VI SA/Wa 1815/07 - Wyrok

Data orzeczenia	2007-12-20	
Data wpływu	2007-10-22	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Jolanta Królikowska-Przewłoka
Magdalena Bosakirska /sprawozdawca/
Stanisław Gronowski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)	
Hasła tematyczne	Drogi publiczne	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2004 nr 204 poz 2086; art.39 ust. 1; Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Protokolant Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2007r. Dyrektora ds. Zarządzania w Zarządzie Dróg Miejskich, działającego w imieniu Prezydenta [...] W., odmawiającą wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 3 listopada 2006 r. C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. – dalej zwana C.- wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich w W. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy ul. O. w rejonie ul.M. w celu dalszego funkcjonowania nośnika reklamowego o powierzchni 36 m2, na okres od 19 listopada 2006 r. do 18 listopada 2007r. Strona wniosła o ustalenie takich samych warunków zajęcia pasa drogowego jak w poprzedniej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa w tym samym miejscu. Do wniosku dołączono podkład geodezyjny z zaznaczonym miejscem umieszczenia reklamy.

Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Dyrektor ds. Zarządzania i Zarządu Dróg Miejskich, działający z upoważnienia Prezydenta [...] W., powołując się na art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 pkt. 3, ust. 8 i ust 13, oraz art. 40d ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, z późn. zm., dalej zwana u.d.p.), § 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), art. 104 k.p.a. oraz na uchwałę Nr [...] Rady [...] W. z dnia 31 sierpnia 2006 r., zmieniającą uchwałę w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...] W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych z dnia 17 marca 2005r. XLVII/1191/2005, (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 77 poz.2036) zezwolił na zajęcie odcinka pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) ul. O. w rejonie ul. M. o powierzchni 8,64 m2 celem umieszczenia w nim reklamy dwustronnej o powierzchni 36 m2 , na okres od 19 listopada 2006r. do 7 lutego 2007 r., odmawiając jednocześnie wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia 8 lutego 2007 r. oraz nadając rozstrzygnięciu zamieszczonemu w pkt 2 decyzji /o odmowie/ rygor natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do nośnika reklamowego zawierającego informację wizualną z wyłączeniem elementów konstrukcyjnych i zamocowań nośnika reklamowego. Ponadto w decyzji ustalono warunki zajęcia pasa drogowego, wysokość opłaty, terminy jej wniesienia i rachunek, na który należy ją wnosić.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż od czasu wydania poprzedniego zezwolenia na lokalizację reklamy w pasie drogowym stan faktyczny sprawy uległ istotnej zmianie.

Wskazał na fakty powszechnie znane dotyczące przyrostu natężenia ruchu drogowego na sieci ulic w W., stałą tendencję wzrostu liczby wypadków drogowych oraz założenia dołączonego do akt sprawy, przyjętego przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005.

Powołał się ponadto na dołączone do akt wyniki badań natężenia ruchu opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. oraz na opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W. sporządzoną na druku Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, a podpisaną przez mgr inż. L. K., z której wynika, m.in., że w 2005r. wzrosła liczba wypadków, a szczególne zagrożenie powodują reklamy, które rozpraszają uwagę kierowcy i powodują zatrzymanie jego wzroku na reklamie /fiksację/ i przyczyniają się do zwiększenia liczby wypadków.

Ponadto wskazał, że na ul. O. ma zostać wprowadzona zmiana stałej organizacji ruchu, w zakresie dopuszczalnego limitu prędkości, który wynosić będzie 70 km/h.

Wnioskodawczyni zaskarżyła powołaną decyzję w całości zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przy jej podejmowaniu.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2007r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji wskazując, że dla odmowy zgody na zajęcie pasa drogowego nie wystarczy powołanie się na ogólne tendencje zwiększenia natężenia ruchu, lecz konieczne jest wykazanie w jakim zakresie zmieniły się warunki umieszczenia reklamy i dlaczego obecnie powodują zagrożenie dla kierowców. Decyzja ta nie została zaskarżona do sądu administracyjnego.

