IV SA/Gl 1003/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-09-01	
Data wpływu	2011-07-11	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Andrzej Matan
Beata Kalaga-Gajewska
Stanisław Nitecki /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6262 Radni
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	II OSK 2635/11	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592; art. 21 ust 4 i 4a, 6; Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 października 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie powiatowym.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Protokolant Paulina Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 września 2011 r. sprawy ze skargi Powiatu R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie radnych oddala skargę.	
Uzasadnienie
Rada Powiatu R. w dniu [...]r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wysokości i zasad naliczania oraz wypłacania diet radnym Powiatu R. Uchwała ta podjęta została na podstawie art. 12 pkt 11 oraz art. 21 ust. 4 i 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu powiatu (Dz. U. z 2006 r. Nr 61, poz. 709) oraz § 67 ust. 1 Statutu Powiatu R.

Wojewoda [...] działając na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]r. Nr [...] stwierdził nieważność powyższej uchwały Rady Powiatu R. w części określonej w § 1 ust. 2 pkt 2 uchwały, jako niezgodnej z przepisem art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym oraz § 1 ust. 3 uchwały, jako niezgodnej z przepisem art. 21 ust. 4a ustawy o samorządzie powiatowym.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Wojewoda [...] zauważył, że przepis stanowiący podstawę podjętej uchwały wskazuje jednoznacznie, iż wolą ustawodawcy było przyznanie możliwości określenia przez organ stanowiący powiatu zasad przyznawania diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych radnym powiatu. Tymczasem Rada Powiatu R. w § 1 ust. 2 pkt 2 uchwały ustaliła wysokość miesięcznej diety dla radnego Członka Zarządu Powiatu R. w wysokości 95 % maksymalnej diety radnego. W ocenie organu nadzoru unormowanie to narusza treść art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda [...] przywołał treść art. 27 ustawy o samorządzie powiatowym i przybliżył zasady wyłaniania zarządu powiatu, jak również odwołał się do treści art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym i stwierdził, że diety przysługują radnemu powiatu i winny stanowić rekompensatę utraconych zarobków w następstwie wykonywania mandatu radnego, zatem dieta taka przysługuje radnym powiatu jedynie z tytułu aktywności na forum rady powiatu. Nadto zdaniem organu nadzoru żaden przepis ustawy o samorządzie powiatowym nie daje podstaw do podjęcia uchwały, umożliwiającej wypłatę diet członkom zarządu powiatu. Według Wojewody [...] utrwalony jest w doktrynie i w orzecznictwie pogląd, że w uchwale organu samorządu terytorialnego nie mogą znaleźć się materie regulowane już w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Jeżeli przepis znajduje się w ustawie to powtórzenie go w akcie wykonawczym jest już zbyteczne. Z tego też powodu uznał on, że § 1 ust. 3 przedmiotowej uchwały jest niezgodny z przepisem art. 21 ust. 4a ustawy o samorządzie powiatowym.

