Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 3 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 r., znak: ZOA- [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.

Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania Z. M. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity w Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) dalej jako "pr. bud." - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: [...] umarzającą w całości wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie otworów okiennych znajdujących się w ścianie budynku mieszkalnego o wymiarach 12,2 x 10,20 m zlokalizowanego na działkach nr ewid.[...] i [...] położonych w T. Z., od strony działki nr ewid.[...],

W odwołaniu Z. M. zarzuciła naruszenie art. 7 , 8, 9 11, 77 § 1, 80 i 81 k.p.a., a także art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b i c, art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 pr. bud. i § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065), dalej jako "rozporządzenie w/s w.t." Ponadto podnosiła, że organ wadliwie zinterpretował obowiązujące w okresie wykonania okien przepisy techniczno-budowlane tj. § 9 ust. 1, § 20 ust. 7, 8, § 8 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Urz. z 1966 r., Nr 10, poz. 44), dalej jako "zarządzenie z 1966r.", pomijając podobieństwo regulacji do aktualnie obowiązujących norm prawnych, które nie dopuszczają usytuowania ściany z otworami okiennymi w granicy działki. Jej zdaniem, organ powinien nakazać, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 pr. bud., zamurowanie spornych otworów okiennych. Wprawdzie protokołem z dnia [...] lutego 1974 r. doszło do nieformalnej wymiany gruntów, to jednak wobec faktu niezachowania wymaganej formy aktu notarialnego, czynność ta była bezskuteczna. Organ nieprawidłowo ustalił, że na działce nr ewid.[...] stanowiącej jej własność, brak jest jakichkolwiek budynków, gdyż w okresie letnim wybudowała na niej wiatę, obudowaną blachą wraz ze ścianą przeciwpożarową usytuowaną od strony sąsiedniej działki.

L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił tych zarzutów, a podzielając ustalenia i stanowisko organu I instancji zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję tego organu.

Wyjaśnił, że podczas oględzin w dniu [...] czerwca 2019 r. stwierdzono, że na działkach nr ewid.[...] i [...] znajduje się czterokondygnacyjny, murowany budynek mieszkalny o wymiarach 12,20 x 10,2 m, z dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej, krytym blachodachówką, ze spadkiem połaci w stronę ulicy i własnej działki. W ścianie budynku zwróconej w stronę działki nr ewid.[...] znajduje się 7 otworów okiennych (dwa w piwnicy o wymiarach 1,10 x 0,50 m, dwa na parterze i dwa na piętrze o wymiarach 1,95 x 1,5 m i jedno okno na strychu o wymiarach 1,30 x 1,20 m). Budynek posiada wysokość ok. 10 m. Wyposażony jest w instalację elektryczną i wodno-kanalizacyjną. Na wysokości budynku sąsiednia działka nr ewid.[...] jest niezabudowana. Budynek usytuowany jest w odległości ok. 10 cm od granicy z działką nr ewid.[...] Okap wystaje na około 80 - 90 cm poza lico ściany. Obecni na oględzinach S. i T. N. wyjaśnili, że są inwestorami spornego budynku wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę uzyskanego pod koniec lat 70-tych ubiegłego wieku. Otwory okienne istnieją od początku budowy. W okresie budowy na podstawie pisemnej umowy, sporządzonej w Urzędzie Gminy T. w dniu [...] lutego 1974 r., działka nr ewid.[...] została zamieniona na działkę nr ewid.[...] i na tej podstawie ją użytkowali. Z. M. również oświadczyła, że budynek powstał na początku lat 80-tych ubiegłego wieku, a okna były w nim od początku; budynek zlokalizowany jest około 10 cm od granicy z jej działką nr ewid.[...]

Następnie organ ustalił na podstawie wypisu z rejestru gruntów, że działki nr ewid.[...] i [...] oraz [...] stanowią obecnie współwłasność S. i T. N., natomiast działka nr ewid.[...] jest współwłasnością Z. M. oraz jej dzieci, tj. A. G., D. M. oraz A. S..