Rozpoznając sprawę ponownie organ uzupełnił materiał dowodowy. W aktach znajdują się:

1/ Biała Księga – Europejska Polityka transportowa w horyzoncie do 2010r.: czas wyborów,

2/ Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005,

3/ wyniki badań natężenia ruchu opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W., z których wynika, że w porannym szczycie natężenie ruchu na wnioskowanej ulicy wynosi 1930 pojazdów na godzinę, a w szczycie popołudniowym 1630 pojazdów na godzinę;

4/ opinia w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W., opracowaną przez inż. L.K. z Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w Instytucie Badawczym Dróg i Mostów;

5/ wskazany wyżej szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony;

6/ dokument Wydziału Badań Ruchu i Rozwoju Dróg dotyczący stanu bezpieczeństwa drogowego w W. w 2006r.;

7/ pismo Wydziału Ruchu Drogowego Komendy [...] Policji z dnia 21 września 2006 r. w sprawie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie [...] W. w zakresie dopuszczalnych limitów prędkości, w którym wnioskowane jest podniesienie dopuszczalnej prędkości na ul.O. do 70 km/godz.

W aktach znajdują się też liczne kopie artykułów prasowych krytycznie odnoszące się do reklam umieszczanych na ulicach W..

ZDM pismem z dnia 18 maja 2007 r. poinformował wnioskodawczynię, iż w sprawie ponownie wydana zostanie decyzja odmowna oraz, że strona zgodnie z art. 10 Kpa może zapoznać się z zebranym materiałem dowodowym.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2007r. Dyrektor ds. Zarządzania i Zarządu Dróg Miejskich, działający z upoważnienia Prezydenta [...] W., powołując się na art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 p.1 cytowanej wyżej ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /u.d.p./ odmówił wydania zezwolenia na zajęcie odcinka pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) ul. O. w rejonie ul. M. w celu umieszczenia obiektu reklamowego.

Biorąc pod uwagę powołane materiały organ uznał, że szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu powodują reklamy umieszczone w pasach dróg, które powodują dekoncentrację kierowców. Powołał się na opinię inż. K. dotyczącą skutków "fiksacji" tj. chwilowego zatrzymania wzroku kierowcy na reklamie. Wskazał, że wnioskowana reklama skierowana jest do kierujących pojazdami, pas drogowy przy ul.O. charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu, co potwierdzają badania. Z opinii inż. K. wynika, że należy usuwać reklamy z miejsc, gdzie natężenie ruchu przekracza 1400 pojazdów na godzinę. Reklama umieszczona miała być w odległości 22 m od znaku drogowego i 12 m od skrzyżowania, podczas gdy odległość ta powinna wynosić odpowiednio 40 m i 60 m. Reklama miała być umieszczona na trawniku, co prowadzi do jego zniszczenia.

Organ stwierdził, że lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony, kiedy możliwe jest umieszczenie w pasie drogi publicznej obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy wskazana w art. 39 ust. 3 udp, gdyż przepis ten dopuszcza lokalizowanie wyżej wymienionych obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 u.d.p. jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

C. wniosła odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzuciła naruszenie art. 77 § 1 kpa w związku z art.7 kpa polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego na okoliczność, czy ustawienie nośnika reklamy na ul.O. w rejonie M. może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz naruszenie art.6 kpa polegające na rozstrzygnięciu dyskryminującym C. w stosunku do innych podmiotów, których nośniki reklamowe nadal funkcjonują w pasie drogowym.

Skarżąca zarzuciła, że w uzasadnieniu decyzji nie zostały wskazane żadne konkretne dowody na poparcie tezy, iż istnieje faktyczne zagrożenie dla kierowców w obszarze funkcjonowania przedmiotowego urządzenia. Organ ograniczył bowiem treść uzasadnienia faktycznego do wskazania wyników badań i ekspertyz, które w zakresie odnoszącym się do obszaru Polski, dotyczą wyłącznie wzrastającego natężenia ruchu oraz liczby wypadków, w tym na terenie aglomeracji [...] w latach 2004 - 2005. Ponadto, w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji brak jest wskazania, jaką konkretnie liczbę wypadków drogowych odnotowano w pobliżu przedmiotowego nośnika. Brak jest również wskazania przez organ, ile kolizji drogowych, z ogólnej liczby wypadków, spowodowanych zostało przez przedmiotowy nośnik reklamowy. Powyższe prowadzi do wniosku, że w przedmiotowej sprawie żadnych szczegółowych analiz, ani wizji lokalnych w rejonie ul. O. organ nie wykonał. Ponadto, wyniki badań, na które powołuje się organ w treści zaskarżonej decyzji, w szczególności dane i wnioski zawarte w Opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, są niewiarygodne i nie mają waloru dokumentu naukowego. Brak w nich bowiem podstawowych elementów treści opracowania badawczego o charakterze naukowym, w tym zgodnego ze wskazówkami metodycznymi określenia zarówno założeń badawczych, materiału badawczego, przyjętej metody badawczej oraz kryteriów opracowania wyników badań, jak również szczegółowego opisu przeprowadzonych badań. Z analizy treści przedmiotowej opinii wynika zaś, że odnośnie urządzenia reklamowego objętego wnioskiem inwestora, faktycznie żadnych badań Instytut Badawczy Dróg i Mostów nie przeprowadził. W opinii dokonana została jedynie wybiórcza i subiektywna kompilacja wyników badań, które dotyczą wpływu nośników reklamowych na zachowania kierowców w różnych krajach świata. Skoro organ twierdzi, iż przedmiotowy nośnik reklamowy zagraża bezpieczeństwu uczestników ruchu drogowego, to stopień tego zagrożenia powinien zostać określony przez organ konkretnie dla miejsca lokalizacji tego urządzenia reklamowego.

