II SAB/Kr 22/26 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-03-20	
Data wpływu	2026-01-16	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Agnieszka Nawara-Dubiel
Joanna Człowiekowska /przewodniczący/
Joanna Tuszyńska /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	zobowiązano do wydania aktu lub dokonania czynności	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: SWSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: SWSA Agnieszka Nawara-Dubiel SNSA Joanna Tuszyńska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Burmistrza B. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej zobowiązuje Burmistrza B. do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku skarżącego z dnia 18 grudnia 2025 r. w odniesieniu do pytań nr 3), 8),10) i 11) oraz uzupełniającego wniosku skarżącego z dnia 21 grudnia 2025 r. w odniesieniu do pytań nr 1), 6) i 7) - w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdza, że Burmistrz B. dopuścił się bezczynności w sprawie, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Burmistrza B. na rzecz skarżącego W. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
W dniu 15 stycznia 2026 r. W. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Burmistrza B. w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Skarżący podał, że w dniu 18 grudnia 2025 r. złożył do Burmistrza B. wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej zasad, podstaw prawnych, wysokości oraz struktury wynagrodzenia Dyrektora B. Ośrodka Sportu i Rekreacji [...] jednostki organizacyjnej Gminy B. finansowanej w całości ze środków publicznych. W dniu 21 grudnia 2025 r. złożył do Burmistrza B. pismo zawierające uzupełnienie wniosku, w którym żądał udostępnienia dokumentów, regulaminów, tabel stanowisk, kryteriów podwyżek oraz analiz zgodności z art. 44 ustawy o finansach publicznych oraz informacji o ewentualnych audytach i kontrolach.

Skarżący zarzucił, że w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej organ przesłał dwa pisma z dnia 30 grudnia 2025 r., w których jednakże nie podał żadnych konkretnych kwot wynagrodzenia, nie ujawnił struktury finansowej wynagrodzenia, a także wielokrotnie odmówił udzielenia informacji, twierdząc arbitralnie, że nie stanowią informacji publicznej.

W konkluzji skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności organu, stwierdzenie, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na świadomym i systemowym uchylaniu się od obowiązku udostępnienia informacji publicznej, zobowiązanie Burmistrza B. do udostępnienia w terminie 14 dni od dnia doręczenia wyroku następujących informacji publicznych: pełnej struktury wynagrodzenia Dyrektora B. Ośrodka Sportu i Rekreacji za 2024 r. wraz z kwotami, informacji o wszystkich nagrodach, premiach i dodatkach specjalnych wraz z ich wysokością oraz podstawą przyznania, kryteriów ustalania i podwyższania wynagrodzenia Dyrektora BOSiR w latach 2020-2025, informacji, czy i w jaki sposób wyniki finansowe BOSiR były brane pod uwagę przy ustalaniu lub podnoszeniu wynagrodzenia, informacji o stratach finansowych BOSiR oraz kosztach wynagrodzeń dyrektora i jego zastępcy. Skarżący wniósł również o nałożenie na Burmistrza B. grzywny.

Do skargi dołączono cztery załączniki.

Załącznikiem nr 1 do skargi był wniosek skarżącego z dnia 18 grudnia 2025 r. skierowany do Burmistrza B. o udostępnienie informacji publicznej, w którym wezwał organ do udzielenia pisemnej odpowiedzi na pytania dotyczące zasad, podstaw prawnych oraz faktycznych wynagrodzenia Dyrektora B. Ośrodka Sportu i Rekreacji, w szczególności wskazania:

1) konkretnych aktów prawnych, uchwał, zarządzeń lub decyzji, na podstawie których ustalono wynagrodzenie Dyrektora BOSiR w latach 2020-2025;

2) kto formalnie zatwierdził wysokość wynagrodzenia Dyrektora BOSiR, czy była to decyzja Burmistrza B. czy decyzja ta miała charakter uznaniowy czy wynikała z obiektywnych kryteriów;

3) podania pełnej struktury wynagrodzenia Dyrektora BOSiR za 2024 r., z wyszczególnieniem: wynagrodzenia zasadniczego, dodatków funkcyjnych, dodatków specjalnych, nagród, premii, innych świadczeń pieniężnych;

4) dlaczego wynagrodzenie Dyrektora BOSiR (ok. [...] zł w 2024 r.) było o około [...] tys. zł rocznie wyższe niż wynagrodzenia innych dyrektorów gminnych jednostek organizacyjnych w B. o porównywalnym zakresie odpowiedzialności;

5) przedstawienie porównania wynagrodzeń dyrektorów: szkół, przedszkoli, domów kultury, ośrodków pomocy społecznej, innych jednostek organizacyjnych gminy B. wraz z uzasadnieniem, dlaczego Dyrektor BOSiR został wynagrodzony znacząco wyżej;

6) jakie szczególne kompetencje, osiągnięcia lub zakres odpowiedzialności Dyrektora BOSiR uzasadniają takie uprzywilejowanie płacowe;