Sporny budynek został wybudowany na podstawie decyzji Naczelnika Gminy Z. z [...] listopada 1979 r. udzielającej T. N. i C. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wg projektu 3250 WB.

Z akt sprawy wynika, że w lutym 1974 r. między Z. M. i jej mężem S. M. a C. S. - ojcem S. N., doszło do nieformalnej umowy zamiany nieruchomości położonych po obu stronach szosy biegnącej przez T. Z.. W dniu [...] lutego 1974 r. w Urzędzie Gminy w T. został sporządzony pomiędzy J. S. a S. M. protokół w sprawie zamiany działek. W wyniku zamiany małżonkowie M. otrzymali działkę o powierzchni 390 m2, oznaczoną obecnie nr [...], zaś po drugiej stronie szosy C. S. otrzymał działkę nr [...] o podobnej powierzchni.

Za bezsporne organ odwoławczy uznał więc, że budynek został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z [...] listopada 1979 r., a choć działka nr ewid.[...] w dacie budowy nie stanowiła własności inwestorów, to mając na względzie nieformalną umowę zamiany nieruchomości z dnia [...] lutego 1974 r., projektant uznał, że inwestor dysponuje tą działką na cele budowlane. Mapa sytuacyjno-wysokościowa dla terenu, na którym położone są działki nr ewid.[...], [...] i [...] została założona w 1985 r. Przed tą datą osoba sporządzająca mapę do celów projektowych zobowiązana była dokonywać pomiarów szerokości działek bezpośrednio w terenie. Dokonując analizy planu sytuacyjnego, będącego załącznikiem do udzielonego pozwolenia na budowę (k. 36 akt I instancji) organ odwoławczy stwierdził, że szerokość działki objętej pozwoleniem na budowę wynosiła 19,51 m i złożyły się na nią działki nr ewid.[...], [...] i [...]. Wynika to z porównania wymiarów z projektu zagospodarowania (planu sytuacyjnego) będącego załącznikiem do pozwolenia na budowę z wymiarami tych trzech działek na znajdującej się w aktach sprawy mapie sytuacyjno-wysokościowej (k. 78 i 79 akt I instancji). Sporny budynek został zaprojektowany w odległości 4 m od granicy działki należącej do B. Ł. oraz w odległości 6 m od granicy z działką należącą do S. O..

Oceniając legalność budowy, organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na wybudowanie budynku w 1979 r., mają do niego zastosowanie przepisy warunków technicznych zawarte w zarządzeniu z 1966r. Zgodnie bowiem z § 300 pkt 1 w związku z § 207 rozporządzenia w/s w.t. - do użytkowanych, istniejących budynków stosuje się warunki techniczne obowiązujące w dacie uzyskania pozwolenia na budowę z zastrzeżeniem, że przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego stosuje się obowiązujące w dacie orzekania, gdy na podstawie przepisów odrębnych uznaje się, że obiekt zagraża życiu ludzi. W myśl § 20 ust. 2 zarządzenia z 1966 r., dla budynków zaliczonych do III, IV, i V kategorii niebezpieczeństwa pożarowego i o wysokości do 5 kondygnacji w budynkach mieszkalnych o wysokości do 15 m w innych budynkach - odległość pomiędzy budynkami wolnostojącymi, nieosłoniętymi ścianą przeciwpożarową, powinna wynosić co najmniej 4 m dla budynków o średnim obciążeniu ogniowym do 25 kG/m2. Natomiast § 20 ust. 13 stanowi, że w razie braku ustalenia zabudowy na sąsiedniej nieruchomości, odległość budynku w zabudowie wolnostojącej od granicy tej nieruchomości powinna wynosić co najmniej połowę odległości wymaganych dla dwóch budynków identycznych. Z kolei § 20 ust. 14 zarządzenia dopuszczał, o ile zostaną zachowane obowiązujące odległości pomiędzy budynkami, zezwolenie przez organ nadzoru budowlanego na usytuowanie budynków wymienionych w ust. 2 tego przepisu na granicy nieruchomości albo w odległości co najmniej 1 m od granicy.

