II GSK 1415/22 - Postanowienie

Data orzeczenia	2022-11-30	
Data wpływu	2022-08-11	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Cezary Pryca /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6205 Nadzór sanitarny	
Hasła tematyczne	Odrzucenie skargi	
Sygn. powiązane	II SA/Sz 231/22	
Skarżony organ	Inspektor Sanitarny	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 329; art. 3 par. 2 pkt 4; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 231/22 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi H. G. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego H. G. na decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gryfinie z dnia [...] stycznia 2022 r. w przedmiocie nałożenia kwarantanny postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie.	
Uzasadnienie
I

Postanowieniem z dnia 8 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 231/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie działając na podstawie 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. dalej jako: "p.p.s.a."), odrzucił skargę H. G. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego H. G. (dalej jako: "skarżąca") na decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gryfinie z dnia [...] stycznia 2022 r. w przedmiocie nałożenia kwarantanny.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że pismem z dnia 9 lutego 2022 r., skarżąca złożyła do WSA w Szczecinie, skargę na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gryfinie o objęciu jej córki kwarantanną, o jakiej dowiedziała się w dniu [...] stycznia 2022 r.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że w dniu [...] stycznia 2022 r. powzięła wiedzę o nałożeniu kwarantanny z wiadomości tekstowej od organu. Jednakże w niniejszej sprawie nie wydano w sprawie decyzji, choć przepis art. 34 ust 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2021 r., poz. 2069 ze zm.) wymaga nałożenia kwarantanny lub jej przedłużenia w drodze decyzji administracyjnej. Nadto podkreśliła, że § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 861 ze zm.) przewidujący, że w przypadku objęcia kwarantanną decyzji nie wydaje się, jest wprost sprzeczny z przepisami ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej dla Rady Ministrów.

Odrzucając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że wbrew twierdzeniu skarżącej, nałożenie na nią kwarantanny nie nastąpiło w formie czynności, lecz decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji w trybie art. 33 ust. 1 w zw. z ust. 3a ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

W przypadku, gdy przedmiotem skargi jest decyzja, to taka skarga jest dopuszczalna jedynie wówczas, gdy została wniesiona na akt administracyjny wydany w trybie odwoławczym, tj. ostateczną decyzję organu drugiej instancji, albowiem przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. dalej k.p.a.) przewidują możliwość zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji poprzez złożenie odwołania do organu wyższego stopnia (art. 127 § 1 i § 2 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gryfinie nakładającej na skarżącą kwarantannę, przysługiwało zatem odwołanie do Zachodniopomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego jako organu wyższego stopnia (art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - Dz. U. z 2021 r., poz. 195). Oznacza to więc, że dopiero rozpoznanie odwołania przez organ drugiej instancji otworzyłoby skarżącej drogę do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

II

Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie złożył Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżając to postanowienie w całości i wniósł o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji stosownie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., że zostało wydane z mającym wpływ na wynik sprawy:

1) naruszeniem art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 14 k.p.a. i art. 33 ust. 3a ustawy zakaźnej, a także w zw. z art. 104 § 2 K.p.a. poprzez odrzucenie skargi wobec stwierdzenia niewyczerpania środków zaskarżenia przed organem w sytuacji, w której środki takie skarżącej nie przysługiwały, albowiem do objęcia skarżącej kwarantanną doszło nie mocą decyzji administracyjnej, ale wskutek dokonania czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Jednocześnie w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucił zaskarżonemu postanowieniu, że zostało wydane:

2) z naruszeniem art. 33 ust. 3a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że może mieć on zastosowanie do kierowania na kwarantannę, podczas gdy dotyczy on wyłącznie osób kierowanych do izolacji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o ich oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa radcowskiego ustanowionego pełnomocnika w przypadku jego ustanowienia.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który odrzucając skargę strony na decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gryfinie z dnia [...] stycznia 2022 r. w przedmiocie nałożenia kwarantanny stwierdził – jak najogólniej rzecz ujmując wynika to z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia – że skoro nałożenie kwarantanny na stronę nie nastąpiło – wbrew temu co twierdzi – w formie czynności, lecz w formie decyzji wydanej na podstawie art. 33 ust. 1 w związku z ust. 3a ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, zaś warunkiem koniecznym dopuszczalności skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia służących w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a.), to wobec niewystąpienia przez stronę z odwołaniem od wymienionej decyzji do organu administracji wyższego stopnia, skarga ta – jako niedopuszczalna – podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Stawiane w skardze kasacyjnej zarzuty, które zgodnie z zasadą dyspozycyjności obowiązującą w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wyznaczają granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia – i które jednocześnie wobec ich komplementarnego charakteru, uzasadniają aby rozpoznać je łącznie – stanowią uprawnioną podstawę wnioskowania, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego postanowienia, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

