizujące się np. w zadawaniu pytań, czy zgłaszaniu wniosków, interpelacji i zapytań, od przeszkadzania w prowadzeniu obrad lub wręcz uniemożliwianiu ich prowadzenia. W sytuacji, gdy radny swoim zachowaniem dezorganizuje (paraliżuje) obrady sejmiku i nie przestrzega przyjętego porządku obrad oraz regulaminu funkcjonowania sejmiku, wykluczenie go z obrad decyzją przewodniczącego, nie narusza art. 23 ust. 3 u.s.w., gdyż takie zachowanie nie ma nic wspólnego z ustawowym obowiązkiem uczestniczenia w pracach organu stanowiącego województwa. W ten sposób radny nie wykonuje bowiem swoich obowiązków wynikających z istoty mandatu przedstawicielskiego.

W świetle powyższych uwag trzeba zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że zaproponowana przez Wojewodę [...] procedura zmierzająca do wykluczenia z obrad sejmiku województwa radnego, który uniemożliwia prowadzenie obrad, polegająca na ich przerwaniu przez przewodniczącego w celu wezwania odpowiednich służb porządkowych lub medycznych, czy też podjęciu adekwatnych działań przy pomocy innych radnych, pracowników urzędu, czy poproszenie o pomoc rodziny radnego, w obowiązujących realiach normatywnych, może zostać oceniona, jako godząca zarówno w ustawowe zadania przewodniczącego, jak również w istotę sprawowania mandatu radnego województwa i jego status prawny. Oczywiście żadne przepisy nie są w stanie zastąpić kultury w zachowaniu się radnych podczas obrad sejmiku. Nie oznacza to jednak, że województwo nie ma prawa szczegółowo uregulować w regulaminie, uprawnień przewodniczącego sejmiku realizowanych w ramach tzw. policji sesyjnej.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.