Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Melezini (spr.), sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, asesor sądowy Justyna Siemieniako, po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 lipca 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. O. na bezczynność Wójta Gminy B. w przedmiocie informacji publicznej p o s t a n a w i a: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu J. O. kwotę 100 (sto) zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi.

J. O., Radny Rady Gminy B., sołtys wsi A. (dalej jako: "skarżący") pismem z [...] kwietnia 2022 r. zwrócił się do Wójta Gminy B. z wnioskiem o przesłanie mu bez zbędnej zwłoki kopii protokołu z listą osób obecnych na spotkaniu w Urzędzie Gminy B., z udziałem skarżącego, z [...] kwietnia 2022 r. Ponadto zwrócił się o udzielenie informacji kto i dlaczego wnioskuje o przekazanie kluczy do świetlicy.

Pismem z [...] kwietnia 2022 r. Wójt odpowiedział na wniosek skarżącego, wskazując, że Urząd Gminy B. nie posiada dokumentów wymienionych w powyższym wniosku. Jedynym dokumentem znajdującym się w Urzędzie Gminy, zawierającym odpowiedź na pytanie z wniosku skarżącego, jest protokół z zebrania wiejskiego Sołectwa A. odbytego [...] września 2021 r., którego kopię organ przesyła w załączeniu.

W nawiązaniu do ww. pisma z [...] kwietnia 2022 r. skarżący pismem z [...] kwietnia 2022 r. zwrócił się do organu o udzielenie mu następujących informacji:

1. kto i w jakim celu zorganizował [...] kwietnia 2022 r. w Urzędzie Gminy B. spotkanie z jego udziałem;

2. wymienienie wszystkich osób obecnych na tym spotkaniu z podaniem ich funkcji służbowych;

3. jakie podjęto ustalenia w wyniku dyskusji podczas spotkania.

W odpowiedzi, pismem z [...] maja 2022 r., Wójt wskazał, że nie posiada protokołu z tego spotkania ani listy obecności, w związku z tym nie ma możliwości potwierdzenia, kto był obecny oraz czy i jakie ustalenia podjęto na tym spotkaniu. Wszelkie informacje dotyczące tego spotkania zostały przekazane w piśmie z [...] kwietnia 2022 r.

Skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Wójta w przedmiocie wniosku skarżącego z [...] kwietnia 2022 r. Organowi zarzucił naruszenie:

- art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej jako: "u.d.i.p."), poprzez nieudostępnienie pełnej wnioskowanej informacji publicznej w terminie ustawowo przewidzianym;

- art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez nadmierne ograniczenie prawa do pozyskiwania informacji.

W oparciu o powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie, że doszło do bezczynności; zobowiązanie organu do załatwienia wniosku; orzeczenie o kosztach postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga podlegała odrzuceniu.

Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne powołane są do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych.

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne – stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (tj. sprawy obejmujące – co do zasady – decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty i postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie, a także inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjęte poza szeroko rozumianym postępowaniem administracyjnym) lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (tj. sprawy obejmujące indywidulane interpretacje przepisów prawa podatkowego oraz opinie zabezpieczające).

Ponadto sąd administracyjny, na mocy art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., rozpoznaje również skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach obejmujących inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz podjęte w ramach szeroko rozumianego postępowania administracyjnego.

W myśl zaś art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

Z przytoczonych powyżej regulacji wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Rolą sądu administracyjnego jest więc uprzednie zbadanie każdej z wniesionych skarg pod względem jej dopuszczalności. Dopiero stwierdzenie, że dana sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych będzie otwierało drogę do merytorycznej oceny kwestionowanego aktu, czynności, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Wypada w tym miejscu zaznaczyć, że skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone formy działania organu, czyli jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 4 września 2012 r., II GSK 1324/12; z 17 lipca 2012 r., I OSK 1620/12; z 7 lipca 2010 r., II GSK 737/10; powoływane orzeczenia dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarga na bezczynność jest zatem dopuszczalna tylko wówczas, gdy istnieje przepis prawa zobowiązujący organ do wydania określonego aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. bądź określonego zachowania w postępowaniu administracyjnym czy podatkowym (o których mowa w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.), zaś kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu administracyjnego lub czynności z zakresu administracji publicznej.