Sporny budynek mieszkalny posiada dach i ściany z materiałów niepalnych i dlatego należy go zaliczyć do budynków o średnim obciążeniu ogniowym do 25 kG/m2. W dacie budowy, działki nr ewid.[...], 366 i 367 były niezabudowane, a więc odległość spornego budynku od granicy działki sąsiedniej powinna wynosić co najmniej 2 m, jednak w dacie wydania pozwolenia na budowę, z uwagi na zamianę działek potwierdzoną protokołem z dnia [...] lutego 1974 r., działki nr ewid.[...], [...] i [...] zostały potraktowane jako jedna nieruchomość objęta projektem zagospodarowania terenu, będącym załącznikiem do udzielonego pozwolenia na budowę. Budynek mieszkalny został w konsekwencji zaprojektowany w odległości 6,00 m od granicy z działką należącą do S. O. (obecnie nr ewid.[...]), natomiast z pomiarów wykonanych przez organ I instancji wynika, że faktycznie jest on usytuowany w odległości 6,8 m od ogrodzenia pomiędzy działkami nr [...], zaś według mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000 odległość ta wynosi ok. 6 m. Powyższe pozwala na stwierdzenie, że budynek został usytuowany w stosunku do granic działek sąsiednich zgodnie z pozwoleniem na budowę. Niewielkie różnice pomiędzy pomiarami wykonanymi w terenie i odczytanymi ze skali mapy w zakresie odległości przedmiotowego budynku mieszkalnego od granicy działki nr ewid.[...] mogą wynikać z faktu, że projektant, z powodu braku aktualnej mapy sytuacyjno-wysokościowej, dokonywał pomiarów szerokości działek bezpośrednio w terenie. Organ podkreślił, że znajdująca się w aktach mapa ewidencyjna w skali 1:5000 dla obszaru, na którym położone są działki nr ewid.[...], [...] i [...], jest praktycznie nieczytelna i nie mogła stanowić odniesienia przy dokonywaniu pomiarów przez projektanta. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że budynek nie narusza zarządzenia z 1966r.

Podkreślił przy tym, że pozwolenie na budowę rozstrzyga o zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa budowlanego, w tym warunkami technicznymi i korzysta z domniemania prawidłowości do czasu jego zmiany bądź uchylenia w sposób prawem przewidziany (tak NSA w wyrokach: z 12 stycznia 2011r., sygn. akt: II OSK 5/10, z 26 października 2011 r., sygn. akt: II OSK 1518/10, z 27 marca 2012 r., sygn. akt: II OSK 42/11) W wyroku z 13 stycznia 2012 r., sygn. akt: II OSK 1996/10 NSA stwierdził nawet, że "kwestia odległości budowy od granicy z działką sąsiednią (...) w ogóle nie ma charakteru przepisów techniczno-budowlanych, lecz dotyczy prawa sąsiedzkiego, jako prawa cywilnego. Jeżeli odstąpienie od warunków technicznych nie wiąże się z powstaniem zagrożenia dóbr chronionych prawem publicznym np. wprowadzeniem groźby pożaru, choroby, uszkodzenia mienia, to wadliwym byłoby uznanie na gruncie publiczno-prawnym wynikającym z przepisów Prawa budowlanego naruszenia przepisów techniczno-budowlanych uniemożliwiającego zaakceptowanie istnienia otworów okiennych w ścianie budynku usytuowanej w odległości bliższej, niż to określono w rozporządzeniu".

Odnosząc powyższe do spornego budynku, organ odwoławczy stwierdził, że otwory okienne znajdujące się od ponad 40 lat w ścianie przedmiotowego budynku mieszkalnego nie zagrażają bezpieczeństwu dla życia, zdrowia lub mienia, gdyż ściany i pokrycie dachowe wykonane zostały z materiałów niepalnych (ściany murowane, dach kryty blachą). Ponadto działka nr ewid.[...], na wysokości przedmiotowego budynku, jest niezabudowana, jej szerokość wynosi ok. 6,7 m (wg zgodnego oświadczenia stron), a kolejna działka nr ewid.[...] (również niezabudowana) stanowi własność S. i T. N. (inwestorów) - nieuzasadnione jest więc kwestionowanie tych otworów. Postępowanie jest więc bezprzedmiotowe, dlatego zasadnie zostało umorzone przez organ I instancji.