Powiat R. wniósł skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej Powiat zaskarżył jedynie tę część rozstrzygnięcia nadzorczego, która odnosiła się do stwierdzenia nieważności § 1 ust. 2 pkt 2 przedmiotowej uchwały, natomiast Powiat podzielił stanowisko Wojewody [...] w odniesieniu do drugiego z podniesionych zarzutów. Odnosząc się w sposób merytoryczny do kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego Powiat R. uznał, że stanowisko organu nadzoru sprowadzające się do tego, że radnym przysługują diety jedynie z tytułu ich aktywności na forum rady nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o samorządzie powiatowym, ponieważ zgodnie z art. 21 ust. 4 tej ustawy radnym przysługują diety i zwrot kosztów podróży służbowych, a organ stanowiący bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego. Z treści art. 41 ust. 4a wynika, że dieta nie przysługuje radnemu pełniącemu odpłatnie funkcje członka zarządu, a to oznacza, że ustawa nie ogranicza możliwości ustalenia wyższej diety radnym członkom zarządu. Nadto zaakcentowano, że radny obowiązany jest brać udział w pracach organów powiatu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych, do których został wybrany lub desygnowany. Radni wybrani do zarządu powiatu mają zatem obowiązek pracy w takim zarządzie i jest to ich obowiązek jako radnych, a tym samym rada powiatu ma możliwość zróżnicowania wysokości ich diety z tytułu pełnionej funkcji. Zdaniem skarżącego Powiatu ustawowe obowiązki zarządu powiatu wskazują na ścisły związek między organem wykonawczym i stanowiącym powiatu. Radny działając w zarządzie powiatu działa jako radny i pracuje na rzecz rady, a tym samym wykładnia jaką przyjęto w rozstrzygnięciu nadzorczym narusza treść art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym a także kompetencje nadzorcze wojewody przewidziane w art. 77 i 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, a w motywach swojego stanowiska przywołał argumentację zamieszczoną w rozstrzygnięciu nadzorczym. Organ nadzoru ponownie zaakcentował, że wykonywanie funkcji członka zarządu powiatu wiąże się nie z realizacją mandatu radnego lecz wykonywaniem funkcji członka organu wykonawczego powiatu – zarządu powiatu. Nadto Wojewoda [...] odwołał się do stanowiska wyrażonego przez tutejszy Sąd w wyroku z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SA/GL 405/11.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Po myśli art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się takich uchybień w kwestionowanym rozstrzygnięciu, które uzasadniałyby uwzględnienie wniesionej skargi.

W pierwszej kolejności przyjdzie zwrócić uwagę na materię będącą przedmiotem regulacji kwestionowanej przez Wojewodę [...} uchwały Rady Powiatu R. Mocą wskazanej uchwały Rada Powiatu R. unormowała kwestie związane z maksymalną wysokością diet przysługujących radnemu powiatu. W ramach tej regulacji organ nadzoru zakwestionował dwa rozwiązania. Pierwsze z nich dotyczyło ustalenia wysokości miesięcznej diety dla radnych Powiatu R. pełniących funkcję członka zarządu Powiatu R., a drugie sprowadzało się do rozwiązania, że diety nie przysługują radnym będącym etatowymi członkami Zarządu Powiatu R. Podkreślić należy, że skarżący powiat zakwestionował pierwszy zarzut sformułowany przez organ nadzoru, natomiast podzielił stanowisko tego organu w odniesieniu do drugiego zarzutu, ponieważ potwierdził prezentowane w rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdzenie, że uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego nie powinna powielać postanowień zamieszczonych w ustawie.

W świetle powyższego rozważyć należy czy radnemu będącemu członkiem Zarządu Powiatu przysługuje dieta przewidziana dla radnego powiatu, oraz czy z tytułu pełnionej funkcji dieta ta może być podwyższona. Stosownie do postanowień art. 21 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym radny obowiązany jest brać udział w pracach organów powiatu oraz powiatowych jednostkach organizacyjnych, do których został wybrany lub desygnowany. Po myśli ust. 4 tego przepisu na zasadach określonych przez radę powiatu radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Rada powiatu przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego, a zgodnie z treścią ust. 4a tego przepisu dieta nie przysługuje radnemu pełniącemu odpłatnie funkcję członka zarządu w powiecie, w którym uzyskał mandat.

Analiza przywołanych powyżej unormowań ustawy o samorządzie powiatowym pozwala stwierdzić, że w powiecie występują dwa organy – rada powiatu, jako organ stanowiący i kontrolny tej jednostki samorządu terytorialnego oraz zarząd powiatu będący organem wykonawczym powiatu. Każdy z tych organów dysponuje autonomicznymi przyznanymi im z mocy przepisów prawa kompetencjami i wykonuje prawem określone zadania. Nadto, co należy mocno podkreślić, zarząd powiatu nie jest organem rady powiatu, ponieważ jest to odrębny organ powiatu. oznacza to, że radny powiatu będący członkiem zarządu powiatu nie jest do tego organu wybierany czy desygnowany jako przedstawiciel rady powiatu i w pracy zarządu powiatu nie reprezentuje stanowiska organu stanowiącego i kontrolnego. Natomiast, z tego typu sytuacją spotkać się będzie można w przypadku desygnowania przez radę powiatu swojego przedstawiciela do prac w ramach przykładowo zgromadzenia związku komunalnego. Przeprowadzona powyżej analiza pozwala uznać, że radny będący członkiem zarządu powiatu uczestniczący w pracach organu wykonawczego powiatu nie reprezentując organu stanowiącego i kontrolnego tej jednostki samorządu terytorialnego, a jego praca w organie wykonawczym nie jest powiązana z wykonywaniem mandatu radnego.