Odnosząc treść przywołanych przepisów oraz uwag o charakterze ogólnym do przedmiotu skargi wniesionej w sprawie, należy w pierwszej kolejności zauważyć, że jak wynika z treści wniosków skarżącego z [...] kwietnia 2022 r. i [...] kwietnia 2022 r., jak i okoliczności sprawy, żądanie strony o udzielenie informacji nie zostało skierowane do organu w trybie u.d.i.p., lecz – mimo niepowołania się przez stronę bezpośrednio na te przepisy - na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm., dalej jako: "u.s.g."). Przepis ten zaś stanowi, że w wykonywaniu mandatu radnego radny ma prawo, jeżeli nie narusza to dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność urzędu gminy, a także spółek z udziałem gminy, spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych, gminnych osób prawnych, oraz zakładów, przedsiębiorstw i innych gminnych jednostek organizacyjnych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej. Uzupełniająco należy wskazać, że stosownie do ust. 3 i 6 cytowanego przepisu, w sprawach dotyczących gminy radni mogą kierować zapytania i interpelacje do wójta, który ma obowiązek udzielić odpowiedzi na piśmie nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania interpelacji lub zapytania.

W piśmiennictwie wskazuje się, że problematyka uregulowana w art. 24 ust. 3–7 u.s.g. dotyczy zasad oraz procedury składania i rozpatrywania interpelacji oraz zapytań składanych do wójta przez radnych. Powyższe środki stanowią formę kontroli radnych w stosunku do organu wykonawczego gminy. Podnosi się również, że ust. 6 nie wskazuje żadnej sankcji w przypadku, gdyby wójt naruszył termin na udzielenie odpowiedzi. Należy go zatem traktować jako termin o charakterze instrukcyjnym. Naruszenie tego przepisu może skutkować podjęciem działań dyscyplinujących przez organ nadzoru stosownie do art. 96 ust. 2 u.s.g. Takie działania wójta mogą być także negatywnie oceniane w procedurze udzielania mu wotum zaufania na podstawie art. 28aa u.s.g. (zob. C. Martysz [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 24.).

Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 3 kwietnia 2019 r., II SAB/Gl 23/19: "Treść przytoczonych przepisów ustawy o samorządzie gminnym [art. 24 ust. 2 u.s.g.] pozwala w sposób jednoznaczny stwierdzić, że radny rady gminy (miejskiej) dysponuje wieloma uprawnieniami w domaganiu się udostępnienia od organu wykonawczego gminy, a także innych gminnych jednostek organizacyjnych, szeregu informacji związanych z funkcjonowaniem gminy. Wśród tych informacji znajdują się także i te, które udostępniane są w ramach dostępu do informacji publicznej. Tym samym osoba mająca status radnego jednostki samorządu terytorialnego winna wykorzystywać te uprawnienia, które wynikają z ustawy o samorządzie gminnym, a nie te które odnoszą się do pozostałych osób, a to oznacza w konsekwencji, że do radnego wykonującego swoje funkcje nie ma zastosowania ustawa o dostępie do informacji". Przytoczone stanowisko skład orzekający w niniejszej sprawie popiera.