Organ odwoławczy dodatkowo wskazał, że nawet gdyby uznać, że właściwszą formą zakończenia postępowania w niniejszej sprawie powinna być decyzja merytoryczna odmawiająca wydania określonego rozstrzygnięcia z powodu braku podstaw prawnych, to decyzja organu I instancji nie byłaby obarczona wadą stanowiącą naruszenie przepisów postępowania mogącą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skutki prawne wydania w takim przypadku decyzji odmownej oraz decyzji umarzającej postępowanie są bowiem w istocie tożsame (por. A. Gliniecki w: A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2014, s. 688 wraz z powołanym orzecznictwem, por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt: II SA/Lu 828/14, wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt: II SA/Lu 184/14).

Organ odwoławczy w tej sytuacji uznał, że zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie. Pominięcie przez organ I instancji faktu wybudowania przez skarżącą na działce nr ewid.[...] wiaty, nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podczas oględzin w dniu [...] czerwca 2019 r. ustalono, że "działka nr ewid.[...] na wysokości przedmiotowego budynku nie jest zabudowana", co nie było kwestionowane przez skarżącą. Ewentualna późniejsza działalność inwestycyjna na działce nr ewid.[...] pozostaje bez wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Z kolei ewentualne uciążliwości, jakie mogą powodować przedmiotowe otwory okienne, należą do dziedziny prawa cywilnego, a spory na tym tle mogą stanowić źródło roszczeń opartych na ochronie prawa własności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Z. M. domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, 15, 77 § 11, 80, 107 § 3 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegającym na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, skutkujące wadliwym przyjęciem, że wykonanie otworów okiennych było zgodne z prawem, co spowodowało naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 pr. bud. w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w/s w.t. poprzez nienakazanie ich zamurowania.

Skarżąca podniosła, że organ nie zauważył, że przepisy zarządzenia z 1966r. nie zezwalały nawet na wypełnienie powierzchni ściany luksferami lub cegłą szklaną, jeśli ta ściana byłaby usytuowana w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki, zatem wykonanie ich w odległości 10 cm od granicy działki nie mogło się odbyć za przyzwoleniem ówczesnych organów, bowiem naruszałoby to obowiązujące wówczas przepisy, a organ zatwierdzający taki projekt musiałby orzec o odmowie jego zatwierdzenia i wydania pozwolenia na budowę lub wydać decyzję z rażącym naruszeniem obowiązującego prawa. Zgodnie ze stanowiskiem NSA sformułowanym w wyroku z dnia 17 marca 2010 r., II OSK 567/09, "w okresie obowiązywania rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. z 1961 r., nr.38, po.196), rozporządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. z 1966 r., nr 26, poz. 157), rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. z 1980 r., nr 17, poz. 62 ze zm.), rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.) - nie było dopuszczalne sytuowanie ściany budynku z otworami okiennymi w granicy z nieruchomością sąsiednią. Również w świetle aktualnie obowiązującego § 12 ust. 1 rozporządzenia w/s w.t. nie jest dopuszczalne lokalizowanie ściany z otworem okiennym lub drzwiowym w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką sąsiednią, ani w samej granicy. Powinno to skutkować nakazem zamurowania okien.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa, powszechnie obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd administracyjny kontrolując zaskarżoną decyzję w powyższym zakresie może ją wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.).

Rozpatrując skargę w tym zakresie, stwierdzić należy, że skarga nie jest zasadna.

