Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Warszawa, 13 maja 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka (spr.) Sędzia WSA Jarosław Łuczaj Sędzia WSA Aneta Dąbrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym 13 maja 2020 r. sprawy ze skargi J. K., K. K., M. U., A. C., J. J., E. J., K. J., R. A., U. A. i M. M. na postanowienie Ministra Infrastruktury z [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o zwrot nieruchomości oddala skargę.

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: "Sądu") postanowieniem z [...] listopada 2019 r. nr [...] Minister Infrastruktury (dalej: minister) po rozpatrzeniu wniosku r. pr. M. D. działającej jako pełnomocnik: J. A., K. K., M. U., A. C., J. J., E. J., K. J., R. A., U. A. i M. M. (dalej: skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] ([...]) o odmowie wszczęcia postępowania o zwrot nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], utrzymał w mocy to postanowienie.

Stan sprawy, poprzedzający wydanie zaskarżonego postanowienia przedstawia się następująco.

Orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1962 r. nr [...] Minister Komunikacji orzekł o przejściu na rzecz Państwa nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Pismem z dnia 20 czerwca 2007 r. – które zakwalifikowano jako wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia – K. K., występująca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik W. C., H. A., J. A., M. A., wniosła o "zwrot nieruchomości lub o przyznanie odszkodowania". Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] Minister Transportu odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia z dnia [...] czerwca 1962 r. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Ministra Transportu z dnia [...] listopada 2007 r. Wyrokiem z dnia 23 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 816/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.K., W. C., H. A., J. A. i M. A. na ww. decyzję z dnia [...] marca 2008 r.

Pismem z dnia 19 września 2018 r. pełnomocnik skarżących wystąpiła z żądaniem o zwrot nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] ([...]) Minister Infrastruktury odmówił wszczęcia postępowania o zwrot ww. nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...].

Pismem z dnia 24 czerwca 2019 r. pełnomocnik skarżących wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. W uzasadnieniu wskazano, że żądanie strony z 2007 r. o zwrot nieruchomości nie zostało do chwili obecnej rozpoznane. Nie rozpoznany został również wniosek alternatywny o przyznanie "stosownego odszkodowania w związku z wywłaszczeniem". Ponadto wskazano, że organ nie odniósł się do innych przesłanek zwrotu nieruchomości, chociażby określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (która obowiązywała już w dniu złożenia ww. wniosku, a której przepisy, zgodnie z orzecznictwem, mają zastosowanie do stanów faktycznych, zaistniałych przed wejściem w życie ustawy).

Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. minister utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2029 r. W uzasadnieniu minister podtrzymał stanowisko zawarte ww. postanowieniu, wskazując m.in. że przed wydaniem orzeczenia o przejściu mienia (tak jak w niniejszej sprawie) na własność Państwa, Minister Komunikacji ustalił, że nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] pozostawała w dniu wejścia w życie ustawy (tj. w dniu [...] marca 1958 r.) w faktycznym władaniu przedsiębiorstwa "Państwowa Komunikacja [...] w [...]", zaś właściciele utracili faktyczne władanie przed dniem [...] grudnia 1954 r. bez tytułu prawnego. Ustalono również, że nie zaistniały przesłanki do zwrotu przedmiotowej nieruchomości byłym właścicielom w trybie art. 5 i 7 ustawy, bowiem orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1962r. stwierdzono przejście nieruchomości na rzecz Państwa. Minister podkreślił, że zgodnie z obowiązującym art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r., wnioski przewidziane w art. 5 (tj. o zwrot nieruchomości) powinny być złożone właściwym ministrom w zawitym terminie do dnia 31 maja 1958r. Brak złożenia wniosku w ww. terminie oznacza, że wygasło uprawnienie do żądania zwrotu przejętej nieruchomości. Wskazano także, że z akt archiwalnych sprawy nie wynika jednak, aby w ww. terminie, tj. do dnia 31 maja 1958 r. poprzedni właściciele złożyli stosowny wniosek o zwrot nieruchomości. A zatem, zdaniem ministra skoro przed wydaniem orzeczenia o przejęciu na rzecz Państwa mienia, organ ustalił że nie istnieją przesłanki warunkujące jego zwrot, w tym w wyznaczonym terminie nie wpłynął stosowny wniosek o zwrot nieruchomości, a w wyniku tego ustalenia wydał orzeczenie rozstrzygające sprawę, to dokonywanie ponownej oceny tych samych przesłanek w odrębnym postępowaniu jest niedopuszczalne.

Odnosząc się zaś do zarzutu skarżących, że termin określony w art. 5 w zw. z art. 7 ustawy dotyczy jedynie przedsiębiorstw nieczynnych w dniu wejścia w życie ustawy, minister uznał go za nieuzasadniony. Wskazał, że zgodnie z ww. art. 18 ustawy, mienie o którym mowa w art. 17 pkt 2 lit. b), podlegało zwrotowi na rzecz właściciela w trybie określonym w art. 5 ust. 1 oraz art. 7. Stanowisko zatem, że wskazanego terminu nie można zastosować w niniejszej sprawie należy uznać za błędne, skoro przepis art. 18 wprost odsyła i nakazuje stosować tryb przewidziany w ww. przepisach.

