IV SA/Po 872/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-11-20	
Data wpływu	2019-09-24	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Izabela Bąk-Marciniak /przewodniczący/
Maria Grzymisławska-Cybulska
Monika Świerczak /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 1990 nr 87 poz 506; art. 54 ust. 2 i 2a, art. 55 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 5; Ustawa z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej.
Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302; art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przeniesienia do Domu Opieki Społecznej w [...] uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej we [...] z dnia [...] maja 2019 r., nr [...]	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], odmawiającą przeniesienia M. S. do Domu Pomocy Społecznej w [...].

Powyższe decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

M. S. złożył wniosek i wyraził zgodę na skierowanie go do Domu Pomocy Społecznej w [...], gdzie został skierowany decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] Typ placówki został wskazany w zaświadczeniu lekarskim z dnia [...] stycznia 2019 r., z uwagi na fakt, że M. S. jest osobą wymagającą całodobowej opieki z powodu wieku, choroby i niepełnosprawności, niemogącą samodzielnie funkcjonować, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych.

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2019 r. skarżący zwrócił się o przeniesienie do Domu Pomocy Społecznej w [...] uzasadniając wniosek potrzebą kontaktu z bratową i bratem zamieszkałymi w tej miejscowości, dla których dojazd do domu w [...] jest kłopotliwy.

Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. Wójt odmówił przeniesienia M. S. z Domu Pomocy Społecznej w [...] do [...].

Z powyższą decyzją nie zgodził się M. S. wnosząc odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W ocenie skarżącego przeniesienie do Domu Pomocy Społecznej w [...] uzasadnia jego stan zdrowia oraz odległość pomiędzy dotychczasowym miejscem zamieszkania a siedzibą Domu Pomocy Społecznej w [...].

Samorządowe Kolegium odwoławcze rozpoznając wniesione odwołanie przywołało w pierwszej kolejności treść przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), a następnie wskazało, że M. S. przebywa od stycznia 2019 r., placówka spełnia wszystkie kryteria wymagane do zapewnienia skarżącemu usług bytowych, opiekuńczych i wspomagających a przeznaczonych dla osób somatycznie chorych. Placówka została przez skarżącego zaakceptowana, a sytuacja rodzinna skarżącego od dnia umieszczenia go w [...] nie uległa zmianie. Przed skierowaniem do Domu Pomocy Społecznej w [...] M. S. mieszkał we [...]. Dom Pomocy Społecznej w [...] położony jest od [...] 165 km a od [...] 40 km, natomiast Dom Pomocy Społecznej w [...] leży 148 km od [...].

Kolegium powołując się na treść art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, wskazało, że osobę spełniającą warunki do umieszczenia w domu pomocy społecznej kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej. Kolegium wyjaśniło, że wymóg wskazania w decyzji domu opieki społecznej (odpowiedniego typu) zlokalizowanego najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej do domu pomocy społecznej nie jest bezwzględny, gdyż ustawodawca dopuszcza inne rozwiązanie, jeżeli wymagają tego okoliczności sprawy, z zastrzeżeniem uzyskania zgody wnioskodawcy. Z akt sprawy wynika, że jeżeli wzięłoby się pod uwagę lokalizację domu pomocy jak najbliżej miejsca zamieszkania skarżącego, to domy spełniające kryteria znajdują się znacznie bliżej [...]. Jednakże z uwagi na fakt, iż M. S. w styczniu 2019 r. przebywał w szpitalu w [...], gdzie zamieszkuje też część jego rodziny, to organ, uwzględniając wniosek skarżącego, za jego zgodą, umieścił go w Domu Pomocy Społecznej w [...]. Zdaniem Kolegium odległość od [...] (40 km) nie jest przeszkodą w dojazdach dla rodziny.