7) czy w gminie B. obowiązuje polityka wynagradzania dyrektorów jednostek organizacyjnych. Jeśli tak należy wskazać dokument oraz fragment, który dopuszcza wyjątek w przypadku Dyrektora BOSiR. Jeśli nie należy wskazać, na jakiej podstawie ustalane są tak znaczne różnice płacowe;

8) rocznych strat finansowych BOSiR za lata 2022-2024, całkowitego kosztu funkcjonowania BOSiR, kosztów wynagrodzeń Dyrektora oraz jego zastępcy;

9) czy i w jaki sposób wyniki finansowe BOSiR były brane pod uwagę przy ustalaniu lub podnoszeniu wynagrodzenia Dyrektora;

10) czy Dyrektor BOSiR otrzymywał w ostatnich latach: nagrody uznaniowe, premie, dodatki specjalne, wraz z podaniem ich wysokości oraz uzasadnienia przyznania;

11) czy w związku z wielomilionowymi stratami BOSiR, kontrowersyjnymi decyzjami zarządczymi (w tym m.in. ograniczeniem dostępu do basenu dla dzieci), planowany lub przeprowadzony został audyt funkcjonowania jednostki oraz audyt zasadności wynagrodzenia Dyrektora;

12) jeśli nie należy wskazać przyczyny braku takiego audytu.

Jako załącznik nr 2 do skargi W. S. przedłożył wniosek z dnia 21.12.2025 r. o uzupełnienie informacji publicznej, domagając się udostępnienia:

1) wszystkich wersji regulaminu wynagradzania obowiązujących w BOSiR w latach 2020 – 2025, wraz z datami ich wejścia w życie oraz podstawą prawną ich wprowadzenia;

2) tabeli stanowisk wraz z maksymalnymi stawkami wynagrodzenia zasadniczego oraz dodatków funkcyjnych i specjalnych, obowiązujących dyrektora BOSiR w 2024 r.;

3) wskazania, czy wynagrodzenie dyrektora BOSiR w latach 2020 – 2025 przekraczało średnie wynagrodzenie dyrektorów gminnych jednostek organizacyjnych, a jeżeli tak – to o ile procent w poszczególnych latach;

4) czy w latach 2020 – 2025 wynagrodzenie dyrektora BOSiR było najwyższym wynagrodzeniem spośród kierowników jednostek organizacyjnych Gminy B.;

5) wskazania konkretnych, mierzalnych kryteriów, które stanowiły podstawę ewentualnych podwyżek wynagrodzenia Dyrektora BOSiR w latach 2020 – 2025. W przypadku braku takich kryteriów – i jednoznaczne potwierdzenie tego faktu;

6) podanie, czy przed ustaleniem lub podwyższaniem wynagrodzenia Dyrektora BOSiR dokonywano analizy zgodności tych decyzji z zasadą gospodarności i celowości, o których mowa w art. 44 ustawy o finansach publicznych, a jeżeli tak - - o udostępnienie tej analizy;

7) wskazanie, czy w latach 2020 – 2025 jakikolwiek organ zewnętrzny (RIO, NIK, audytor zewnętrzny) przeprowadzał kontrolę lub audyt dotyczący zasadności i legalności wynagrodzenia Dyrektora BOSiR, a jeżeli nie – o wskazanie przyczyn braku takiej kontroli.

Załącznik nr 3 do skargi stanowiła odpowiedź Burmistrza B. z dnia 30.12.2025 r. na wniosek z dnia 18.12.2025 r., w której na poszczególne pytania udzielono następujących odpowiedzi:

Ad. 1) wynagrodzenie Dyrektora BOSiR ustalane jest na podstawie:

- zarządzenia nr 310/2018 Burmistrza B. z dnia 16 listopada 2018 r. w sprawie wynagradzania kierowników jednostek organizacyjnych Gminy B.,

- rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 października 2021 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz.U.2024, poz.1638 ze zm),

- ustawy o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej (Dz.U.2025, poz.560);

Ad.2) wysokość wynagrodzenia zatwierdził Burmistrz B. , zgodnie z zasadami wynikającymi z powyższych przepisów;

Ad.3) w 2024 r. Dyrektorowi BOSiR przysługiwały następujące składniki wynagrodzenia: wynagrodzenie zasadnicze, dodatek funkcyjny, dodatek specjalny, dodatek za wysługę lat, nagroda uznaniowe, "13" wynagrodzenie za 2023 r.;

Ad.4) pytanie nie stanowi ono informacji publicznej;

Ad.5) wynagrodzenia dyrektorów jednostek organizacyjnych Gminy B. znajdują się w oświadczeniach majątkowych, publikowanych w BIP-e UM w B.. W pozostałej części pytanie nie stanowi informacji publicznej;

Ad.6) pytanie nie stanowi informacji publicznej;

Ad.7) w gminie B. nie obowiązuje polityka wynagradzania dyrektorów jednostek organizacyjnych, a druga część pytania nie stanowi informacji publicznej;

Ad.8) informacja dotycząca dwóch pierwszych podpunktów znajduje się w BiP-ie. Natomiast organ nie posiada informacji w zakresie podpunktu trzeciego. Wynagrodzenie i jego pochodne wypłacane są przez BOSiR;

Ad.9) pytanie nie stanowi informacji publicznej;

Ad. 10) tak, Dyrektor BOSiR otrzymał nagrody oraz dodatki specjalne. W pozostałej cześći pytanie jest nieprecyzyjne;

Ad.11) pytanie nie stanowi informacji publicznej;

Ad.12) pytanie nie stanowi informacji publicznej.