Skarżąca zarzuciła ponadto, że w chwili obecnej w pasie drogi, w sąsiedztwie urządzenia reklamowego objętego zaskarżoną decyzją, jak również w pasie drogi innych ruchliwych ulic W., funkcjonują nośniki reklamowe firm konkurencyjnych, co do których Zarząd Dróg Miejskich nie twierdzi, iż zagrażają bezpieczeństwu kierowców. Urządzenia reklamowe należące do firmy C.C. i S. nadal pozostają w pasie drogowym. Świadczy to o nierównym traktowaniu przez organ przedsiębiorców z branży reklamy zewnętrznej. Praktyka przyjęta przez urzędników Zarządu Dróg Miejskich w W. jest więc sprzeczna z zasadą równego traktowania podmiotów gospodarczych, znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej i faktycznej, która została wyrażona w art. 32 Konstytucji RP. W ten sposób naruszona została również zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. powołując się na art. 138 § 1 p.1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przypomniał, że zasadą jest ochrona pasa drogowego, zaś umieszczanie w pasie drogowym urządzeń nie związanych z zarządem drogami może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Każde umieszczenie w pasie drogowym urządzenia niezwiązanego z zarządem drogami zagraża bezpieczeństwu drogowemu. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego jest więc wyjątkiem i musi być spowodowane względami, które uzasadniają odstąpienie od zasady ochrony dobra nadrzędnego jakim jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. Decyzja ma charakter uznaniowy. Zgromadzone materiały wskazują, że usytuowanie nośnika na ul.O. w rejonie ul.M. zagraża bezpieczeństwu drogowemu. Organ powołał się na orzeczenie NSA z dnia 2 lutego 2005r. /sygn.akt I OSK 1026/04, Lex 171170/ i podkreślił, że zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać wnioskodawcy, iż reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż teza ta jest oczywista. Ciężar dowodu, że bezpieczeństwo ruchu nie ucierpi spoczywa na wnioskodawcy. Nie można postawić zarzutu dowolności organowi, który podejmuje działania mające na celu zwiększenie bezpieczeństwa ruchu.

Organ uznał za nieuzasadniony zarzut nierównego traktowania podmiotów gospodarczych i wskazał, że w niniejszej sprawie ocenia tylko okoliczności wydania zaskarżonej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła C. sp. z o. o. wnosząc o jej uchylenie i wstrzymanie wykonania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zarzuciła organowi:

1/ naruszenie art.77 § 1 kpa w związku z art. 7 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego, że umieszczenie nośnika na ul.O. w rejonie ul.M. realnie zagraża bezpieczeństwu ruchu oraz oparcie rozstrzygnięcia na pseudonaukowej opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów wydanej przez osobę nieuprawnioną;

2/ naruszenie art.6 kpa polegające na dyskryminowaniu C. w stosunku do innych podmiotów reklamy zewnętrznej;

3/ naruszenie art.11 i art.8 kpa w związku z art.107 § 3 kpa polegające na braku wskazania podstawy faktycznej i prawnej zmiany poglądu organu, co do istnienia szczególnych przesłanek umieszczenia reklamy na ul.O..