Co do zaś zarzutu skarżących, że organ nie odniósł się do innych przesłanek zwrotu nieruchomości, chociażby określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (która obowiązywała już w dniu złożenia ww. wniosku, a której przepisy, zgodnie z orzecznictwem, mają zastosowanie do stanów faktycznych, zaistniałych przed wejściem w życie ustawy) minister wskazał, iż jest on niezasadny. Minister wyjaśnił, że art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wymienia ustawy z dnia 25 lutego 1958r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. nr 11, poz. 37), a zatem w jego ocenie nie można zatem skutecznie żądać zwrotu nieruchomości, przejętej na podstawie i w trybie ww. ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. Katalog bowiem przepisów wskazanych w art. 216 ugn jest spisem zamkniętym, bez możliwości dokonywania rozszerzonej interpretacji.

Minister nie uwzględnił także zarzutu skarżących dotyczącego tego, że organ nie rozpatrzył alternatywnego wniosku o przyznanie "stosownego odszkodowania w związku z wywłaszczeniem". Wyjaśniono w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym odszkodowanie przypadające za nieruchomości, które przeszły za własność Państwa na podstawie ustawy ustalało bowiem prezydium wojewódzkiej rady narodowej przy odpowiednim zastosowaniu zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości. Obecnie, na mocy art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami organem właściwym do ustalenia odszkodowania jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Minister podał, że jak wynika z akt sprawy wniosek o ustalenie odszkodowania za przejętą nieruchomość został złożony do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] przy piśmie z dnia 2 lipca 1961 r. Dodatkowo, postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania prowadzone jest obecnie przez Prezydenta Miasta [...]. Tym samym, Minister Infrastruktury uznał, że nie jest właściwy do rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania za przejęcie przedmiotowej nieruchomości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie z dnia [...] listopada 2019r. złożyli skarżący zarzucając ministrowi naruszenie:

1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 5 i 7 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym poprzez zastosowanie ww. przepisu, co w konsekwencji skutkowało bezzasadnym zastosowaniem terminu zawitego 31 maja 1958 .,

- art. 17 pkt 2 lit b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym poprzez zastosowanie ww. przepisu, mimo braku podstaw ku temu (i uznaniem mienia, za utracone w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r. i pozostające w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych),

- art. 216 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnie i uznanie, że ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stosuje się do stanów objętych ustawą z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym.

2) przepisów postepowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie sprawy, nie przeprowadzenie postępowania dowodowego w żadnym zakresie, nie podjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zebranie i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, nie dokonanie oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie. - błędne i nie osadzone w materiale dowodowym uznanie, że sprawa dotyczy przedsiębiorstwa i to przedsiębiorstwa nieczynnego w rozumieniu ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. względnie mienia, utraconego w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r. i pozostającego w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych, podczas gdy z materiału dowodowego nie wynika ww.

- art. 35 k.p.a. przez przewlekłe prowadzenie sprawy i nie wyrzeczenie mimo upływu terminów o całości żądań/wniosków zgłaszanych przez strony,

- 65 k.p.a. poprzez nie przekazanie sprawy organowi właściwemu mimo okoliczności, że z uzasadnienia postanowienia wynika, że organ nie poczytuje się za właściwy w sprawie,

- art. 138 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich żądań, wniosków i zarzutów strony zarówno zgłoszonych na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jak i we wniosku pierwotnym,

- art. 61a k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania, podczas gdy nie zachodzą przesłanki wyłączające jego prowadzenie,

- art. 156 par. 1 pkt 3 kpa poprzez odmowę wydania nowej decyzji z uwagi na to, iż była by to kolejna decyzja dotycząca zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], podczas gdy nie funkcjonuje w obiegu prawnym żadna decyzja o odmowie zwrotu ww. nieruchomości, a sam organ wprost wskazuje, że nawet poprzednicy prawni takiego wniosku wcześniej nie składali (organ wskazał, że "z akt archiwalnych sprawy nie wynika jednak (...) poprzedni właściciele złożyli stosowny wniosek o zwrot nieruchomości", a decyzja wywłaszczająca nie zawierała w sentencji takiej oceny (odmowy zwrotu/odszkodowania).

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości postanowienia z dnia [...] listopada 20019 r. i postanowienień go poprzedzających oraz wnieśli o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Rozpoznając sprawę w świetle tych kryteriów, skargę należało oddalić.

Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Zaskarżonym postanowieniem Minister Infrastruktury utrzymał w mocy swoje postanowienie z [...] czerwca 2019 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] stosownie do treści art. 61a § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Z treści cytowanego art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Zatem organ obwiązany jest dokonać wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania, przy czym ta wstępna analiza wniosku nie może zmierzać do głębszej analizy sprawy. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność.