Załącznik nr 3 do skargi stanowiła odpowiedź Burmistrza B. z dnia 30.12.2025 r. na pismo skarżącego uzupełniające wniosek z dnia 21.12.2025 r., w której na poszczególne pytania udzielono następujących odpowiedzi:

Ad.1) UM w B. nie posiada takich informacji;

Ad.2) zarządzenie nr 310/2018 Burmistrza B. w załączeniu;

Ad.3) informacje dotyczące wynagrodzeń dyrektorów jednostek organizacyjnych Gminy B. w latach 2020 – 2025 znajdują się w oświadczeniach majątkowych publikowanych w BIP-ie UM w B.;

Ad.4) informacje dotyczące wynagrodzeń dyrektorów jednostek organizacyjnych Gminy B. w latach 2020 – 2025 znajdują się w oświadczeniach majątkowych publikowanych w BIP-ie UM w B.;

Ad.5) pytanie nie stanowi informacji publicznej;

Ad.6) pytanie nie stanowi informacji publicznej;

Ad.7 UM w B. nie posiada takiej informacji.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz B. wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że na pytanie pierwsze o wskazanie konkretnych aktów prawnych, na podstawie których ustalono wynagrodzenie Dyrektora B. Ośrodka Sportu i Rekreacji udzielono wyczerpującej, dokładnej odpowiedzi poprzez wskazanie tych regulacji. Na pytanie drugie też padła odpowiednia odpowiedź. Pytanie trzecie dotyczyło struktury wynagrodzenia dyrektora tej jednostki taka struktura wynagrodzenia została opisana. Motywy wysokości wynagrodzenia, które mieszczą się w ustawowych widełkach nie stanowią informacji publicznej stąd informacja o tym w odpowiedzi na pytanie czwarte. Na pytanie piąte nastąpiło odesłanie do Biuletynu Informacji Publicznej. Zgodnie bowiem z art. 7 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8. W pozostałym zakresie pytanie nie stanowiło informacji publicznej. Pytanie numer sześć również nie stanowiło wniosku o informację publiczną, bo jak zostało to podane wyżej, motywy i uzasadnienie wyższego wynagrodzenia pracownika nie są informacją publiczną w przypadku gdy ich sumaryczna wysokość mieści się w ustawowych widełkach płacowych. Na pytanie siódme padła konkretna odpowiedź co do części pierwszej pytania. Natomiast jego druga część nie stanowi informacji publicznej i o tym został Skarżący poinformowany. Odpowiedź na pytanie numer osiem spotkała się z odesłaniem do stron Biuletynu Informacji Publicznej, ponieważ tam znajdują się sprawozdania jednostki. Wniosek objęty pytaniem numer dziewięć znowu stanowił taką informację, która nie stanowi informacji publicznej. Na pytanie numer dziesięć odpowiedź padła twierdząca. Pytanie numer jedenaście nie stanowiło wniosku o udzielenie informacji publicznej bowiem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem plany czy przyszłe zamierzenia nie stanowią informacji publicznej. Informacja przekazana skarżącemu na pytanie dwunaste (ostatnie) jest konsekwencją pytania i odpowiedzi na pytanie jedenaste.

Wniosek o uzupełnienie informacji publicznej otrzymany 21 grudnia 2025 r. nie wniósł nic nowego do sprawy. Te informacje, które organ posiadał zostały przekazane, pozostałe albo nie posiadały znamion informacji publicznej, albo organ ich nie posiadał.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie okazała się częściowo zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a., sąd bada także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 - pkt 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności.

Według art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W myśl art. 149 § 1a P.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd oddala skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a., gdy stwierdzi, że nie zaistniał stan bezczynności lub przewlekłości działania organu wykonującego administrację publiczną. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia.

Należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. Stosownie do ww. przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Na wstępie rozważań merytorycznych należy zauważyć, że prawo dostępu do informacji publicznej wynika w pierwszym rzędzie z przepisów Konstytucji RP. Zgodnie z art. 61 ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 4 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy. Problematyka dostępu do informacji publicznej na płaszczyźnie ustawowej została unormowana w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z treścią art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Pojęcie informacji publicznej jest ujmowane szeroko i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy informacja nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu decyduje treść i charakter informacji.

Zawartą w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wskazuje rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych. Za informację taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Tak więc pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich spraw publicznych, również wówczas, gdy informacja nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie się do nich odnosi. Wspomniana wykładnia pojęcia informacji publicznej opiera się przede wszystkim na treści art. 61 Konstytucji RP, wskazującego jako kryterium udostępniania informacji, czy dotyczy ona działalności organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne.