W uzasadnieniu skargi podniesiono też, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów stawianych przez stronę opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów – Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Skarżąca zarzuciła, że opinia ta została podpisana przez osobę nieuprawnioną do reprezentowania Instytutu na zewnątrz oraz, że nie ma ona waloru dokumentu naukowego. W opinii dokonana została bowiem jedynie wybiórcza i subiektywna kompilacja wyników badań, które dotyczą wpływu nośników reklamowych na zachowania kierowców w różnych krajach świata. Skarżąca dołączyła do skargi opracowanie naukowe Instytutu Transportu Wirginia Tech w Wirginii /USA/ dotyczące przyczyn wypadków, z którego wynika, że billbordy przydrożne, które przykuwają największą uwagę, nie mają wpływu na jakość jazdy kierowcy. Negatywne okoliczności powołane w opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów – Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego są więc zdaniem skarżącej całkowicie niewiarygodne.

Skarżąca podniosła, że w pasach drogowych funkcjonują nośniki innych firm, co świadczy o nierównym traktowaniu przez organ i jest sprzeczne z art.32 Konstytucji. Nowe obiekty reklamowe firm C. C. i S. funkcjonują na latarniach i wiatach przystankowych.

Skarżąca zarzuciła, że organ nie wyjaśnił, dlaczego wcześniej uważał umieszczenie nośnika we wnioskowanym miejscu za zgodne z art.39 ust.3 u.d.p. , a obecnie zmienił zdanie w tej kwestii.

Skarżąca przywołała art.38 ust.1 u.d.p., zgodnie z którym obiekty istniejące w pasie drogowym mogą pozostać i wskazała, że jej nośnik reklamowy strony, który wcześniej umieszczony był w pasie drogowym także może pozostać nadal, zaś organ wadliwie zastosował art.39 ust.1 i 3 u.d.p. zamiast.38 u.d.p.

Strona wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji podnosząc, że usunięcie nośnika reklamy z pasa drogowego, naraża ją na koszty i znaczne straty z uwagi na niewywiązanie się z zawartych kontraktów, zachodzi więc niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody majątkowej.

Dołączyła do skargi 3 zdjęcia nośników reklamowych innych firm umieszczonych w pasie drogowym w ruchliwych punktach miasta, w tym na ul.O..

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Podkreśliło, że działania Zarządu Dróg Miejskich mają na celu porządkowanie centrum W.i uzasadniają przyznanie pierwszeństwa ochronie interesu publicznego przed interesem handlowca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1270, dalej zwanej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Badając w ten sposób zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że nie narusza ona prawa, zatem skarga podlega oddaleniu.

Na wstępie przypomnieć należy, że art. 4 pkt 1 u.d.p. stanowi, że pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Konsekwencją takiego zdefiniowania pasa drogowego jest przyjęcie w art. 39 ust. 1 udp. zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie z tym przepisem zabrania się w szczególności lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Powyższa norma, poza tym, że dookreśla sam zakaz, służyć ma realizacji obowiązku zarządcy drogi sprawowania jej ochrony. Zgodnie z art. 4 pkt 21 udp. ochrona ta realizuje się w działaniach zarządcy drogi mających na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji, niewłaściwego użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Kierując się tymi strategicznymi dla zachowania przeznaczenia pasa drogowego założeniami, ustawodawca dopuścił, na zasadzie wyjątku, możliwość lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami drogi lub potrzebami ruchu drogowego - jak określił w art. 39 ust. 3 udp. "w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej". Decyzja ta, poza określeniem rodzaju inwestycji, sposobu, miejsca i warunków jej umieszczenia w pasie drogowym, zobowiązywać ma inwestora do m.in. uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia.

W świetle powyższego nie jest zasadny najdalej idący zarzut niezastosowania w tej sprawie art.38 u.d.p. Nie jest bowiem trafny pogląd skarżącej, że w przypadku, gdy zezwolenie na zajęcie pasa drogowego było ograniczone terminem, kolejne wnioski o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego są już tylko rodzajem kontynuacji zezwolenia wydanego po raz pierwszy, a co do zasady, reklama raz umieszczona staje się "obiektem już istniejącym w pasie drogowym", który może pozostać w dotychczasowym stanie. W ocenie Sądu art.38 u.d.p. znajduje zastosowanie w sytuacjach, gdy "pas drogowy przyszedł do istniejącego obiektu" tzn. obiekt dotychczas znajdujący się poza pasem drogowym, został objęty tym pasem np. na skutek zmiany planów zagospodarowania, lub przepisów o szerokości pasa drogowego. Z woli ustawodawcy, mocą art. 38 u.d.p. te obiekty, o ile nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego oraz nie zakłócają wykonywania zadań zarządcy drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Ich właściciele nie muszą występować o żadne zezwolenia, ani ponosić żadnych opłat, gdyż ustawodawca sam zdecydował, że "mogą pozostać". Taki pogląd wyraził też Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniach z dnia 1 lutego 2007r. I OSK 400/06 i z dnia 5 lipca 2007r. I OSK 1151/06.