Bezspornie sprawa dotyczy budynku zrealizowanego na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę z [...] listopada 1979 r. Zrealizowanie robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę nie wyklucza obecnie ich kontroli przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 50-51 w związku z art. 103 ust. 2 pr. bud. Przepis ten stanowi, że przepisu art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy – przed 1 stycznia 1995 r. Do takich obiektów stosuje się przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.). Nie ulega zatem wątpliwości, że art. 103 ust. 2 pr. bud. nakazuje stosowanie przepisów dotychczasowych tylko w sprawach, o których mowa w art. 48 pr. bud. – rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Do pozostałych spraw z zakresu prawa budowlanego zastosowanie mają przepisy aktualnie obowiązujące (zob. wyrok NSA z dnia 21 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1098/05; wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 309/07).

Zgodnie z powołanym art. 50 - w przypadkach innych, niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Następnie na podstawie art. 51 – organ wydaje jedną z wymienionych w tym przepisie decyzji:

1) nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakładającą, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian (...).

Z art. 50 wynika, że organ nadzoru budowlanego może podejmować odpowiednie czynności w odniesieniu do obiektów zrealizowanych na podstawie pozwolenia na budowę w kilku sytuacjach:

1) gdy roboty zostały wykonane z istotnym odstępstwem od warunków pozwolenia lub warunków projektu budowlanego,

2) z istotnym odstępstwem od warunków określonych w przepisach (pkt 4)

3) gdy roboty zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska

- przy czym każda z nich samodzielnie stanowi podstawę interwencji organu nadzoru budowlanego.

W odniesieniu do przesłanki drugiej, choć w orzecznictwie zasadniczo dopuszcza się kompetencje tego organu do oceny zgodności z przepisami robót budowlanych zrealizowanych na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, to jednak należy zwrócić uwagę również na pogląd, który wskazuje granice uprawnień organu nadzoru budowlanego w tym zakresie. "Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 pr. bud. nadzór budowlany bada zgodność z pozwoleniem na budowę w odniesieniu do robót, które takie pozwolenie uzyskały, natomiast w odniesieniu do pozostałych robót bada zgodność robót z przepisami" (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 maja 2018 r., II SA/Wr 70/18). Akcentuje się, że w odniesieniu do obiektów zrealizowanych na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, dopuszczalność kontrolowania takich robót w zakresie zgodności z przepisami przez organ nadzoru budowalnego jest możliwe tylko w razie istotnego naruszenia takich przepisów, przez które rozumie się w szczególności przepisy techniczno – budowlane, czy przepisy planowania i zagospodarowania przestrzennego. Ustalanie "istotnego" naruszenia przepisów przez organ nadzoru musi dać się pogodzić z zasadą zaufania stron do organów władzy publicznej, przejawiającą się w realizacji inwestycji zgodnie z udzielonym pozwoleniem budowlanym i zatwierdzonym - przez organy władzy publicznej, tj. organy architektoniczno - budowlane - projektem budowlanym. Nie do pogodzenia z tą zasadą jest, by różne organy na przestrzeni nawet kilkudziesięciu lat odmiennie oceniały legalność inwestycji budowlanej, a w konsekwencji wydawały orzeczenia sprzeczne wobec inwestora. W sytuacji zrealizowania obiektu na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, pojęcia "istotnego naruszenia warunków określonych w przepisach" nie można odnosić do prostego porównania przez organ nadzoru budowlanego rozwiązań przewidzianych w zatwierdzonym projekcie budowlanym i warunków udzielonego pozwolenia z przepisami obowiązującymi w dacie wydawania pozwolenia na budowę. Zasada praworządności zakłada, że organ administracji działa na podstawie i w granicach przepisów prawa, a więc jeśli jego rozstrzygnięcie nie zostanie zakwestionowane skutecznie, objęte jest domniemaniem, że jest ono zgodne z prawem. Eliminowanie z obrotu prawnego wadliwych ostatecznych rozstrzygnięć następuje bowiem w trybach nadzwyczajnych, przez organy do tego uprawione, w szczególności poprzez stwierdzenie nieważności. W związku z tym, ponowna ocena ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przez inny organ tj. organ nadzoru budowlanego, który wprawdzie "stosownie do przepisów art. 84 ust. 1 pkt 1 i art. 84a ust. 1 pkt 1 pr. bud. ma obowiązek kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, w tym kontroli zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami techniczno - budowlanymi. (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016 r., II OSK 712/15) - nie może następować według tych samych reguł i przesłanek, co kontrola nadzwyczajna dokonywana przez organ architektoniczno – budowlany. "Istotność" naruszenia przepisów, o czym mowa w art. 51 ust. 1 pkt in fine pr. bud. należy odnosić więc tylko do takich sytuacji, w których pozostawanie danego obiektu, zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę, nie jest do pogodzenia z zasadami państwa prawa, czy z interesem publicznym bądź słusznym interesem strony. Potrzebę szczególnego charakteru naruszenia podkreśla się w orzecznictwie: "Hipoteza przepisu art. 50 ust. 1 pkt 4 pr. bud. obejmuje sytuację faktyczną, w której inwestor nie dopuszcza się odstępstw od pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, ale wykonał roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od przepisów, to jest naruszył je tak dalece, że wymaga to ingerencji nadzoru budowlanego." (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 lutego 2020 r., II SA/Gd 458/19; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 listopada 2019 r., II SA/Po 685/19). Kontrola takiej inwestycji przez organ nadzoru budowlanego nie może polegać wyłącznie na ocenie zgodności warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego z obowiązującymi w dacie wydawania pozwolenia przepisami. Niezgodność takiej inwestycji nawet rażąca, nie daje organowi nadzoru budowlanego automatycznie prawa do wydania decyzji w trybie art. 51 pr. bud. Ostateczność decyzji o pozwoleniu na budowę zakłada, że inwestor działał w zaufaniu do instytucji publicznych, a więc nie można go automatycznie obciążać negatywnymi konsekwencjami takiej wadliwej decyzji. Jak stwierdził NSA - badanie zgodności wykonania, robót objętych pozostającym w obrocie prawnym pozwoleniem na budowę, z prawem, w oderwaniu od warunków pozwolenia oraz projektu budowlanego, stanowiłoby niedopuszczalne weryfikowanie ostatecznej decyzji administracyjnej. (zob. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2018 r., II OSK 947/16).