Udostępnianie informacji publicznych, jak stanowi art. 7 u.d.i.p., następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1), udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2); wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); udostępniania w portalu danych, o którym mowa w ustawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. poz. 1641), zwanym dalej "portalem danych" (pkt 4). Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek.

Według art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.).

Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują.

Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia bądź o umorzeniu postępowania w sytuacjach określonych w ustawie, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11; wyrok NSA z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, wyrok NSA z 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2603/13; postanowienie NSA z 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 462/10; postanowienie NSA z 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Go 170/16).

Przyjmuje się, że w sprawach ze skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, sąd w pierwszej kolejności ocenia czy określony podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej i czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy z 6 września 1997 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej: u.d.i.p.) Przesądzenie powyższego i tym samym uznanie że skarga jest dopuszczalna, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu kontroli - to jest do rozstrzygnięcia, czy w sprawie występuje bezczynność (por. postanowienia NSA w sprawach o sygn. akt: I OSK 1475/12, I OSK 392/12, I OSK 1377/12, I OSK 1445/12).

W niniejszej sprawie nie jest sporne, że Burmistrz jest podmiotem zobowiązanym na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem obowiązane do udostępniania informacji publicznej są organy władzy publicznej. Burmistrz - co wynika z art. 11a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1153) jest organem gminy. Tym samym wnosić należy, że spoczywa na nim obowiązek udostępniania posiadanych danych mających charakter informacji publicznej. W niniejszej sprawie sporne jest czy wszystkie żądania zawarte we wniosku skarżącego uzupełnionym pismem z dnia 28 grudnia 2025 r. są wnioskami o udostepnienie informacji publicznej.

Sąd ocenił, że skarga na bezczynność była częściowo zasadna.

W zakresie pytania nr 1), czyli podania konkretnych aktów prawnych, uchwał, zarządzeń lub decyzji, na podstawie których ustalono wynagrodzenie Dyrektora BOSiR w latach 2020-2025, organ w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej wskazał trzy akty prawne będące podstawą ustalenia wynagrodzenia Dyrektora BOSiR, a to: zarządzenie nr 310/2018 Burmistrza B. z dnia 16 listopada 2018 r., rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 25 października 2021 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych oraz ustawę o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej. Tak więc uznać należy, że wnioskujący uzyskał żądaną informację.

W odniesieniu do pytania 2) organ odpowiedział, że wysokość wynagrodzenia zatwierdził Burmistrz B. , zgodnie z zasadami wynikającymi z powyższych przepisów. Skoro w zarządzeniu nr 310/2018 Burmistrza B. z dnia 16 listopada 2018 r. wskazano, że maksymalny poziom wynagrodzenia zasadniczego nie może przekroczyć kwoty [...]zł brutto, maksymalny poziom dodatku funkcyjnego nie może przekroczyć [...] zł, może być przyznany dodatek specjalny w wysokości do 40% wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego, oznacza to, że również w tym przypadku Burmistrz udzielił odpowiedzi, a zatem nie pozostaje w bezczynności.

W zakresie pytania 3) dotyczącego podania pełnej struktury wynagrodzenia Dyrektora BOSiR za 2024 r., Burmistrz B. wskazał, że w 2024 r. Dyrektorowi BOSiR przysługiwały następujące składniki wynagrodzenia: wynagrodzenie zasadnicze, dodatek funkcyjny, dodatek specjalny, dodatek za wysługę lat, nagroda uznaniowa, "13" wynagrodzenie za 2023 r.

Mając na uwadze sposób sformułowania pytania: "podania pełnej struktury wynagrodzenia Dyrektora BOSiR za 2024 r., z wyszczególnieniem:", wydaje się że wnioskującemu chodziło o wysokość poszczególnych składników wynagrodzenia, gdyż dla uzyskania informacji wyłącznie o składnikach wynagrodzenia (strukturze) zbędna byłaby treść "z wyszczególnieniem". Tak więc w tym zakresie organ nie udzielił żadnej odpowiedzi i pozostaje w bezczynności.

