Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 24 sierpnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie: WSA Stanisław Nitecki Asesor WSA Rafał Wolnik – spr. Protokolant: starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2005 roku, sprawy ze skargi A. S. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]roku, Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz orzeka, że nie podlega ona wykonaniu 2. uchyla postanowienie Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]roku Nr [...]

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...]r. nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), nakazał R. M. przedłożenie wraz z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie przebudowanego I piętra budynku mieszkalnego położonego w K. przy ulicy R. [...]: projektu budowlanego przedstawiającego stan poprzedni i obecny, oświadczenia osoby uprawnionej, że zrealizowany zakres robót jest zgodny z przepisami i pierwsze piętro budynku nadaje się do użytkowania. Organ pierwszej instancji nakazał również przedłożenie pozwolenia na użytkowanie w terminie do dnia [...]roku.

W uzasadnieniu tej decyzji organ nadzoru budowlanego powołując się na wyniki oględzin stwierdził, że przedmiotowy budynek posiada dwie kondygnacje, na parterze zamieszkuje A. S., a na piętrze R. M. W [...] r. poprzedni właściciel lokalu na piętrze (W. R.) dokonał przebudowy tego piętra bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Decyzja ta została następnie zmieniona na wniosek strony decyzją z dnia [...] roku w zakresie terminu do jej wykonania, który określono na dzień [...]roku (odnośnie przedłożenia pozwolenia na użytkowanie).

Pismem z dnia [...] roku R. M. zwróciła się do organu o wydanie pozwolenia na użytkowanie, dołączając do wniosku dokumentację (projekt i oświadczenie osoby uprawnionej). Z kolei pismem z dnia [...] roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przekazał ten wniosek według właściwości Prezydentowi Miasta K., stwierdzając, że R. M. wykonała obowiązki nałożone na nią decyzją z dnia [...] roku.

Rozpoznając wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] udzielił R. M. pozwolenia na użytkowanie dokonanej przebudowy pierwszego piętra przedmiotowego budynku, polegającej na zabudowie balkonu, antresoli w klatce schodowej oraz ociepleniu ścian zewnętrznych. Jako podstawę prawną wskazano przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 roku. W uzasadnieniu organ stwierdził, że decyzja wydana została na podstawie przedłożonych przez stronę dokumentów.

Pismem z dnia [...]roku odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożył R. K. – Prezes Biura "[...]" w K., któremu skarżąca A. S. udzieliła pełnomocnictwa w [...] roku do załatwiania wszelkich spraw związanych z robotami remontowymi budynku. W odwołaniu wskazano, że dołączona do wniosku o pozwolenie na użytkowanie dokumentacja nie zawiera inwentaryzacji stanu pierwotnego, że w budynku istniało wejście na dach z klatki schodowej, że nie wykonano obliczeń statycznych w związku z usytuowaniem szafy typu "[...]", a ponadto, że przebudowy dokonano w części budynku, która zgodnie z postanowieniami aktu notarialnego z dnia [...]roku stanowi część wspólną (klatka schodowa, dach, wejście do budynku wraz z tarasem nad nim).

Pismem z dnia [...]roku odwołanie to Prezydent Miasta K. przekazał Wojewodzie Ś. celem rozpoznania, zaś ten ostatni pismem z dnia [...] roku przekazał PINB w K. Z kolei pismem z dnia [...] roku PINB w K. przekazał odwołanie Ś. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, wskazując na art. 83 znowelizowanego Prawa budowlanego, zgodnie z którym wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie należy do właściwości organów nadzoru budowlanego.

Postanowieniem z dnia [...]roku Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w oparciu o art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu stwierdzono, że przedłożone wraz z odwołaniem pełnomocnictwo nie stanowi podstawy do reprezentowania A. S. w postępowaniu odwoławczym. W ocenie organu udzielone ono zostało na rzecz "Biura", a nie osobie fizycznej posiadającej zdolność do czynności prawnych. Ponadto zakres przedmiotowy pełnomocnictwa również nie mieści w przedmiocie niniejszego postępowania.