U podstaw wydania zaskarżonego postanowienia legła teza – a w istocie rzeczy założenie, o czym mowa dalej – że o zaktualizowaniu się przesłanek odrzucenia skargi strony na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. należało wnioskować na tej podstawie, że nałożenie na stronę kwarantanny miało nastąpić w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 33 ust. 1 w związku z ust. 3a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, a stanowisku temu towarzyszyło jednoczesne podważenie legalności § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, a to wobec niezgodności tego przepisu prawa z ustawą i wydania tego rozporządzenia z przekroczeniem granic upoważnienia zawartego w ustawie.

Nie kwestionując oceny Sądu pierwszej instancji odnośnie do oceny legalności wymienionego rozporządzenia, należy jednak podważyć prawidłowość stanowiska tego Sądu w tym zakresie, że nałożenie na stronę kwarantanny nastąpiło w drodze decyzji.

Jakkolwiek bowiem, nałożenie obowiązku kwarantanny – a co za tym idzie poddanie się temu obowiązkowi – następuje i może nastąpić w drodze decyzji, co aż nadto jasno i wyraźnie wynika z art. 33 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f) ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, to jednak nie sposób było twierdzić, że decyzja o nałożeniu kwarantanny, której adresatem miałaby być strona rzeczywiście została wydana w rozpatrywanej sprawie.

Zwłaszcza, że wniosku tego rodzaju nie mógł uzasadniać argument odwołujący się do znaczenia konsekwencji mających wynikać z ust. 3a art. 33 przywołanej ustawy, który jednocześnie legł u podstaw założenia o zaktualizowaniu się w przesłanek stosowania w sprawie art. 58 § 1 pkt 6 (w związku z art. 52 § 1 i § 2) p.p.s.a.

Abstrahując już nawet od tego, że w odniesieniu do decyzji wydawanych w przypadku podejrzenia zakażenia wirusem SARS-CoV-2 lub zachorowania na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19) przepis art. 25 ustawy z dnia 15 października 2020 r. – co wobec daty wejścia w życie tej regulacji w relacji do podjęcia przez organ administracji zaskarżonego działania, również nie jest bez znaczenia dla oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji – wyłączał stosowanie art. 33 ust. 3a pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, trzeba przede wszystkim podważyć prawidłowość ustalenia przez ten Sąd zakresu normowania przywołanego przepisu prawa.

Jakkolwiek bowiem, art. 33 ust. 3a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zawiera odesłanie do decyzji, o których mowa w ust. 1, a mianowicie do decyzji, którymi Państwowy powiatowy inspektor sanitarny może nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1, to jednak prawidłowa rekonstrukcja rzeczywistego zakresu tego odesłania nie może pomijać tego, że opisany tym przepisem prawa sposób i tryb notyfikowania, wyrażonej w drodze decyzji, woli organu administracji publicznej, wobec funkcji oraz celów tego przepisu prawa w relacji do warunków jego zastosowania, odnosi się wyłącznie – co trzeba podkreślić – do decyzji wydawany w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób, a więc do decyzji o nałożeniu obowiązku izolacji, a nie do wszystkich decyzji podejmowanych na podstawie art. 33 ust. 1 wskazanej ustawy, w tym decyzji o nałożeniu obowiązku kwarantanny (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f).

Jest to aż nadto oczywiste, gdy w relacji do konwencji językowej, którą na gruncie ust. 3a art. 33 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi operuje ustawodawca, odwołać się do znaczenia konsekwencji wynikających z treści jej art. 2 pkt 11 definiującego izolację, jako odosobnienie osoby lub grupy osób chorych na chorobę zakaźną albo osoby lub grupy osób podejrzanych o chorobę zakaźną, w celu uniemożliwienia przeniesienia biologicznego czynnika chorobotwórczego na inne osoby. Wskazany w art. 33 ust. 3a przywołanej ustawy sposób oraz tryb notyfikowania, wyrażonej w drodze decyzji, woli organu administracji publicznej, odnosi się więc wyłącznie – co ma też swoje racjonalne uzasadnienie – do decyzji o nałożeniu izolacji, która jest stosowania w przypadku "[...] podejrzenia zakażenia lub choroby [...]" w odniesieniu do "osoby chorej [...] lub podejrzanej o chorobę [...]", nie zaś do decyzji o nałożeniu kwarantanny, która w art. 2 pkt 12 wymienionej ustawy definiowana jest – co trzeba podkreślić – jako odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych.