W zakresie pytania 4) "dlaczego wynagrodzenie Dyrektora BOSiR (ok. [...] zł w 2024 r.) było o około [...]. zł rocznie wyższe niż wynagrodzenia innych dyrektorów gminnych jednostek organizacyjnych w B.", rację należy przyznać organowi, że pytanie to nie dotyczy informacji publicznej. W tym miejscu przypomnieć należy, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. W art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wskazano, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.); danych publicznych, w tym stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego oraz treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b i c u.d.i.p.), a także o majątku publicznym, w tym o majątku Skarbu Państwa i majątku jednostek samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a u.d.i.p.). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należy zauważyć, że w pkt 4 wniosku skarżący domagał się od organu udzielenia odpowiedzi na pytanie dlaczego wynagrodzenie dyrektora BOSiR jest wyższe od wynagrodzenia innych dyrektorów gminnych jednostek organizacyjnych w B.. Tak sformułowane pytanie nie dotyczy sfery faktów, lecz wymaga od organu dokonania oceny celów, motywów i prawidłowości podejmowanych działań (ewentualnie braku podjęcia działań). Tymczasem, jak podkreśla się w doktrynie, informacja publiczna musi dotyczyć sfery faktów (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28–29). Tego rodzaju faktem będzie niewątpliwie przedstawienie sposobu funkcjonowania władzy publicznej oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Nie można natomiast domagać się od organu (tak jak czyni to skarżący w punkcie 4 wniosku), by dokonywał (w ramach rozpatrywania wniosku o udostępnienie informacji publicznej) próby wyjaśnienia wnioskodawcy pewnego fragmentu rzeczywistości lub jego oceny. Nie ulega wątpliwości, że taka ocena będzie miała charakter subiektywny, zależny od osoby udzielającej odpowiedzi i w istocie nieweryfikowalny. Z tej przyczyny Sad uznał, że punkt 4 wniosku skarżącego z 18 grudnia 2025 r. nie dotyczył informacji publicznej, a w związku z tym, organ nie był zobowiązany do rozpatrzenia wniosku w tej części zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji nie można skutecznie zarzucić organowi bezczynności w tym zakresie.

W odniesieniu do pytania 5) dotyczącego porównania wynagrodzeń dyrektorów szkół, przedszkoli, domów kultury, ośrodków pomocy społecznej, innych jednostek organizacyjnych gminy B., odpowiedź Burmistrza B. odsyłającą do oświadczeń majątkowych publikowanych w BIP-e UM w B. uznać należy za prawidłową. Organ zasadnie odesłał skarżącego do BIP- u, gdyż tam publikowane są wynagrodzenia dyrektorów jednostek organizacyjnych gminy. Z kolei pytanie w zakresie "dlaczego" Dyrektor BOSiR został wynagrodzony znacząco wyżej" nie stanowi informacji publicznej. Jak wyżej podkreślono tak sformułowane pytanie nie dotyczy sfery faktów, lecz wymaga od organu dokonania oceny celów, motywów i prawidłowości podejmowanych działań (ewentualnie braku podjęcia działań), zatem nie stanowi informacji publicznej.

Sąd podziela ocenę organu, że pytanie nr 6) - jakie szczególne kompetencje, osiągnięcia lub zakres odpowiedzialności Dyrektora BOSiR uzasadniają takie uprzywilejowanie płacowe – nie jest pytaniem z zakresu informacji publicznej. Pytanie nr 6) nie dotyczy bowiem sfery faktów, lecz wymaga od organu dokonania oceny, co nie jest przedmiotem informacji publicznej.

Na pierwszą część pytania nr 7) : "czy w gminie B. obowiązuje polityka wynagradzania dyrektorów jednostek organizacyjnych", skarżący uzyskał odpowiedź przeczącą, co uznać należy za wystarczające. Skoro w gminie nie obowiązuje specjalna polityka wynagradzania to tym samym organ nie miał jak wskazać dokumentu na podstawie którego ustalane są różnice płacowe. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nakłada na dysponentów informacji publicznej obowiązek udostępnienia informacji wynikającej z posiadanych przez te podmioty dokumentów. Informacja publiczna musi dotyczyć sfery faktów, musi istnieć w formie zmaterializowanej tj. w postaci zapisu na nośniku informacji. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może zmierzać do inicjowania działań. Charakter taki ma informacja istniejąca którą organ posiada już w swoich zasobach (wyroki NSA z 10 stycznia 2018 r., I OSK 452/16, z 14 września 2012 r., I OSK 1177/12). Z tych względów nie można skutecznie domagać się udostępnienia informacji, której organ w swojej dokumentacji nie posiada, w szczególności nie można w trybie u.d.i.p. żądać od organu sformułowania oceny prawidłowości działania innych organów, jeżeli ocena w tym zakresie nie znajduje się w dokumentacji adresata wniosku.

Natomiast w zakresie drugiej części pytania: "jeśli nie, należy wskazać na jakiej podstawie ustalane są tak znaczne różnice płacowe" organ poinformował wnioskodawcę, że nie jest to informacja publiczna. W ocenie Sądu pytanie o podstawę różnic płacowych nie jest pytaniem mieszczącym się w zakresie informacji publicznej.

Pytanie dotyczące podstaw (przyczyn, powodów, motywów) nie dotyczy sfery faktów, lecz wymaga od organu dokonania oceny zaistnienia pewnego faktu. Tymczasem, jak podkreśla się w doktrynie, informacja publiczna musi dotyczyć sfery faktów (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28–29). Tego rodzaju faktem będzie niewątpliwie przedstawienie sposobu funkcjonowania władzy publicznej oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Nie można natomiast domagać się od organu (tak jak czyni to skarżący w punkcie 4 wniosku), by dokonywał (w ramach rozpatrywania wniosku o udostępnienie informacji publicznej) próby wyjaśnienia wnioskodawcy pewnego fragmentu rzeczywistości lub jego oceny. Tak więc stanowisko organu należy uznać za prawidłowe.