Jedną z najczęstszych form naruszenia przepisów techniczno-budowlanych jest niezachowanie odpowiednich odległości od granic sąsiednich działek. orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest w tym zakresie pogląd, że samo stwierdzenie, że roboty budowlane wykonane zostały bez zachowania prawem wymaganych odległości od granicy z działką sąsiednią nie wystarczy do uznania, że jest to istotne odstępstwo od ustaleń zawartych w przepisach. Organ winien rozważyć, kwestię zaistnienia przesłanek warunkujących podjęcie działań w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud. W szczególności organ powinien wziąć pod uwagę, czy zbliżenie do granicy z działką sąsiednią spowoduje ograniczenia w zagospodarowaniu tej działki, albo w inny sposób będzie negatywnie oddziaływać na tą nieruchomość, a także czy nie narusza innych przepisów prawa (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 marca 2011 r., wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1236/11; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2017 r., II OSK 1176/15). Niezachowanie wymaganych odległości od granicy z działką sąsiednią może być także oceniane w aspekcie naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 pr. bud. Należy jednak podkreślić, że kwestia poszanowania interesów osób trzecich jest również przedmiotem oceny przez organ architektoniczno- budowlany, udzielający pozwolenia na budowę. Ponowna ocena przez organ nadzoru budowalnego nie może więc uwzględniać tych samych okoliczności, które brał pod uwagę organ architektoniczno-budowlany i prowadzić do odmiennych wniosków.

Reasumując, to okoliczności konkretnej sprawy decydują, czy organ nadzoru budowlanego będzie mógł stwierdzić "istotne" naruszenie przepisów w odniesieniu do robót budowlanych/budowy zrealizowanej na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę. Zarówno kolejność zabudowy działek, kwestia intensywności o oddziaływań wynikających ze zbliżenia budynków, możliwości prawnej zagospodarowania działki sąsiedniej powinny w takim przypadku decydować, czy zrealizowany na podstawie ostatecznego, ale naruszającego warunki techniczne, pozwolenia na budowę budynek oddziałuje na działkę sąsiednią, a pozostawienie go w dotychczasowym stanie nie daje się pogodzić z zasadami państwa prawa i uzasadnionych interesów osób trzecich.