Następnie organ wskazał, że skarżący uzyskuje emeryturę w kwocie [...]zł, z czego [...]% tj. [...] zł pokrywa koszty pobytu w Domu Pomocy Społecznej w [...], natomiast [...] zł miesięcznie pokrywa gmina – łączny miesięczny koszt pobytu w Domu Pomocy Społecznej w [...] to [...] zł. Z kolei koszt utrzymania w Domu Pomocy Społecznej w [...] to kwota miesięcznie [...] zł. Biorąc pod uwagę fakt, iż gmina realizuje wiele zobowiązań pieniężnych związanych z utrzymaniem mieszkańców gminy w domach opieki oraz, że potrzeby te stale wzrastają, gmina zobowiązana jest dbać o racjonalne gospodarowanie ograniczonymi środkami finansowymi. Nie bez znaczenia jest też okoliczność, że M. S. w sytuacji pogarszającego się stanu zdrowia nie zadbał należycie o zabezpieczenie finansowe mimo, iż miał taką możliwość. Skarżący podarował bratu udział w nieruchomości mieszkalnej położonej we [...] o wartości [...] zł, wyzbywając się tym samym dobrowolnie majątku o znacznej wartości, który mógł stanowić zabezpieczenie przyszłego bytu w sytuacji, gdy znaczne koszty pobytu skarżącego w domu pomocy pokrywa gmina.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zasadniczym argumentem skarżącego uzasadniającym wniosek o przeniesienie do Domu Pomocy Społecznej w [...] jest kłopotliwy dla rodziny dojazd, przy czym mowa jest o dystansie 40 km, który w opinii Kolegium nie stanowi realnej przeszkody. W sytuacji, gdy umieszczenie M. S. za jego zgodą w Domu Pomocy Społecznej w [...] zadośćuczyniło wskazaniom lekarskim i przepisom prawa trudno znaleźć uzasadnienie dla przeniesienia skarżącego do Domu Pomocy Społecznej w [...].

W przewidzianym prawem terminie skargę na tę decyzję wniósł M. S. podnosząc zarzut naruszenia art. 54 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem skarżącego ustawowymi przesłankami umieszczenia w Domu Pomocy Społecznej są odpowiedniość typu domu, w stosunku do potrzeb osoby w nim umieszczanej oraz odległość od miejsca zamieszkania. Dom Pomocy Społecznej w [...] bez wątpienia jest bliżej miejsca zamieszkania niż Dom Pomocy Społecznej w [...], co jest jedną ustawowych przesłanek umieszczenia w domu pomocy społecznej. Fakt, iż już wcześniej organ I instancji uwzględnił, że część mojej rodziny z którą utrzymuje kontakty zamieszkuje w [...] i skierował mnie do Domu Pomocy Społecznej w [...] dodatkowo przemawiają za możliwością umieszczenia skarżącgo w Domu Pomocy Społecznej w [...].

Zdaniem skarżącego argumenty podniesione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze dotyczące kosztów związanych z pobytem w domu pomocy społecznej nie mają jakiegokolwiek oparcia w przepisach ustawy. Podobnie fakt zbycia przeze skarżącego udziału w nieruchomości w sytuacji, gdy stan jego zdrowia skutkował koniecznością umieszczenia mnie w domu pomocy społecznej na rzecz brata nie ma jakiegokolwiek znaczenia.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest prawidłowość odmowy przeniesienia skarżącego do Domu Pomocy Społecznej w [...]. Okroczności faktyczne sprawy – opisane w części historycznej uzasadnienia – nie budzą przy tym wątpliwości.

Następnie wskazać należy, że decyzja administracyjna o przyznaniu określonego świadczenia może być stosownie do treści art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej zmieniona lub uchylona, a zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody (zdanie drugie). Z kolei przesłanki i zasady umieszczenia osoby w domu pomocy społecznej reguluje ustawa o pomocy społecznej, która w art. 54 ust. 1 stanowi, że osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Jak wynika z treści powyższego przepisu, umieszczenie osoby w domu pomocy społecznej jest rozwiązaniem ostatecznym i wymaga dokładnego zbadania okoliczności faktycznych, umożliwiających dokonanie oceny, czy osobie tej nie można udzielić pomocy w miejscu jej zamieszkania, bez konieczności opuszczania przez nią tego miejsca pobytu. Do kwestii mających istotne znaczenie zalicza się przy tym: stan zdrowia osoby, której dotyczy przedmiot sprawy, okoliczności środowiskowe, w których się znajduje, możliwość skorzystania przez nią z pomocy ze strony osób trzecich, a zwłaszcza możliwość skorzystania z usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania, w zakresie zaspokajania jej podstawowych potrzeb. Przesłanki powyższe muszą wystąpić łącznie, gdyż dopiero ich kumulatywne spełnienie umożliwia umieszczenia danej osoby w domu pomocy społecznej. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że przesłanki takie zostały spełnione i zasadne było skierowanie skarżącego do domu pomocy społecznej.

Przepis art. 54 ust. 2 powołanej ustawy stanowi, że osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej. Natomiast w art. 54 ust. 2a ustawy o pomocy społecznej uregulowano sytuację, w której przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej zlokalizowanej najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej wynosi ponad 3 miesiące. W powyższym przypadku osobę wymagającą całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności kieruje się, na jej wniosek, do domu pomocy społecznej tego samego typu zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, w którym przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie jest krótszy niż 3 miesiące. Oznacza to, że głównym kryterium skierowania do innego domu pomocy społecznej, niż dom pomocy społecznej znajdujący się najbliżej miejsca zamieszkania, jest kryterium oczekiwania na umieszczenie w placówce.