W zakresie pytania 8) dotyczącego strat finansowych i całkowitego kosztu funkcjonowania BOSiR oraz kosztów wynagrodzeń Dyrektora i jego Zastępcy – Burmistrz w zakresie wysokości strat finansowych i całkowitego kosztu funkcjonowania BOSiR odesłał do publikacji zamieszczonych w BiP-ie BOSiR-u, co należy uznac za wystarczające. Co do dalszej części pytania odpowiedział, że nie posiada informacji w zakresie wynagrodzeń Dyrektora i jego Zastępcy, gdyż wynagrodzenie i jego pochodne wypłacane są przez BOSiR. Wskazać zatem należy, że rzeczywiście organ nie ma obowiązku udostępnienia informacji, która nie jest w jego posiadaniu. Nie ma też obowiązku podejmowania czynności zmierzających do uzyskania informacji, którymi nie dysponuje w celu ich udostępnienia wnioskodawcy (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 1416/19). Rzecz jednak w tym, że już w odpowiedzi na pytanie nr 2) organ podał, że wysokość wynagrodzenia zatwierdza Burmistrz B. , co oznacza, że informacje w zakresie wynagrodzeń Dyrektora BOSiR posiada. Ocenić zatem należy, że w tym zakresie Burmistrz B. nie udzielił odpowiedzi na pytanie i pozostaje w bezczynności.

Odnośnie do pytania nr 9) "czy i w jaki sposób wyniki finansowe BOSiR były brane pod uwagę przy ustalaniu lub podnoszeniu wynagrodzenia Dyrektora" organ odpowiedział, że pytanie to nie dotyczy informacji publicznej. Sąd podziela w tym względzie pogląd organu. Zajmowanie stanowisk w określonych kwestiach, wyrażanie ocen z przywołaniem dokumentów, które miałyby to potwierdzać, nie stanowi przedmiotu informacji publicznej. Obejmuje ona jedynie sferę faktów - stan wiedzy organu - odzwierciedlonej w treści określonych jego stanowisk czy sporządzonych przezeń dokumentów - bądź dane o realizowanych czynnościach - gdy je udokumentowano. Nie stanowi natomiast materii informacji publicznej wyjaśnianie przesłanek podejmowanych działań, czy sformułowanych ocen. Należy zwrócić uwagę, że pytanie wnioskodawcy nie dotyczy w tym punkcie sfery faktów. Natomiast wnioskiem o udzielenie informacji publicznej mogą być obejmowane pytania o fakty i o stan zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi.

W zakresie pytania nr 10) organ odpowiedział częściowo. Pytanie brzmiało: "czy Dyrektor BOSiR otrzymywał w ostatnich latach: nagrody uznaniowe, premie, dodatki specjalne, wraz z podaniem ich wysokości oraz uzasadnienia przyznania". Organ wskazał, że owszem Dyrektor BOSiR otrzymywał nagrody oraz dodatki specjalne, a równocześnie stwierdził, że w pozostałej części pytanie jest nieprecyzyjne.

W ocenie Sądu pytanie to nie było nieprecyzyjne i jak najbardziej (za wyjątkiem części pytania o podanie uzasadnienia) dotyczyło informacji publicznej. Informacje dotyczące kwot wynagrodzeń, jak i składników tych wynagrodzeń, finansowane środków publicznych i wypłacane za wykonywaną pracę, stanowią informację publiczną niezależnie od tego, czy są to stałe elementy wynagrodzenia, czy fakultatywne lub uznaniowe (por.m.in. wyrok NSA z 15 grudnia 2021 r., III OSK 4266/21). Dotyczy to także nagród rocznych za wykonaną pracę. Stosownie bowiem do treści art. 6 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f). Informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Każda informacja o środkach wydatkowanych przez organy władzy publicznej oraz podmioty wykonujące zadania publiczne stanowi więc informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że Dyrektor BOSiR jest osobą pełniącą funkcje publiczne.

Na marginesie dodać jeszcze należy, że mimo tego, iż wniosek o udzielenie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stanowi podania w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 63 k.p.a., a w konsekwencji jego uwzględnienie nie podlega rygorom ww. ustawy, to w sytuacji gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej poweźmie wątpliwość co do treści żądania wnioskodawcy, jest uprawniony do jego wezwania do sprecyzowania treści żądania, celem zapewnienia prawidłowej realizacji wniosku i udzielenia odpowiedzi zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. Brak stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie oznacza, że do postępowania dotyczącego informacji publicznej nie stosuje się pewnych ogólnych zasad odnoszących się do postępowań administracyjnych. Mają one charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania władzy publicznej. Pozwalają adresatowi wniosku na jego zgodne z prawem rozpoznanie, zapewniają ponadto należytą ochronę praw przysługujących wnioskodawcy. Skoro zatem podmiot, do którego wniosek został skierowany nie jest upoważniony do jego modyfikacji, powinien zatem móc prawidłowo rozpoznać intencje strony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 7692/21; z dnia 22 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 237/22; z dnia 28 czerwca 2024 r., sygn. akt III OSK 2026/23; z dnia 10 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2426/23). Obowiązek wezwania do sprecyzowania wniosku jest elementem zasady pogłębiania zasady zaufania obywateli do organów państwa i próbą wyjaśnienia intencji wnioskodawcy. Dopiero brak reakcji wnioskodawcy na wezwanie może uprawniać organ do podjęcia stosownych działań. Tym samym jeśli organ w zakresie pytania 10 wniosku powziął wątpliwości co do jego zakresu (być może chodziło o okres czasu objęty pytaniem) powinien wezwać skarżącego o sprecyzowanie, czego nie uczynił i w tym zakresie pozostawał w bezczynności.

