II SA/Rz 630/06 - Wyrok

Data orzeczenia	2007-01-11	
Data wpływu	2006-07-07	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie	
Sędziowie	Jolanta Ewa Wojtyna
Robert Sawuła /sprawozdawca/
Zbigniew Czarnik /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6149 Inne o symbolu podstawowym 614	
Hasła tematyczne	Oświata	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony akt	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 148;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591; art. 91 ust. 1 i art. 91 ust. 3; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Robert Sawuła /spr./ AWSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 11 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchwały w sprawie ustalenia kryteriów i trybu przyznawania dodatku motywacyjnego dla nauczycieli i dyrektorów placówek oświatowych I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.	
Uzasadnienie
II SA/Rz 630/06

Uzasadnienie

Rada Miejska w dn.[...].03.2006r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia kryteriów i trybu przyznawania dodatku motywacyjnego dla nauczycieli i dyrektorów placówek oświatowych. W podstawie prawnej tej uchwały powołano art.30 ust.6 pkt 1 i ust.6a ustawy z 26.01.1982r. Karta Nauczyciela (Dz.U. Nr 118 z 2003r., poz.1112 ze zm., zwana dalej uKN) oraz art.18 ust.2 pkt 15 ustawy z 8.03.1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142 z 2001r., poz.1591 ze zm., zwana dalej Usg), zaś w części wstępnej powołując podstawę prawną zaznaczono, iż Rada działa po uzgodnieniu z Zarządem Oddziału ZNP w D. i Komisją Międzyzakładową NSZZ "Solidarność" Pracowników Oświaty i Wychowania w K. W treści tej uchwały w § 1 ustalono wysokość środków na dodatki motywacyjne w procentowym stosunku odnośnie wynagrodzenia zasadniczego, odrębnie dla nauczycieli i dyrektorów szkół i placówek oświatowych, w § 2 ustalono warunki przyznania dodatku motywacyjnego, tryb jego przyznania, wskazano ponadto kategorie nauczycieli, którym nie przysługuje prawo do dodatku. § 2 ust.4 cyt. uchwały stanowił, że "Wysokość dodatku motywacyjnego dla nauczyciela oraz okres jego przyznania, uwzględniając poziom spełniania warunków, o których mowa w ust.2, ustala dyrektor po zasięgnięciu opinii związków zawodowych, działających w szkole lub placówce oświatowej, a w stosunku do dyrektora – burmistrz". W § 3 przedmiotowej uchwały powierzono jej wykonanie burmistrzowi, zaś w § 4 określono termin jej wejścia w życie. Na uchwale znajduje się prezentata wpływu Urzędu Wojewódzkiego datowana na 10.04.2006r.

W dn.21.04.2006r. p.o. Kuratora Oświaty wniosła uwagi do powyższej uchwały podnosząc, że jej zdaniem § 2 ust.4 naruszać ma przepisy ustawy o ochronie danych osobowych i ustawę o związkach zawodowych, uwaga ta zawiera sformułowanie, iż "związki zawodowe nie mają dostępu do takich informacji".

Pismem z 27.04.2006r. Wojewoda wszczął postępowanie nadzorcze względem uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w części dotyczącej jej § 2 ust.4, uznając iż naruszono art.30a ust.6a uKN. Zawiadomienie skierowano do Burmistrza Gminy. W piśmie tym zaznaczono, że wyjaśnienia w tej sprawie można składać do dnia 5.05.2006r., a po tym terminie zostanie wydane rozstrzygnięcie nadzorcze. Z akt wynika, że powyższe zawiadomienie zostało doręczone w dn.4.05.2005r.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...].05.2006r. Nr [...] Wojewoda stwierdził nieważność § 2 ust.4 uchwały Rady Miejskiej Nr [...] z [...].03.2006r. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego powołano się na art.85, 86 i 91 ust.1 Usg w zw. z art.30 ust.6a uKN. Uzasadniając rozstrzygnięcie nadzorcze wojewoda stanął na stanowisku, iż procedurze uzgodnieniowej podlega wyłącznie regulamin wynagradzania nauczycieli, natomiast przepisy uKN nie przewidują zasięgania opinii związków zawodowych przez dyrektora szkoły przy ustalaniu wysokości dodatku motywacyjnego i okresu jego przyznawania indywidualnie dla poszczególnych nauczycieli. Dodatkowo w uzasadnieniu podniesiono, że taki tryb opiniowania tych kwestii bez zgody pracownika stoi w sprzeczności z przepisami ustawy z 29.08.1997r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. Nr 101 z 2002r., poz.926 ze zm., zwana dalej Uodo), w szczególności z "zapisami" zawartymi w Rozdziale 3 określającym "Zasady przetwarzania danych osobowych". Organ nadzoru podkreślił, że uczestnictwo związków zawodowych w procesie stanowienia prawa ogranicza się do uzgodnienia treści regulaminu wynagradzania jako ogólnego aktu prawnego określającego wysokość i warunki przyznawania wynagrodzenia dla nauczycieli. Rozstrzygnięcie nadzorcze zawierające pouczenie o trybie i terminie zaskarżenia doręczono Burmistrzowi Gminy w dn.11.05.2006r..