Odmienna jest sytuacja, gdy to "obiekt przychodzi do pasa drogowego". Taka jest sytuacja w sprawie niniejszej. Po zakończeniu terminowego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego skarżąca ponownie wniosła o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Gdyby jej sytuacja mieściła się w hipotezie art. 38 u.d.p. żadne wnioski, zezwolenia i opłaty nie byłyby potrzebne, bowiem z woli ustawodawcy urządzenia istniejące, jeżeli nie powodują zagrożenia i utrudnienia w ruchu - mogą pozostać. Nie ulega wątpliwości, że zezwolenie na umieszczenie reklamy w pasie drogowym /pierwsze czy też ponowne/ dotyczy zupełnie odmiennej sytuacji, kiedy po raz kolejny wnioskodawca chce, na kolejny okres, zająć pas drogowy za zezwoleniem i opłatą. Zwrócić należy uwagę, że jak wynika z powiązania art.40 ust.6 u.d.p. oraz zgodnie z § 1 ust.1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004r. w sprawie warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego /Dz.U. nr 140 z 2004r. poz. 1481/ wydanego na podstawie art.40 ust.16 udp, - wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego składa podmiot, który zamierza zająć pas drogowy, a we wniosku tym określa okres zajęcia pasa drogowego. Zgodnie ze wskazanymi przepisami zezwolenie jest zawsze udzielane na określony czas, a z jego długością wiąże się wysokość opłaty. Po upływie okresu zezwolenia wnioskodawca, jeśli chce utrzymać nadal obiekt w pasie drogowym, musi ubiegać się o nowe zezwolenie i spełnić wszystkie warunki do jego uzyskania. Zarządca drogi ponownie ocenia, czy nadal może się godzić na umieszczenie obiektu w pasie drogowym.

W sprawie niniejszej w związku z upływem okresu objętego zezwoleniem, wnioskodawczyni, aby nadal umieszczać reklamę w pasie drogowym wystąpiła o nowe zezwolenie na nowy okres czasu. Do udzielenia tego zezwolenia znajdowały więc zastosowanie wszystkie reguły zawarte w art.39 u.d.p., a w szczególności zasada ogólna z ust.1, że zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby zagrażać bezpieczeństwu ruchu, oraz zasada z ust.3 że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń nie związanych z potrzebami ruchu drogowego może nastąpić za zezwoleniem zarządcy drogi. To te przepisy powinny znaleźć zastosowanie do wniosku skarżącej i te przepisy zostały powołane jako podstawa prawna decyzji. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego tj. zastosowania art.39 u.d.p. zamiast 38 u.d.p., nie jest więc trafny.

Nie jest też trafny zarzut naruszenia art.7 i 77 kpa. Przede wszystkim podkreślić należy, że to wnioskodawczyni powinna wskazać argumenty i dowody, że jej reklama w ruchliwym punkcie miasta nie zagraża bezpieczeństwu ruchu, oraz że chodzi o przypadek szczególnie uzasadniony, a także iż usytuowanie reklamy w odległości 22 m od znaku drogowego i 12 m od skrzyżowania jest podyktowane szczególnymi względami i nie pogarsza warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego. Mimo, iż to na skarżącej spoczywał ciężar dowodu istnienia okoliczności uzasadniających wydanie zezwolenia na umieszczenie reklamy, żadne takie okoliczności nie zostały wskazane ani udowodnione. Oprócz dwuzdaniowego wniosku, skarżąca złożyła jedynie kopię podkładu geodezyjnego i mimo informacji z dnia 18 maja 2007r., że będzie wydana decyzja odmowna, nie uzupełniła materiału dowodowego. W ocenie Sądu wnioskodawczyni nie wykazała, że jej nośnik, w konkretnym miejscu, nie pogorszy warunków bezpieczeństwa ruchu lub z jakich względów jest szczególnie pożądany. Zabrakło więc podstaw do wydania decyzji pozytywnej.