Wymóg wskazania w decyzji o skierowaniu domu opieki społecznej (odpowiedniego typu) zlokalizowanego najbliżej miejsca zamieszkania tej osoby nie jest bezwzględny, gdyż ustawodawca dopuszcza inne rozwiązanie, jeżeli okoliczności sprawy wskazują inaczej. W powołanym przepisie art. 52 ustawy o pomocy społecznej ustanowiona została bowiem zasada, w myśl której organ ma obowiązek kierować osoby wymagające całodobowej opieki do domu pomocy społecznej odpowiedniego dla danej kierowanej osoby typu, położonego najbliżej jej miejsca zamieszkania, chyba że termin oczekiwania na umieszczenie w nim przekracza 3 miesiące. Ta regulacja zawiera jeszcze jedno wyłączenie, a mianowicie, że nie kieruje się takiej osoby do domu pomocy społecznej odpowiedniego dla niej typu, leżącego najbliżej jej miejsca zamieszkania, jeżeli wymagają tego okoliczności sprawy.

Okolicznościami, które należy wziąć pod uwagę przy wydawaniu decyzji w przedmiocie skierowania osoby do domu pomocy społecznej, jak i przy zmianie tej decyzji są te, wskazane w treści art. 55 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, tj. zakres świadczonych usług odpowiadający indywidualnym potrzebom osoby kierowanej z uwzględnieniem wolności, intymności, godności, poczucia bezpieczeństwa, stopnia fizycznej i psychicznej sprawności. Powyższe zaś oznacza, że organ pomocy społecznej dokonując wyboru domu pomocy społecznej do którego ma być kierowana osoba zobowiązany jest okoliczności te brać pod uwagę, nie ograniczając się w tym zakresie tylko do typu domu pomocy społecznej, czasu oczekiwania na miejsce w tym domu, zakresu świadczonych w nim usług. Musi zatem uwzględniać indywidualne potrzeby osoby kierowanej, a zatem i jej poczucia bezpieczeństwa, które wiąże się m.in. z nastawieniem do danej placówki (i jej personelu) i może mieć związek z faktem wcześniejszego pobytu w konkretnej placówce. To zaś w pełni może uzasadniać zmianę decyzji i skierowanie zgodnie z wolą samego zainteresowanego do innego, nawet dalej położonego od dotychczasowego miejsca zamieszkania, domu pomocy społecznej, pod warunkiem, że zostały spełnione pozostałe przesłanki, łącznie interpretowane z przepisów art. 54 ust. 2 i 2a ustawy o pomocy społecznej.

W rozpatrywanej sprawie organy nie przywiązały należytej wagi do treści art. 55 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej przy ocenie zasadności zmiany decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej - w zakresie wyboru domu pomocy społecznej, do którego strona chciałaby zostać przeniesiona. Jak wynika z akt sprawy, Kolegium w ślad za organem I instancji niejako a priori założyło, że najkorzystniejsze jest dla skarżącego pozostanie w obecnym Domu Pomocy Społecznej, w powołaniu na przesłankę odległości od miejsca zamieszkania, oraz wcześniejszej zgody skarżącego na skierowanie do powyższego domu. Za bezpodstawne uznać należało przy tym argumenty dotyczące wysokości odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej, czy też wyzbycia się przez skarżącego majątku, gdyż nie są to ustawowe kryteria skierowania do Domu Pomocy Społecznej.

Sąd zauważa, że podstawowe gwarancje postępowania administracyjnego, do których zaliczyć należy zasadę praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, nakazują zachowanie szczególnej staranności w ramach prowadzonego postępowania. Nie bez znaczenia pozostaje charakter powyższych postępowań, gdyż osoby, które domagają się skierowania do domu pomocy społecznej lub zmiany decyzji w tym przedmiocie, to osoby starsze i często schorowane, którym bez wątpienia zależy na szybkim umieszczeniu w odpowiedniej placówce. Zatem konieczność sprawnego skierowania danej osoby do domu pomocy społecznej, a następnie umieszczenia takiej osoby w wybranej placówce, leży także w interesie organów pomocy społecznej, których podstawowym zadaniem jest wspieranie osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, a rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 1 i 2 powołanej ustawy).

Reasumując dotychczasowe rozważania, Sąd wskazuje, że organy administracji publicznej nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a w szczególności, czy możliwe jest skierowanie jej do wskazanej przez nią placówki, przy uwzględnieniu treści art. 55 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.