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Rzeszowie wniosła Rada Miejska zarzucając naruszenie art.30 ust.6 pkt 1 i ust.6a uKN, rozdziału 3 Uodo oraz art.91 ust.1 Usg, wnosząc o uchylenie rozstrzygnięcia oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej Rady przepisy uKN nie przewidują zasięgania opinii związków zawodowych przez dyrektora szkoły przy ustalaniu wysokości dodatku motywacyjnego i okresu jego przyznania, jednakże na podstawie art.23 ust.1 ustawy z 23.05.1991r. o związkach zawodowych (Dz.U. Nr 79 z 2001r., poz.854 ze zm., zwana dalej Uzz) związki zawodowe sprawują kontrolę nad przestrzeganiem prawa pracy, a to ma uzasadniać przepis uchwały, który został unieważniony rozstrzygnięciem nadzorczym. W ocenie skarżącej rady powołanie się na przepisy rozdziału 3 Uodo jest nietrafne i przedwczesne. W tym aspekcie wskazano, że dyrektor występowałby o opinię związku zawodowego tylko w przypadkach, gdyby dany pracownik wyraził na to zgodę. Do skargi dołączono uchwałę Rady Miejskiej z [...].05.2006r. Nr [...] zawierającą wolę zaskarżenia przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ nadzoru wskazał, że w zasadzie sama skarżąca przyznaje, iż art.30 ust.6a uKN przewiduje jedynie opiniowanie przez związki zawodowe samego regulaminu wynagradzania nauczycieli, nie daje jednak prawa do przyjęcia, iż dodatek motywacyjny dla nauczyciela miałby być przyznawany dopiero po zasięgnięciu opinii działających w szkole lub placówce oświatowej związków zawodowych. Za nietrafny uznano zarzut naruszenia art.23 ust.1 Uzz, wskazując że treść tego przepisu nie może stanowić podstawy prawnej do takiego "zapisu § 2 ust.4" przedmiotowej uchwały, który ma nie odpowiadać prawu. Co się tyczy podniesienia w rozstrzygnięciu nadzorczym zarzutu naruszenia przepisów Uodo, to było to uzasadnione, skoro w uchwale nie ma wzmianki o występowaniu przez dyrektorów szkół o zgodę pracownika na przetwarzanie ich danych osobowych.

Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody wniósł także Zarząd Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w D., ta skarga została odrzucona prawomocnym postanowieniem WSA w Rzeszowie z 22.08.2006r. II SA/Rz 630/06.

Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy z dn.30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa), a kryterium kontroli zaskarżonego aktu jest jego legalność, czyli zgodność z obowiązującym prawem (por. art.1 § 2 ustawy z dn.25.07.2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz.1269). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 Ppsa), stosując środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art.135 Ppsa). Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona.

Przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, który stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy. Kwestię podejmowania rozstrzygnięć nadzorczych normuje rozdział 10 Usg zatytułowany "Nadzór nad działalnością gminną". Zgodnie z art.85 tej ustawy nadzór nad taką działalnością sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art.91 ust.1 Usg uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art.90 Usg. Z akt sprawy wynika, że termin ten został zachowany, skoro uchwała została przedłożona organowi nadzoru w dn.10.04.2006r., a rozstrzygnięcie wydano w dn.8.05.2006r.. Rozstrzygnięcie nadzorcze winno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art.91 ust.3 Usg). Z mocy art.91 ust.4 Usg w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Wnioskowanie z tego ostatniego przepisu wskazuje, że rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (por. W.Chróścielewski, Z.Kmieciak: Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, s.28). Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, z racji konieczności opatrzenia go uzasadnieniem faktycznym i prawnym, musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym polega owo naruszenie. W judykaturze podkreśla się, że stosując środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób niebudzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy (nakazy i zakazy) – por. wyrok NSA z 18.04.2000r., III SA 397/2000, opubl. ONSA z.3/2001, poz.117. Jest to zrozumiałe, skoro gmina jako jednostka samorządu terytorialnego korzysta z konstytucyjnego prawa do uczestniczenia w sprawowaniu władzy publicznej (art.16 ust.2 Konstytucji RP), a jej samodzielność podlega ochronie sądowej (art.165 ust.2 Konstytucji RP i art.2 ust.3 Usg).

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda stwierdził nieważność § 2 ust.4 uchwały Rady Gminy z [...].03.2006r. Nr [...] w sprawie ustalenia kryteriów i trybu przyznawania dodatku motywacyjnego dla nauczycieli i dyrektorów placówek oświatowych. Treść zakwestionowanego § 2 ust.4 przedmiotowej uchwały zawiera wskazanie, iż wysokość dodatku motywacyjnego dla nauczyciela oraz okres jego przyznania, uwzględniając poziom spełniania warunków, o których mowa w ust.2 przedmiotowej uchwały, ustala dyrektor "po zasięgnięciu opinii związków zawodowych, działających w szkole lub placówce oświatowej", w dalszej treści określono natomiast, iż wysokość dodatku motywacyjnego w stosunku do dyrektora szkoły ustala burmistrz. Zasadniczym argumentem, jakim posługuje się organ nadzoru jest to, iż jego zdaniem zakwestionowany przepis pozostaje w sprzeczności z art.30 ust.6a uKN, albowiem procedurze uzgodnieniowej ze związkami zawodowymi podlega tylko regulamin przyznawania dodatków do wynagrodzenia, zaś sama uKN nie przewiduje zasięgania opinii związków zawodowych przez dyrektora szkoły przy przyznawaniu tych dodatków dla poszczególnych nauczycieli.

W podstawie prawnej zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały powołano przepisy art.30 ust.6 pkt 1) i ust.6a uKN. Art.30 ust.6 pkt 1) uKN stanowi, że "Organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa corocznie dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu obowiązującego od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia: wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust.1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, zastrzeżeniem art.33 i 34 – w taki sposób, aby średnie wynagrodzenie nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w ust.1, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa odpowiednio w ust.3 i 4". W art.30 ust.1 pkt 2 uKN chodzi o dodatki: za wysługę lat, motywacyjny, funkcyjny oraz za warunki pracy. Zgodnie z art.30 ust.6a uKN "Regulamin podlega uzgodnieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli". W ocenie Sądu przyjęcie poglądu, że uchwała rady gminy podjęta na podstawie art.30 ust.6 pkt 1) uKN jest regulaminem, o jakim mowa w art.30 ust.6 uKN i podlega w związku z tym obowiązkowi uzgodnienia ze związkami zawodowymi, nie uprawniała organu nadzoru w przedmiotowej sprawie do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, opierającego się na zarzucie naruszenia tego ostatniego przepisu.

Art.30 ust.6a uKN stanowi wyłącznie o obowiązku uzgodnienia treści regulaminu, o jakim mowa w ust.1, ze związkami zawodowymi. Naruszenie prawa, którego mogłaby się dopuścić rada gminy uchwalająca taki regulamin polegać mogłoby na podjęciu stosownej uchwały bez wyczerpania trybu uzgodnieniowego, albo wbrew warunkom tego uzgodnienia. W części wstępnej uchwały zaznaczono, iż Rada Gminy [...] uzgodniła treść uchwały z Zarządem Oddziału ZNP [...] i Komisją Międzyzakładową NSZZ "Solidarność" Pracowników Oświaty i Wychowania w K., organ nadzoru tej kwestii nie badał, akta sprawy nie zawierają w tym względzie żadnych dowodów. Wojewoda w swym rozstrzygnięciu nadzorczym uznał, że fakt, iż związki zawodowe uczestniczą w procesie stanowienia prawa, w postaci uzgadniania regulaminu, wyczerpuje ich możliwości działania w sprawie przyznawania nagród dla nauczycieli. Wniosek taki jest jednak, w ocenie Sądu, nieuprawniony, należy bowiem odróżnić sam proces stanowienia prawa od procesu jego stosowania, a zwłaszcza treści tego aktu. Zdaniem Sądu brzmienie art.30 ust.6a uKN nie daje podstaw do tego, aby uznać, że sprzeczne z tym przepisem jest brzmienie zakwestionowanego fragmentu uchwały Rady Gminy. Sam fakt opiniowania przyznania dodatku motywacyjnego przez związki zawodowe to zupełnie odrębna kwestia od faktu uzgodnienia regulaminu przyznawania dodatków.