W nauce prawa przyjmuje się, że "inne uzasadnione przyczyny" skutkujące odmową wszczęcia postępowania to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, tj.: (a) wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; (b) wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, np. (–) sprawa należy do zakresu działania organów administracji, ale podlega załatwieniu w innej formie niż decyzja, np. w formie czynności materialno-technicznej, aktu stanu cywilnego lub zaświadczenia, (–) sprawa ma charakter administracyjny, ale dane uprawnienie lub obowiązek wynika wprost z ustawy (lub wydanego na jej podstawie aktu normatywnego) i nie wymaga konkretyzacji (rozstrzygnięcia) w formie decyzji, (–) sprawa ma charakter administracyjny, ale nie jest objęta w ogóle regulacją administracyjnoprawną, (–) sprawa nie ma charakteru administracyjnego, lecz cywilnoprawny i załatwiana jest w formie umowy albo jednostronnej czynności cywilnoprawnej; (c) wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; d) wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; e) wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (przedawnienie materialnoprawne)"(zob. Z. R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stanął na stanowisku, że zaskarżone postanowienie z [...] listopada 2019 r. Ministra Infrastruktury oraz poprzedzające je postanowienie tegoż organu z [...] czerwca 2019 r., nie naruszają przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie.

Orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1962 r. nr [...] Minister Komunikacji orzekł o przejściu na rzecz Państwa nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Podstawę prawną wydania ww. decyzji stanowił art. 17 ust. 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. nr 11, poz. 37). Na mocy art. 2 tej ustawy na własność Państwa przechodziły z mocy prawa przedsiębiorstwa pozostające w dniu wejścia w życie ustawy, tzn. 8 marca 1958 r., pod zarządem państwowym ustanowionym na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. U. nr 21, poz. 67 z późn. zm.), chyba że nastąpi ich zwrot w trybie określonym w niniejszej ustawie.

Przepis art. 17 cyt. ustawy stanowi, że znajduje ona także zastosowanie do wymienionych w art. 17 pkt 1 zakładów elektrycznych i przedsiębiorstw, o których mowa w art. 17 pkt 2 lit. a), a także do innego mienia – art. 17 pkt 2 lit. b), którego władanie osoby uprawnione utraciły w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r. i które pozostaje w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych, chyba że to władanie opiera się na tytule prawnym wynikającym z przepisów szczególnych innych, niż wymienione w art. 1 i art. 17 pkt 1 ww. ustawy. Pod pojęciem "inne mienie" art. 18 cyt. ustawy karze rozumieć między innymi nieruchomości lub ich części.

Zgodnie z art. 9 w zw. z art. 17 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. przejście nieruchomości na własność Państwa stwierdza minister w drodze orzeczenia. Jednocześnie art. 18 ww. ustawy stanowi, że mienie, o którym mowa w art. 17 pkt 2 lit. b), podlega zwrotowi na rzecz właściciela w trybie określonym w art. 5 ust. 1 oraz art. 7. Zatem nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] mogłaby być zwrócona właścicielom na ich wniosek, złożony w zawitym terminie do dnia 31 maja 1958 r., przy czym zwrot nieruchomości następował na podstawie decyzji ministra. Wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości wyklucza jej przejęcie na rzecz Państwa w trybie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym.

Mając powyższe na uwadze, za trafne należało uznać stanowisko organu, że skoro z akt archiwalnych nie wynika, aby w terminie do dnia 31 maja 1958 r. poprzedni właściciele złożyli stosowny wniosek o zwrot nieruchomości, to przed wydaniem orzeczenia o przejęciu na rzecz Państwa nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], organ ustalił że nie istnieją przesłanki warunkujące jej zwrot i w wyniku tego ustalenia Minister Komunikacji wydał orzeczenie z dnia [...] czerwca 1962 r.

Skoro konstrukcja prawna przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. dopuszczała zwrot mienia objętego tą ustawą ale przed wydaniem orzeczenia stwierdzającego przejście tego mienia na własność Państwa. To zwrot takiego mienia, po wydaniu orzeczenia stwierdzającego jego przejście na własność Państwa, tak jak w przedmiotowej sprawie, musi być poprzedzone stwierdzeniem nieważności samego orzeczenia stwierdzającego przejście mienia na własność Państwa. Słusznie wskazał organ, że skoro przed wydaniem orzeczenia o przejęciu mienia na własność Państwa, przesłanki warunkujące zwrot nieruchomości, w tym czy w wyznaczonym terminie wpłynął stosowny wniosek o zwrot nieruchomości, wchodziły w zakres postępowania zakończonego orzeczeniem Ministra Komunikacji z dnia [...] czerwca 1962 r., to dokonywanie ponownej oceny tych samych przesłanek w odrębnym postepowaniu jest niedopuszczalne i obarczałoby wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Sąd podziela również stanowisko organu, że katalog z art. 216 ustawy z dnia21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ma charakter zamknięty. Niedopuszczalne jest, aby w drodze wykładni rozszerzać stosowanie instytucji zwrotu nieruchomości na nieruchomości, które nie zostały wywłaszczone, ani też nie zostały "przejęte lub nabyte" w trybie ustaw wymienionych w art. 216 ww. ustawy.

Mając powyższe na uwadze, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.