Argument z art. 33 ust. 3a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi – zważywszy na treść oraz funkcje tego przepisu prawa w relacji do treści obowiązku, o którym mowa w art. 33 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. i) tej ustawy oraz przesłanek nałożenia tego obowiązku, a mianowicie obowiązku izolacji – nie mógł więc stanowić podstawy wnioskowania, że w sprawie została wydana decyzja o nałożeniu na stronę obowiązku kwarantanny, a w konsekwencji podstawy tworzenia założenia o zaktualizowaniu się w sprawie przesłanek stosowania art. 58 § 1 pkt 6 (w związku z art. 52 § 1 i § 2) p.p.s.a.

Tym bardziej, że fakt wydania takiej decyzji – w tym w zakresie, w jakim miałby on zostać utrwalony w sposób, o którym stanowi art. 14 § 2 k.p.a. – nie wynika również z akt sprawy, które zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 133 § 1 p.p.s.a. wyznaczają granice, w których może operować sąd administracyjny przyjmując za podstawę orzekania w sprawie dany stan faktyczny, i której naruszeniem jest wyprowadzanie oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym wykraczanie poza materiał zebrany w postępowaniu zakończonym wydaniem kontrolowanego aktu lub podjęciem kontrolowanej czynności (zob. np. wyroki NSA z dnia: 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1645/09; 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I GSK 67/13).

Podważając prawidłowość stanowiska Sądu pierwszej instancji, że nałożenie na stronę obowiązku kwarantanny nastąpiło w drodze decyzji – wbrew bowiem nakazowi wynikającemu z art. 33 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f) ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, tak bowiem nie było, co abstrahując już nawet od wewnętrznie sprzecznych pism organu administracji publicznej stanowiących odpowiedź na skargę oraz odpowiedź na skargę kasacyjną.

Jeżeli bowiem – co jest oczywiste w świetle przedstawionych argumentów – nałożenie na stronę obowiązku kwarantanny nie nastąpiło w drodze decyzji, to siłą rzeczy podstawą oceny odnośnie do braku dopuszczalności skargi strony nie mógł być argument z treści art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a.

Zwłaszcza, że strona nie wystąpiła ze skargą decyzję, lecz ze skargą na czynności organu administracji z dnia [...] stycznia 2022 r. o objęciu kwarantanną, dostosowując tym samym przysługujący jej środek prawny do prawnej formy działania organu administracji publicznej oraz wnosząc o stwierdzenie bezskuteczności tej czynności.

Jeżeli więc do nałożenia na stronę obowiązku kwarantanny – wbrew regulacji zawartej w art. 33 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f) ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, która wymaga zachowania formy decyzji administracyjnej – doszło na podstawie § 5 rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, to nawet wobec zakwestionowania legalności tego rozporządzenia nie można było tracić z pola widzenia tego, że nałożenie wymienionego obowiązku nastąpiło w tej prawnej formie działania administracji publicznej, którą jest czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Z wymienionego przepisu prawa konstytuującego elementy pojęcia aktu lub czynności, o których w nim mowa wynika, że – jak podkreśla się w literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie (por. np. J.P. Tarno, W. Chróścielewski, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011, s. 375; R. Stankiewicz, Inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej jako przedmiot kontroli sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), "Przegląd Prawa Publicznego" 2010, nr 11, s. 41; postanowienia NSA z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 1756/06 oraz z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1784/06) – akty i czynności te: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, gdyż te są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a.; są podejmowane w sprawach indywidualnych, albowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.; muszą mieć charakter publicznoprawny; dotyczą (bezpośrednio lub pośrednio) uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co odnosi się zarówno do działań pozytywnych dla ich adresata, jak i działań negatywnych wyrażających się w odmowie wydania aktu, czy podjęcia innej czynności (por. również B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2006, nr 2, s. 18 – 19, a także np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 1998 r., sygn. akt II SA 1247/97, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 1999, z. 2, poz. 25).

Wobec tego również, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są podejmowane poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia i odpowiadają formule nie tyle stosowania prawa, ile jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 – 351; Z. Kmieciak, Efektywność sądowej kontroli administracji publicznej, "Państwo i Prawo" 2010, z. 11, s. 29), to zestawiając powyższe z § 5 rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, tym bardziej za uzasadniony należało uznać wniosek, że działanie organu administracji publicznej polegające na nałożeniu na stronę kwarantanny nastąpiło w formie czynności, o której mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji weźmie pod uwagę przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu argumentację.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.

W odpowiedzi natomiast na zawarty w skardze kasacyjnej strony wniosek o zasądzenie kosztów postępowania trzeba stwierdzić, że nie zasługiwał on na uwzględnienie, albowiem przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).