Nadto, częściowo udostępniona informacja nie zawierała wysokości składników wynagrodzenia. Ocenić należy, że w tym zakresie organ pozostaje w bezczynności.

Natomiast, jak już wyżej wyjaśniono pytanie o uzasadnienie faktu nie mieści się w pojęciu informacji publicznej.

Odnosząc się do pytania nr 11) wniosku: "czy planowany lub przeprowadzony został audyt", w ocenie Sądu, organ błędnie wskazał, że nie stanowi ono informacji publicznej. W orzecznictwie nie ulega wątpliwości, że informacje zawarte w audycie tj. dokumencie czy też dokumentach (audyt prawny i audyt finansowy) powstałych w wyniku przeprowadzonej kontroli mają charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3b i pkt 5c u.d.i.p. Dokument w postaci audytu nie jest wprawdzie dokumentem urzędowym, jest jednak dokumentem oficjalnym funkcjonującym samodzielnie, posiadając cechy obiektywizmu, niezależności oraz bezstronności. Skoro dokument w postaci audytu stanowi informację publiczną to pytanie o to, czy taki audyt został w ogóle przeprowadzony, czy też nie - jest pytaniem z zakresu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Tak więc w tym zakresie organ pozostaje w bezczynności.

W zakresie pytania nr 12) wniosku, dotyczącego przyczyn nieprzeprowadzenia audytu, należy podzielić stanowisko Burmistrza B. , że nie jest to pytanie o udostępnienie informacji publicznej.

W zakresie pytań zawartych w piśmie z dnia 21 grudnia 2025 r., uzupełniającym wniosek z dnia 18 grudnia 2025 r. stwierdzić należy, co następuje:

W odniesieniu do pytania nr 1) dotyczącego udostępnienia wszystkich wersji regulaminu wynagradzania obowiązujących w BOSiR w latach 2020 – 2025, Burmistrz B. odpowiedział, że UM w B. nie posiada takich informacji.

Zauważyć w związku z tym należy, że odpowiedź ta jest nieprecyzyjna. W istocie nie wiadomo, czy brak jest żądanych dokumentów, czy (teoretycznie) dokumenty takie istnieją, ale nie są w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Regulamin wynagradzania niewątpliwie mieści się w zakresie przedmiotowym ustawy o udostępnieniu informacji publicznych. Jeśli zatem podmiot zobowiązany podaje, że nie posiada takich informacji, to winien szczegółowo wskazać z czego wywodzi swoje twierdzenia. Odwołując się do wcześniej cytowanego poglądu, przypomnieć trzeba, że kontrola sądowa w zakresie oceny bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie może być iluzoryczna. Organ musi szczegółowo wskazać z czego wywodzi swoje twierdzenia. Dopiero powyższe umożliwia sądowi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek oceny, iż wnioskowana dokumentacja nie stanowi informacji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 października 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 327/24).

Dlatego też ocenić pozostaje, że w tym zakresie organ pozostaje w bezczynności.

W pytaniu nr 2) skarżący zwrócił się o udostępnienie tabeli stanowisk wraz z maksymalnymi stawkami wynagrodzenia zasadniczego oraz dodatków specjalnych i funkcyjnych obowiązujących dyrektora BOSiR w 2024 r. W tym zakresie organ udostępnił zarządzenie Burmistrza B. z dnia 16 listopada 2018 r. nr 310/2018.

Z treści tego zarządzenia zdaniem Sadu wynika odpowiedź, zatem w tym zakresie należy uznać, że organ udostępnił żądaną informację publiczną.

W zakresie pytania nr 3) ("czy wynagrodzenie dyrektora BOSiR w latach 2020 – 2025 przekraczało średnie wynagrodzenie dyrektorów gminnych jednostek organizacyjnych, a jeżeli tak – to o ile procent w poszczególnych latach"), udzielona odpowiedź odsyłająca do oświadczeń majątkowych publikowanych w BIP-ie UM w B. – jest wystarczająca. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ nie musi udostępniać informacji publicznej, gdy została ona udostępniona powszechnie w ramach informacji zamieszczonych w BIP. W takiej sytuacji rozpoznanie wniosku następuje przez wskazanie wnioskodawcy powyższego faktu w zwykłym piśmie informacyjnym, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

To samo odnieść należy do pytania nr 4) ("czy w latach 2020 – 2025 wynagrodzenie dyrektora BOSiR było najwyższym wynagrodzeniem spośród kierowników jednostek organizacyjnych Gminy B.") i udzielonej skarżącemu odpowiedzi, że informacje te znajdują się w oświadczeniach majątkowych publikowanych w BIP-ie UM w B..