Skarżąca stawia zarzuty znajdującej się w aktach opinii inż. K., do której organ odwoływał się w utrzymanej w mocy decyzji I instancji. Rozważając zasadność tych zarzutów wskazać należy, że biegłym jest osoba fizyczna powołana do udziału w postępowaniu dotyczącym innego podmiotu w celu wydania opinii w danej sprawie ze względu na swą wiedzę fachową /por. B.Adamiak/J.Borkowski "Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz" Wyd C.H.Beck s.403/. Biegły jest pomocnikiem organu w ustalaniu lub ocenie stanu faktycznego. W sprawie niniejszej inż. K. z Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w Instytucie Badawczym Dróg i Mostów przedstawił organowi swoją wiedzę na temat wpływu reklam na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Sporządzony przez niego materiał zawierający spostrzeżenia natury ogólnej na temat wpływu reklam na bezpieczeństwo ruchu drogowego organ włączał do materiału dowodowego wielu spraw dotyczących zajęcia pasa drogowego przez reklamy i podpierał nim swoje stanowisko, co do niebezpieczeństwa związanego z umieszczaniem reklam w pasie drogowym. Nie stanowi naruszenia zasad postępowania, że materiał ten włączył również do sprawy niniejszej, mimo iż strona nie miała możliwości zadawania pytań autorowi opinii. Praktyka włączania do materiału sprawy opinii fachowca jest dość powszechna. Organ nie jest związany taką opinią i ocenia ją swobodnie na podstawie zasad wiedzy. Opinia specjalisty jest dla organu materiałem pomocniczym, który ma pomóc w podjęciu prawidłowego rozstrzygnięcia. Strona może polemizować z opinią, prezentować pogląd odmienny i wskazywać na jej braki. Tak też czyniła w sprawie niniejszej już w odwołaniu. Organ odwoławczy mógł więc rozważyć racje strony i głębię argumentacji biegłego. Zarzuty skarżącej dotyczące ogólnikowych i nie popartych wiarygodnymi badaniami stwierdzeń zawartych w opinii sporządzonej przez inż. K. nie mają wpływu na ocenę decyzji, bowiem opinia ta mogła być tylko materiałem pomocniczym uzasadniającym /"usprawiedliwiającym"/ zmianę dotychczasowego sposobu działania organu. Wskazać należy ponadto, że strona polemizując z poglądami wyrażonymi w opinii powołanej przez organ może przedstawić opinię innego fachowca na badany temat. W sprawie niniejszej strona nie skorzystała z tej możliwości i opinię wyrażającą poglądy odmienne od poglądów inż. K. dołączyła dopiero do skargi, czyli już po wydaniu decyzji.

Oceniając wpływ opinii inż. K. na treść decyzji należy mieć na względzie, że istotą reklamy jest właśnie skupienie na sobie uwagi odbiorcy. Ten powszechnie znany fakt, niezależnie od oceny omawianej opinii, organ mógł i powinien wziąć pod uwagę. Umieszczenie reklamy w pasie drogowym zawsze powoduje odwrócenie uwagi kierowców od spraw związanych z kierowaniem pojazdami. W tym aspekcie istnienie reklamy w pasie drogowym zawsze wpływa na bezpieczeństwo ruchu. Mogą być jednak okoliczności, które minimalizują negatywny wpływ reklam na bezpieczeństwo ruchu albo równoważą go swym pozytywnym społecznym oddziaływaniem.

Zezwalając na zajęcie pasa drogowego przez reklamę organ musi wyważyć pozytywne i negatywne aspekty każdej konkretnej reklamy. Rzeczą wnioskodawcy jest przekonać organ, że oddziaływanie negatywne nie występuje lub jest niewielkie, a istnieją okoliczności przemawiające za udzieleniem zgody na zajęcie pasa drogowego przez reklamę. Takimi okolicznościami mogą być np. społeczne oddziaływanie treści jakie niesie reklama, rodzaj i wielkość nośników, ich odległość od krawędzi jezdni, od znaków drogowych, skrzyżowań itd.

W sprawie niniejszej w istocie rzeczy treść opinii nie wpłynęła decydująco na treść decyzji. Rozstrzygnięcie organu spowodowane było bowiem faktem, iż chodziło o umieszczenie reklamy w ruchliwym punkcie miasta, w pobliżu skrzyżowania i znaku drogowego, a strona nie wykazała, że udzielenie zezwolenia na umieszczenie konkretnego nośnika reklamy, w konkretnym miejscu jest szczególnie uzasadnione.