Odpis tego postanowienia doręczono skarżącej w dniu [...]roku. Pismem z dnia [...]roku skarżąca zwróciła się do organu odwoławczego z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wskazała, że prawidłowo udzielone pełnomocnictwo dla R. K. zostało przekazane wraz z aktami do Naczelnego Sadu Administracyjnego przy skardze na decyzję z dnia [...]roku (sygn. akt II SA/Ka 1179/03). Dalej podniosła, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona właśnie temu pełnomocnikowi, a ona sama została pozbawiona możliwości osobistego złożenia odwołania.

Rozpoznając ten wniosek organ odwoławczy zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją umorzył postępowanie odwoławcze powołując się na art. 138 § 1 ust. 3 kpa. W uzasadnieniu powołał się na art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, w myśl którego stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, a skarżąca nie będąc inwestorem nie posiada przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym.

W skardze do Sądu A. S. zakwestionowała legalność powyższej decyzji Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. W uzasadnieniu skargi i pisma procesowego złożonego w toku postępowania sądowego skarżąca wskazywała, że przebudowa pierwszego piętra budynku dokonana została przez inwestora bez wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dalej skarżąca wskazała, że pozbawienie je przymiotu strony na tym etapie postępowania uniemożliwia jej kontrolę własności, co w jej ocenie jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa. Wskazała ponadto na niekonstytucyjność art. 59 ust. 7 prawa budowlanego.

W piśmie z dnia [...] roku organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi stwierdzając, że skarga zawiera merytoryczne uwagi odnośnie decyzji organu pierwszej instancji, w związku z czym odstąpiono od odpowiedzi na skargę dopuszczalnej tylko w sytuacji, gdyby skarżąca była stroną postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga musiała zostać uwzględniona, albowiem w toku postępowania doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa przez organ odwoławczy.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270), zwanej dalej p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Istota oceny zaskarżonej decyzji sprowadza się do rozstrzygnięcia dwóch zasadniczych kwestii. Po pierwsze, czy w związku z wejściem w życie w dniu 11 lipca 2003 roku zmian w Prawie budowlanym, wprowadzonych na mocy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji organu administracji architektoniczno-budowlanej w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie wydanej przed dniem 11 lipca 2003 roku jest organ nadzoru budowlanego, czy też Wojewoda. Po drugie, czy w takim stanie prawnym mógł mieć zastosowanie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od 11 lipca 2003 roku.

Rozstrzygając powyższe kwestie wskazać przyjdzie, że ustawą z dnia 27 marca 2003 roku dokonano nowelizacji art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu I instancji przeszły zadania i kompetencje, o których mowa w art. 59. Oznacza to, iż od dnia 11 lipca 2003 r. w sprawach udzielenia pozwolenia na użytkowanie, niezależnie od materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia, właściwy jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego.

Po myśli art. 7 ust. 4 ustawy nowelizującej, właściwość organów określa się na podstawie przepisów tej ustawy. Zatem sprawy o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, wszczęte przed dniem 11 lipca 2003 roku, a niezakończone decyzją ostateczną, przeszły do kompetencji organów nadzoru budowlanego.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, przepis art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. nie zmienia jednak właściwości organu odwoławczego. Zarówno przed dniem 11 lipca 2003 roku, jak i po tej dacie, zgodnie z treścią art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, organem wyższego stopnia w stosunku do starosty (w tym przypadku Prezydenta Miasta) jest wojewoda. Wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego jest zaś organem wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego (art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego). Inaczej przedstawiałaby się sytuacja, gdyby ustawodawca w przepisach intertemporalnych przewidział wprost, iż od decyzji starosty w sprawie pozwolenia na użytkowanie, wydanej przed dniem 11 lipca 2003 roku, przysługuje odwołanie do wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego. Wówczas ustawa wyłączałaby zasadę, iż do rozpatrzenia odwołania właściwy jest organ wyższego stopnia. Skoro jednak ustawa nowelizująca nie zawiera odmiennej regulacji, organy wyższego stopnia wyznaczają przepisy art. 82 ust. 3 i 83 ust. 2 Prawa budowlanego. Dla wzmocnienia tego stanowiska rozważyć należy sytuację, gdy po dniu 11 lipca 2003 roku starosta z naruszeniem przepisów o właściwości orzeknie o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. Nie powinno budzić wątpliwości, iż właściwy do rozpatrzenia odwołania, jak i wdrożenia trybu nadzwyczajnego, będzie w takim wypadku wojewoda jako organ wyższego stopnia, mimo regulacji art. 7 ust. 4 ustawy nowelizującej.