Drugi motyw wydania rozstrzygnięcia nadzorczego to przekonanie organu nadzoru, iż zasięganie opinii związków zawodowych przy przyznawaniu dodatków motywacyjnych będących składnikiem wynagrodzenia bez zgody pracownika stać ma w sprzeczności z przepisami Uodo, zwłaszcza z "zapisami zawartymi w rozdziale 3". Tak sformułowany zarzut ma charakter ogólnikowy, a skargę w tym zakresie czyni uzasadnioną. Zważyć należy, że cyt. Uodo zawiera ponad 60 artykułów, cyt. rozdział 3 zaś 11 artykułów, rolą organu nadzoru było zatem wykazanie z którym konkretnie przepisem tej ustawy uchwała jest sprzeczna. Organ nadzoru naruszył przepis art.91 ust.3 Usg zobowiązujący do opatrzenia rozstrzygnięcia nadzorczego uzasadnieniem prawnym poprzez ogólnikowe i nie sprecyzowane zarzuty, iż przedmiot nadzoru narusza przepisy danej ustawy, nie wskazując, o jakie konkretnie przepisy naruszonej ustawy chodzi, ani na czym to naruszenie ma polegać.

Rolą Sądu rozpatrującego skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, a więc oceniającego legalność rozstrzygnięcia nadzorczego nie jest zastępowanie organu nadzoru w ocenie legalności przedmiotu nadzoru. Jeżeli zakresem kontroli sądowoadministracyjnej objęte jest rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzając naruszenie prawa przez nie Sąd nie ma możliwości np. uznania, że przedmiot nadzoru - uchwała rady gminy, narusza prawo w innym stopniu, niż to wskazano w samym rozstrzygnięciu nadzorczym, które w takiej sytuacji odpowiadać ma prawu. Formułę działania Sądu w takim przypadku określa art.148 Ppsa, zgodnie z którym "Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt". Organ nadzoru może w takiej sytuacji rozważyć wniesienie skargi na przedmiotową uchwałę do WSA w Rzeszowie.

Zarzut naruszenia art.23 ust.1 ustawy o związkach zawodowych, sformułowany w samej skardze, zdaniem Sądu o tyle nie jest trafny, albowiem udział związku zawodowego w opiniowaniu wniosku o dodatek motywacyjny dla nauczycieli zatrudnionych w szkole nie dotyczy kwestii sprawowania kontroli nad przestrzeganiem prawa pracy oraz nadzorowaniem w przestrzeganiu zasad bezpieczeństwa i higieny pracy.

Dodatkowo wytknąć należy wojewodzie, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego z informacją o możliwości uzyskania w tej sprawie wyjaśnień zostało doręczone Burmistrzowi Gminy w dn.4.05.2006r., a na ewentualne składanie uwag lub uzyskanie informacji przewidziano termin do "5.05.2006r.". Takie działanie oznacza, że zastosowana procedura nadzorcza w praktyce uniemożliwiała organowi jednostki samorządu terytorialnego zajęcie stanowiska wobec zgłaszanych zastrzeżeń wobec treści uchwały rady.

Biorąc powyższe pod uwagę i działając na podstawie art.148 Ppsa orzec należało jak na wstępie uchylając rozstrzygnięcie nadzorcze. Co się tyczy żądania strony skarżącej przyznania zwrotu kosztów sądowych, to jest ono bezzasadne, a to z tego powodu, iż z mocy art.100 Usg postępowanie sądowe w sprawach z zakresu nadzoru nad działalnością organów gminną jest wolne od kosztów sądowych.