Jak wynika z decyzji z dnia [...] listopada 1979r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T. N. i C. S. pozwolenia na budowę (k.37 akt admin.) i załącznika do niej, stanowiącego "plan zagospodarowania działki" objętej inwestycją, "działka" ta obejmowała obszar trzech działek oznaczonych nr [...] i [...] o łącznym pasie szerokości 19,50 m. (k.78, 79 akt admin.), tworząc jedną nieruchomość należącą do C. S. (ojca S. N.). Jak bowiem wynika z dokumentacji znajdującej się w aktach, w tym z postanowienia Sądu Rejonowego w B. I Wydział Cywilny z [...] grudnia 2005r., I Ns [...] oddalającego wniosek Z. M. o stwierdzenie zasiedzenia, w dniu [...] lutego 1974r. w Urzędzie Gminy w T. został sporządzony pomiędzy J. S. a S. M. protokół w sprawie zamiany działek. W wyniku zamiany małżonkowie M. otrzymali działkę oznaczoną obecnie nr [...], zaś C. S. otrzymał działkę o podobnej powierzchni po drugiej stronie szosy, oznaczoną nr [...] (o odpowiednim nr księgi wieczystej) (k. 62 akt admin.). Z dalszej treści tego podstawienia wynika, że zamienione działki zostały przez strony umowy zagospodarowane jako dwa odrębne siedliska, po dwóch stronach drogi. W związku z tym, projektant spornego budynku potraktował trzy działki o nr [...] i [...] jako jedną nieruchomość, a za działki sąsiednie przyjął nieruchomości należące do – z jednej strony B. Ł. (działki nr [...]) i z drugiej – do S. O. (działki nr [...]). W związku z tym to względem tych nieruchomości projektant określił wymagane odległości przewidując obowiązek zachowania 6 m od nieruchomości S. O.. Z dokonanych, podczas oględzin w niniejszej sprawie, ustaleń wynika, że sporny budynek znajduje się w odległości 6,80 m od granicy działki nr [...] (poprzednio należącej do S. O., obecnie do inwestorów - [...] i T. N.). Warunek pozwolenia na budowę został zatem zachowany. Jednocześnie należy podkreślić, że nie jest kwestionowane, że w ścianie znajdującej się przy granicy z działką nr [...], istniały od początku sporne otwory okienne. Wprawdzie nie zachowała się szczegółowa dokumentacja budowlana, z której by wynikało, że otwory te były w projekcie budowlanym przewidziane w tej ścianie, to jednak okoliczność ta nie może być interpretowana na niekorzyść inwestora, gdyż w tamtym okresie przepisy nie przewidywały obowiązku archiwizowania dokumentacji budowlanej. Jednocześnie z bardzo wysokim prawdopodobieństwem można przyjąć, że były one objęte projektem, skoro istnieją w tym budynku od początku.

W związku z tym, pomimo tego, że obecnie właścicielką działki nr [...] jest skarżąca, a sporny budynek (ze ścianą z otworami okiennymi od strony tej działki) znajduje się w odległości 10 cm od granicy z tą działką, nie ma podstaw do przyjęcia, że istniejący stan będący konsekwencją ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, w dalszym ciągu niepodważonej i pozostającej w obrocie prawnym, nie daje się pogodzić z zasadami państwa prawa i uzasadnionymi interesami osób trzecich, w tym skarżącej.