W konsekwencji, stwierdzić należy, iż od decyzji starosty w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, wydanej przed dniem 11 lipca 2003 r., przysługuje odwołanie do wojewody jako organu wyższego stopnia (art. 127 § 2 kpa w zw. z art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego). Zmiana przepisów w zakresie właściwości organów w tym przedmiocie, dokonana ustawą z dnia 27 marca 2003 roku nie spowodowała przeniesienia kompetencji organu odwoławczego, lecz dotyczyła jedynie właściwości organów I instancji.

W konsekwencji, zaskarżona decyzja wydana przez Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskutek odwołania od decyzji Prezydenta Miasta K., nie mogła się ostać (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 lipca 2005 roku, sygn. akt II SA/Ka 2883/03).

Nadto stwierdzić przyjdzie, iż zaskarżona decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego zapadła wskutek błędnej wykładni przepisu art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Przepis ten dodany został przywołaną już ustawą z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw. Stosownie do jego treści, stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Stwierdzić jednak należy, iż zgodnie z przepisem art. 7 ust. 1 ustawy nowelizującej do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe z zastrzeżeniem ust. 2. Z kolei ust. 2 tego artykułu dotyczy przypadków określonych w art. 48 – 50 Prawa budowlanego, a więc nie dotyczy postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, o którym jest mowa w art. 59 Prawa budowlanego. Stąd też w ocenie Sądu zastosowanie w tej kwestii znajduje wyłącznie art. 7 ust. 1 ustawy nowelizującej, co musi prowadzić do wniosku, że zastosowanie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w niniejszej sprawie stanowi rażące naruszenie prawa.

Z naprowadzonych wyżej powodów zaskarżona decyzja dotknięta jest podwójnie kwalifikowaną wadą nieważności, albowiem zachodzą przesłanki zarówno z art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i z art. 156 § 1 pkt 2 tego Kodeksu. Nieważność taka ma charakter bezwzględny i o ile nie została stwierdzona w postępowaniu administracyjnym, o tyle musiała zostać uwzględniona w postępowaniu sądowo-administracyjnym.

Wyeliminowaniu z obrotu prawnego musiało podlegać także wydane przez organ odwoławczy postanowienie z dnia [...]roku, pomimo iż skarżąca nie kwestionowała tego postanowienia. Jednak zgodnie z wcześniej powołanym przepisem art. 134 § 1 p.s.a. kontroli sądowej podlegają wszelkie akty i czynności z zakresu administracji publicznej w granicach danej sprawy bez względu na treść żądania strony.

Pomijając już zatem nawet kwestię właściwości organu, to ewentualne zastrzeżenia co do treści pełnomocnictwa, jak i co do osoby pełnomocnika winny zostać wyjaśnione w trybie wezwania do uzupełnienia braków formalnych na zasadzie art. 64 § 2 kpa, a rozstrzygnięcie w sprawie powinno zapaść dopiero po uzupełnieniu tych braków względnie po bezskutecznym upływie terminu do ich uzupełnienia.

Zwrócić też przyjdzie uwagę, że zaskarżona decyzja wydana została w następstwie złożonego przez skarżącą wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i nie została poprzedzona postanowieniem w przedmiocie tego wniosku, co dodatkowo stanowi naruszenie art. 59 § 2 kpa.

Rozpoznając sprawę ponownie, poza wskazaniami wynikającymi wprost z powyższych rozważań, organ odwoławczy weźmie także pod uwagę zasadność zastosowania przez Prezydenta Miasta K. przepisów Prawa budowlanego z 1974 roku w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 roku. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych sporna przebudowa zrealizowana była w roku [...], a to powoduje, że zastosowanie przepisów ustawy z 1974 roku nie znajduje uzasadnienia. Badając jednak tą kwestię organ odwoławczy dokona oceny, jaki wpływ na treść rozstrzygnięcia będzie miało to uchybienie.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.s.a., w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn, zm.).

W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł po myśli art. 152 p.s.a., natomiast o zwrocie kosztów postępowania nie orzeczono, a to wobec braku stosownego wniosku w tym zakresie (art. 210 § 1 p.s.a.).