W odniesieniu do pytania nr 5) dotyczącego wskazania kryteriów, które stanowiły podstawę ewentualnych podwyżek wynagrodzenia Dyrektora BOSiR Sąd podziela twierdzenie organu, że nie jest to pytanie dotyczące informacji publicznej. Bez wątpienia wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników w podmiotach państwowych i samorządowych jest jawne. Zasada jawności publicznej gospodarki finansowej stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne. Zasada ta musi być bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, kontroli politycznej oraz kontroli ze strony samych obywateli. Informacja o majątku publicznym stanowi informację publiczną. W skład tego majątku wchodzą wynagrodzenia wszystkich pracowników samorządowych. Wynagrodzenia wraz ze wszystkimi składnikami w postaci dodatków funkcyjnych i specjalnych, finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zatem gdyby skarżący domagał się informacji o tym, czy taka podwyżka została przyznana i w jakiej wysokości to dotyczyłoby to informacji publicznej. Natomiast kryteria przyznania, czyli kwestia subiektywna i ocenna nie stanowi informacji dotyczącej kwestii formalnej i zmaterializowanej.

W zakresie pytania nr 6), a to podania "czy przed ustaleniem lub podwyższaniem wynagrodzenia Dyrektora BOSiR dokonywano analizy zgodności tych decyzji z zasadą gospodarności i celowości, o których mowa w art. 44 ustawy o finansach publicznych, a jeżeli tak - o udostępnienie tej analizy", organ odpowiedział, że pytanie nie dotyczy informacji publicznej.

Sąd nie podzielił tej oceny. Przypomnieć należy, że udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), danych publicznych, w tym m.in. treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.). Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu wykonującego władzę publiczną lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne.

Pytanie dotyczyło faktu przeprowadzenia albo nieprzeprowadzenia analizy zgodności decyzji w przedmiocie podwyżek wynagrodzenia z zasadą gospodarności i celowości, o których mowa w art. 44 ustawy o finansach publicznych. Dalsza część pytania (w razie przeprowadzenia analizy) dotyczyła udostępnienia tej analizy, a więc udostępnienia dokumentu. Dlatego też uznać należało, że pytanie dotyczyło faktu a nie jedynie motywów podjęcia decyzji i jako takie mieściło się w zakresie ustawy o udostępnianiu informacji publicznych. Wobec tego organ pozostaje w bezczynności.

Odnośnie do pytania nr 7): "czy w latach 2020 – 2025 była przeprowadzana kontrola bądź audyt dotyczący zasadności i legalności wynagrodzenia Dyrektora BOSiR", podmiot zobowiązany odpowiedział, że UM w B. nie posiada takiej informacji.

Odpowiedź organu jest nieprecyzyjna. Wskazać trzeba, że wnioskujący o udostępnienie informacji publicznej ogólnie wskazał, że interesuje go kontrola bądź audyt dotyczący zasadności i legalności wynagrodzenia Dyrektora BOSiR", nie określając, że chodzi mu o kontrolę przeprowadzoną w BOSiR. Pytanie dotyczyło więc również przeprowadzenia kontroli lub audytu w Urzędzie Miasta B.. Fakt przeprowadzenia kontroli albo jej nieprzeprowadzenia w określonym przez wnioskującego zakresie powinien być Burmistrzowi znany. Tak więc odpowiedź, że UM w B. nie posiada takiej informacji, jest niewystarczający.

Dlatego też ocenić pozostaje, że w tym zakresie organ pozostaje w bezczynności.

Na podstawie powyższych rozważań Sąd stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 13 u.d.i.p. i skutkiem tego organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 18 grudnia 2025 r. w odniesieniu do pytań nr 3), 8), 10) i 11) oraz uzupełniającego wniosku skarżącego z dnia 21 grudnia 2025 r. w odniesieniu do pytań nr 1), 6) i 7).

Dlatego też orzeczono jak w pkt I wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

Z uwagi na treść przepisu art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd winien ocenić, czy zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynności Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie, nie miało rażącego charakteru. Sąd miał bowiem na względzie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw strony. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania, rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające zaś samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy, ale musi być ono znaczne bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się złej woli w działaniu organu.

Wobec powyższego Sąd nie zakwalifikował zaistniałej bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym - stosownie do treści art. 149 § 1a P.p.s.a. - orzekł w punkcie II sentencji wyroku.

W punkcie III sentencji wyroku Sąd oddalił dalej idącą skargę z uwagi na jej bezzasadność – o czym orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.

O kosztach orzeczono w pkt IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 200 § 1 P.p.s.a.