Istotne jest przy tym, że organy nadzoru budowlanego nie stwierdziły także, by zbliżenie budynku ze ścianą z tymi otworami do granicy działki skarżącej, stwarzało zagrożenie bezpieczeństwa życia lub mienia, o czym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 pr. bud. i co jest samodzielną przesłanką wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji nakazującej podjęcie określonych robót budowalnych. Podkreślić należy, że przesłanki tej nie można utożsamiać z "istotnym odstąpieniem od warunków określonych w przepisach" (pkt 4), gdyż stan zagrożenia musi być stwierdzony jako istniejący faktycznie, na podstawie okoliczności faktycznych. Samo stwierdzenie niezgodności inwestycji z przepisami techniczno - budowlanymi nie przesądza, że istnieje stan zagrożenia. Choć sądy przyjmują czasem, że niezachowanie odległości od granic powoduje zagrożenie, o którym mowa w art. 50 ust.1 pkt 4 pr. bud., to jednak w ocenie składu niniejszego, nie ma tu automatyzmu. "Wyłącznie okoliczność posadowienia obiektu budowlanego w odległości mniejszej, niż wynikająca z szerokości strefy kontrolowanej, nie może sama przez się uzasadniać twierdzenia o istnieniu stanu zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Gdyby to wyłącznie naruszenie stanowiło zagrożenie omawianego bezpieczeństwa, to nieuzasadnione byłoby wyszczególnienie powyższego zagrożenia jako dodatkowej przesłanki uzasadniającej interwencję organów nadzoru budowlanego. Realizacja z naruszeniem przepisów prawa wyczerpywałaby wówczas obydwie przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 pr. bud." (zob. wyrok WSA w Białymstoku, II SA/Bk 539/18). Zagrożenie bezpieczeństwa nie jest więc jednoznaczne z naruszeniem przepisów techniczno - budowlanych i może wynikać z innych okoliczności; usytuowanie budynku zbyt blisko nie przesądza o istnieniu takiego zagrożenia. Jedynie konkretne zagrożenie może stanowić asumpt do podejmowania odpowiednich środków, na tę okoliczność organy powinny dysponować rzetelnymi i przekonującymi dowodami. Niezachowanie odległości może stwarzać zagrożenie, jeśli jest związane równocześnie z naruszeniem przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej. W takim przypadku, nawet w odniesieniu do starych budynków, realizowanych kilkadziesiąt lat temu, jest możliwe nałożenie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do zgodności z aktualnie obowiązującymi wymaganiami p.p.o.ż., co wynika wprost z § 2 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. Podkreślić należy, że dotyczy to tylko budynków, które na podstawie przepisów szczególnych zostały uznane za stwarzające takie zagrożenie.

Sytuacja taka nie występuje w niniejszej sprawie. Zbliżenie ściany spornego budynku z otworami okiennymi do granicy działki skarżącej nie stanowi zagrożenia dla życia lub mienia, ani nie narusza przepisów przeciwpożarowych.

Słusznie zatem organy obu instancji uznały, że nie ma podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 50 i 51 pr. bud., a tym bardziej do wydania nakazu zamurowania spornych otworów okiennych, dlatego należało je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Kwestia ewentualnych uciążliwości dla skarżącej związanych z tymi otworami, może być rozpatrywana przez właściwy sąd powszechny.

Sąd nie stwierdził w konsekwencji naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 15, 77 § 11, 80, 107 § 3 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a., zarzucanych w skardze, ani w konsekwencji naruszenia art. 50 i 51 pr. bud. W związku z wykonaniem spornego budynku na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, nadal pozostającego w obrocie prawnym i mając na uwadze okoliczności sprawy, w tym przede wszystkim to, że w dacie pozwolenia na budowę i realizacji budynku działka skarżącej nr [...] była zgodnie z wolą jej ówczesnego właściciela, w usprawiedliwionym przekonaniu, użytkowana przez inwestorów jako własna (choć na podstawie nieformalnej umowy zamiany nieruchomości), obecnie organy nadzoru budowlanego nie były uprawnione do podważenia warunków pozwolenia na budowę, w tym w zakresie realizacji tych otworów; w stanie faktycznym i prawnym sprawy, takiej ocenie nie stoi na przeszkodzie to, że skarżąca obecnie zrealizowała na swojej działce wiatę.

W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.