Przywoływane powyżej unormowania zamieszczone w art. 21 ustawy o samorządzie powiatowym pozwalają uznać, że radnym rady powiatu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych, przy czym wysokość diety zależna jest od pełnionych przez radnego funkcji. Oznacza to, że dieta jest formą rekompensaty utraconego dochodu oraz możliwości jego uzyskania jak również poświęconego czasu z tytułu wykonywania mandatu radnego. Radny będący członkiem zarządu powiatu zadania przewidziane dla zarządu wykonuje nie z uwagi na posiadanie mandatu radnego, ale z tego powodu, że starosta jako przewodniczący organu wykonawczego powiatu uznał, że dana osoba będzie prawidłowo wykonywała pracę stojącą przed członkiem takiego organu. Na marginesie należy zauważyć, że ustawodawca pozbawił prawa do diety takiego radnego, który pełni odpłatnie funkcję członka zarządu, ponieważ jest on pracownikiem samorządowym pobierającym wynagrodzenie z tytułu stosunku pracy. Unormowanie takie może sugerować, że radny wybrany na członka zarządu powiatu nie wykonujący swojej funkcji w sposób odpłatny będzie uprawniony do otrzymania diety z tytułu wykonywania funkcji członka zarządu powiatu. Takie ujęcie nie jest prawidłowe, ponieważ z przywołanego unormowania wynika jedynie tyle, że radny będący członkiem zarządu powiatu nie pełniącym odpłatnie tej funkcji będzie uprawniony do otrzymywania diety jako radny, natomiast nie będzie uprawniony do otrzymywania jej z uwagi na pełnioną przez niego funkcję w zarządzie powiatu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy przyjdzie podzielić stanowisko Wojewody [...] prezentowane w rozstrzygnięciu nadzorczym, że radny powiatu może być członkiem organu wykonawczego powiatu, jednakże jeżeli nie wykonuje odpłatnie funkcji członka zarządu może otrzymać dietę przewidzianą dla radnego, jednakże wysokość tej diety nie może być uzależniona od pełnionej funkcji, czyli bycia członkiem zarządu powiatu.

Skarżący rozstrzygnięcie nadzorcze Powiat [...] poza wyrazem niezadowolenia oraz przywołaniem unormowań prawnych nie przedstawił argumentacji, która w sposób merytoryczny zakwestionowałby stanowisko zajęte przez Wojewodę [...]. Odwołanie się do postanowień art. 21 ust. 4a ustawy o samorządzie powiatowym i wskazanie, że jedyne ograniczenie związane jest z odpłatnym pełnieniem funkcji członka zarządu powiatu nie może być uwzględnione, ponieważ jak zostało to wykazane powyżej takiemu członkowi zarządu powiatu i radnemu rady powiatu nie przysługuje dieta, natomiast radnemu członkowi zarządu wykonującemu swoje zadanie nieodpłatnie taka dieta będzie przysługiwała tak jak każdemu innemu radnemu.

Zauważyć należy, że stanowisko prezentowane w niniejszym wyroku zostało już wcześniej przyjęte przez inny skład orzekający tutejszego Sądu, co znalazło odzwierciedlenie w wyroku z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SA/GL 405/11.

W konkluzji przeprowadzonych rozważań przyjdzie uznać, że w stanie faktycznym, który wystąpił w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] znajduje umocowanie w przepisach prawa i skład orzekający nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniesionej skargi.

Skoro Sąd nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, to stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało skargę oddalić.