Pamiętać też należy, że z woli ustawodawcy, to zarządca drogi decyduje o zgodzie na umieszczanie reklam, zatem to on ma przy podejmowaniu decyzji wyważyć negatywne i pozytywne skutki umieszczenia konkretnej reklamy w konkretnym miejscu, biorąc pod uwagę konieczność eliminowania działań, które zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego. Jeżeli strona nie wykazała żadnej okoliczności przemawiającej za zgodą na zajęcie pasa drogowego, organ zasadnie odmówił zgody. Zasadą jest bowiem ochrona pasa drogowego i nieumieszczanie w nim urządzeń nie związanych z ruchem drogowym, zaś umieszczanie takich urządzeń jest wyjątkiem, który musi być uzasadniony, a ciężar dowodu okoliczności uzasadniających to odstępstwo spoczywa na stronie.

Za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut naruszenia art.107 § 3 KPA. Organ wyjaśnił dlaczego obecnie odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wskazał na konieczną dbałość o bezpieczeństwo ruchu, zwiększające się natężenie ruchu, rozpraszanie uwagi kierowców przez reklamy. Fakty te należą do notoriów i także bez opinii inż. K. oraz powoływania się na program GAMBIT powinny być wzięte pod uwagę przez organ przy wydawaniu decyzji o zgodzie na umieszczenie reklamy. Wieloletnia wadliwa praktyka organów administracji w tej kwestii i dotychczasowy pełny automatyzm nie zmieniają faktu, że obowiązuje zasada ochrony pasa drogowego oraz reguła, co do ciężaru dowodu okoliczności uzasadniających odstępstwo od tej zasady.

Zgoda na umieszczenie reklamy powinna być zatem poprzedzona wykazaniem przez wnioskodawcę, że konkretna reklama w konkretnym miejscu nie zagrozi bezpieczeństwu drogowemu, a jej umieszczenie jest uzasadnione np. z uwagi na zawartą w reklamie informację o dojeździe do określonego obiektu, apelem o ostrożność na drodze itp.

Jak wskazano wyżej, strona żadnych okoliczności uzasadniających zgodę na zajęcie pasa drogowego pod reklamę nie powołała, a opinię polemiczną w stosunku do opinii inż. K. dołączyła dopiero na etapie postępowania sądowego, zatem organ nie mógł zapoznać się z jej argumentacją przed wydaniem decyzji. Odmowa zgody była więc uzasadniona.

W ocenie Sądu nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 8 kpa w związku z art.11 kpa tj. naruszenia zasady zaufania obywateli do organów Państwa i wyjaśniania stronie przesłanek działania organu. Zezwolenia na zajęcie pasa drogowego organ udziela na konkretny okres. Przy każdym kolejnym zezwoleniu organ ma prawo i obowiązek ponownie ocenić sytuację. Organ zarządzający pasem drogowym ma prawo zmieniać koncepcję jego zagospodarowania w związku ze stwierdzonym wzrostem natężenia ruchu i wzrostem wymagań co do bezpieczeństwa na drogach. Zmiana tej koncepcji i niewydawanie zezwoleń na nowe, dalsze okresy zajęcia pasa drogowego nie godzą w zasadę zaufania obywateli do organów Państwa. Z zasady tej nie wynika bowiem brak uprawnienia organu do rzeczywistego zarządzania drogami i decydowania o koncepcji reklam w pasie drogowym. Organ powiadomił stronę o swoim stanowisku, a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił jego przyczyny.

W ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez organ zasady równości podmiotów wobec prawa. Sąd administracyjny kontroluje decyzje administracyjne z punktu widzenia legalności. Sąd nie może badać prawidłowości funkcjonowania organu w całokształcie jego działania. W tej sprawie Sąd bada tylko zasadność podjęcia zaskarżonej decyzji i nie bada innych decyzji w innych sprawach dotyczących innych nośników w innych miejscach, tym bardziej, że inne decyzje nie wpływają na treść zaskarżonej decyzji. Nie chodzi bowiem o podział dóbr w pewien sposób reglamentowanych, tylko o politykę władz miasta w kwestii rozmieszczania reklam, przy zastrzeżeniu, że polityka dotychczasowa była powszechnie krytykowana, czego dowodem są załączone do akt krytyczne artykuły prasowe.

Zważywszy powyższe Sąd uznał, że zarzuty skargi są nieuzasadnione, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa, zatem działając na podstawie art.151 p.p.s.a. oddalił skargę.