W orzecznictwie sądowym za utrwalony uznać należy pogląd, który sąd w składzie orzekającym w pełni podziela, że odpowiedź na zapytanie lub interpretację radnego nie spełnia kryteriów aktu lub czynności podlegających kontroli sądowoadministracyjnej (por. postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 8 grudnia 2020 r., IV SAB/Wr 419/20 i z 25 lutego 2021 r., IV SAB/Wr 532/20). Nie stanowi ona bowiem władczego działania organu administracji publicznej skierowanego do niepodporządkowanego mu podmiotu i nie dotyczy praw podmiotowych przysługujących jednostce na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Relacja pomiędzy radnym a organem wykonawczym ma co do zasady charakter wewnętrzny, zaś uprawnienia związane z wykonywanym przez niego mandatem wiążą się z funkcją kontrolą organu stanowiącego gminy. Nie wynikają one zatem z praw przysługujących stronie jako zwyczajnemu członkowi wspólnoty samorządowej. W takim też kontekście należy postrzegać żądanie udzielenia informacji, udostępnienia materiałów, zapytanie czy też interpelację (por. postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 15 kwietnia 2019 r., II SA/Kr 293/19 oraz z 12 czerwca 2019 r., III SA/Kr 278/19).

Konstatując należy wskazać, że zarówno oznaczenie wnioskodawcy ("J. O., Sołtys wsi A., Radny Gminy B."), jak i sam przedmiot wniosku nie pozostawiają wątpliwości, ze skarżący w istocie działał w ramach uprawnienia przyznanemu mu przez przepisy ustawy samorządowej. Skarżący wnioskował o udzielenie mu informacji dotyczących przebiegu i organizacji spotkania, które odbyło się [...] kwietnia 2022 r. w Urzędzie Gminy B., w którym brał udział. Spotkanie dotyczyło przekazania kluczy do świetlicy wiejskiej, co z kolei stanowiło realizację propozycji, jaka padła podczas zebrania wiejskiego Sołectwa A. z [...] września 2021 r. (zob. k. 5-10 akt administracyjnych). Zarówno więc materia wniosku wiązała się z funkcją skarżącego w samorządzie, jak też przede wszystkim – forma obu wniosków wskazywała na to, że skarżący składa je jako radny, wykonując swoje funkcje.

Powyższego nie może zmienić treść złożonej do sądu skargi, w której postawione zostały zarzuty naruszenia przepisów u.d.i.p., wszakże niejednokrotnie na etapie postępowania sądowoadministracyjnego skarżący wskazują na uchybienia przepisom, które w danej sprawie nie mają zastosowania. Choć oczywiście nie jest wymogiem, by we wniosku o udzielenie informacji – czy to informacji publicznej, czy w ramach funkcji radnego - wnioskodawca bezpośrednio powołał się na przepisy dające mu takie uprawnienie, to jednak wskazanie stosownej podstawy prawnej, w kontekście treści i formy żądania, pozwala w łatwiejszy sposób na ocenę właściwego trybu postępowania i intencji wnioskodawcy.

W świetle powyższego przyjąć należy, że przedmiotowa sprawa nie mieści się w kognicji sądów administracyjnych. Przede wszystkim, odpowiedź na zapytanie radnego (interpelację) nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków. Z uwagi na fakt, że interpelacja jest formą kontroli radnych w stosunku do organów wykonawczych gmin, to odpowiedź na nią nie ma charakteru zewnętrznego, lecz wewnętrzny – stanowi swoistą korespondencję między członkiem organu stanowiącego i kontrolnego gminy (członkiem rady gminy) a organem wykonawczym gminy (wójtem czy jak w niniejszej sprawie burmistrzem), a więc podmiotów powiązanych ustrojowo i organizacyjne w ramach jednostki samorządu terytorialnego (por. postanowienie NSA z 23 czerwca 2021 r., III OSK 4967/21).

Skoro sąd nie ma wątpliwości, że intencją skarżącego nie było uruchomienie procedury z u.d.i.p., lecz skorzystanie z uprawnień jakie ustawa samorządowa przyznała radnym w przepisie art. 24 ust. 2 u.s.g., to należało uznać, że wniesiona w sprawie skarga na bezczynność organu w udostępnieniu skarżącemu żądanych przez niego informacji na podstawie art. 24 ust. 2 u.s.g. nie mieści się w granicach właściwości sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. i z tych powodów kwalifikuje się do odrzucenia.

Z tego względu sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie wpisu sądowego od skargi sąd orzekł w myśl art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.